劉顯鵬,徐中镠

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

隨著食藥品安全工作的逐漸深化,我國(guó)開始嘗試將懲罰性賠償與食藥品安全民事公益訴訟相結(jié)合,通過擴(kuò)充治理主體和加重食藥品安全違法成本的方式來加強(qiáng)對(duì)食藥品領(lǐng)域違法行為的民事規(guī)制力度。食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制,是指不法行為人因故意或重大過失實(shí)施危害食藥品公共安全的行為,侵害不特定多數(shù)消費(fèi)者的合法權(quán)益,為救濟(jì)受損的食藥品安全公共利益,嚴(yán)懲不法行為人,由公益訴訟原告向法院請(qǐng)求判令不法行為人承擔(dān)加重法律責(zé)任的訴訟機(jī)制。目前,關(guān)于食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)以及公益訴訟原告主張懲罰性賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)等問題還未形成清晰的理論共識(shí);同時(shí),既有規(guī)則對(duì)該機(jī)制的整體框架與具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步明確和充實(shí);此外,懲罰性賠償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)有待明確,且賠償金的分配管理模式亦有待進(jìn)一步厘清與完善。這些問題相互交錯(cuò),制約著食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。鑒于此,亟須梳理和剖析該機(jī)制現(xiàn)有規(guī)則設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行樣態(tài)中存在的不足,并就這些問題作出針對(duì)性回應(yīng),進(jìn)而對(duì)我國(guó)食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制進(jìn)行充實(shí)和優(yōu)化。

一、我國(guó)食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的規(guī)則梳理

我國(guó)《民法典》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》明確賦予了消費(fèi)者主張懲罰性賠償?shù)臋?quán)利,食藥品領(lǐng)域的懲罰性賠償機(jī)制主要通過消費(fèi)者提起私益訴訟進(jìn)行主張。而對(duì)于公益訴訟原告能否在食藥品安全公民事益訴訟中主張懲罰性賠償以及食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的具體運(yùn)作,目前尚缺乏清晰的規(guī)則指引。

目前,我國(guó)主要以司法解釋或司法文件的形式對(duì)食藥品安全民事公益訴訟中公益訴訟原告可主張的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行設(shè)定。最高人民檢察院2015年出臺(tái)的《人民檢察院提起公益訴訟改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第16條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中可以向?qū)Ψ教岢龅脑V訟請(qǐng)求包括“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等”?！秾?shí)施辦法》雖未明確懲罰性賠償在民事公益訴訟中的適用,但實(shí)踐中已有部分檢察機(jī)關(guān)主張了懲罰性賠償。[1]經(jīng)過對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),最高人民檢察院于2021年發(fā)布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。該規(guī)則第98條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在食品藥品安全領(lǐng)域案件中不僅可以主張停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀以及要求被告召回并依法處置相關(guān)食品藥品,還可以主張賠償損失和懲罰性賠償。

最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)于食藥品安全民事公益訴訟中原告是否可以主張懲罰性賠償?shù)膽B(tài)度存在一定差異。最高人民法院2016年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》)對(duì)公益訴訟原告在食藥品安全民事公益訴訟中可主張的訴訟請(qǐng)求采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度,將其設(shè)定為“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等”。由于懲罰性損害賠償之訴存在較大爭(zhēng)議,最高人民法院在明確列舉的請(qǐng)求權(quán)類型后面通過“等民事責(zé)任”為將來食藥品安全民事公益訴訟請(qǐng)求權(quán)類型的擴(kuò)張預(yù)留了空間。[2]該司法解釋雖經(jīng)2020年修改,但對(duì)于公益訴訟原告可主張的訴訟請(qǐng)求的類型仍保持不變。

《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》第13條雖為法院適用懲罰性賠償預(yù)留了解釋空間,但需注意的是,我國(guó)《民法典》第179條第2款“法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)?依照其規(guī)定”之規(guī)定將懲罰性賠償設(shè)定為一種特殊的民事責(zé)任,要求其適用應(yīng)當(dāng)依循法律規(guī)定,即適用懲罰性賠償責(zé)任應(yīng)遵循嚴(yán)格的法定主義。[3]最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布的司法解釋或司法文件雖對(duì)食藥品安全民事公益訴訟起訴主體、起訴條件以及裁判效力等事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化,但均缺少對(duì)食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的具體建構(gòu),如在懲罰性賠償?shù)倪m用條件、賠償金的分配以及與刑事罰金、行政處罰的關(guān)系協(xié)調(diào)等問題上均付之闕如。

二、食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的現(xiàn)狀檢視

自2019年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《加強(qiáng)食品安全工作意見》)出臺(tái)之后,對(duì)食藥品安全民事公益訴訟領(lǐng)域懲罰性賠償機(jī)制的探索開始提速。但受制于具體規(guī)則供給的不足,該機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行狀況較為混亂,諸多問題逐漸顯現(xiàn),故有必要對(duì)其成因進(jìn)行剖析,以便于后續(xù)的改進(jìn)和完善。

(一)公益訴訟原告能否主張懲罰性賠償認(rèn)識(shí)不一

目前,對(duì)于公益訴訟原告能否主張懲罰性賠償存在較大爭(zhēng)議。在懲罰性賠償?shù)倪m用遵循嚴(yán)格法定主義的前提下,規(guī)則制定者通過實(shí)體法將懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)排他性地授予給受害消費(fèi)者,使得消費(fèi)領(lǐng)域懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的歸屬主體專屬于消費(fèi)者。[4]易言之,由于規(guī)則制定者未通過立法為公益訴訟原告明確配置懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán),實(shí)踐中能否由公益訴訟原告未經(jīng)授權(quán)而在食藥品安全民事公益訴訟中主張本屬于消費(fèi)者的懲罰性賠償權(quán)利,尚存在一些不同的聲音。

實(shí)踐中,拒絕在食藥品安全民事公益訴訟中適用懲罰性賠償?shù)姆ㄔ赫J(rèn)為,原告主張懲罰性賠償請(qǐng)求缺乏法律依據(jù),懲罰性賠償權(quán)利屬于受害消費(fèi)者,需由消費(fèi)者自己主張;(1)參見廣東省深圳市中級(jí)人民法院(2017)粵03民初547號(hào)民事判決書、安徽省淮南市中級(jí)人民法院(2019)皖04民終1553號(hào)民事判決書。懲罰性賠償以補(bǔ)償性賠償為基礎(chǔ),在無具體消費(fèi)者因侵權(quán)行為受到實(shí)際損害的情況下,懲罰性賠償沒有適用基礎(chǔ);(2)參見四川省成都市郫都區(qū)人民法院(2019)川0124刑初591號(hào)刑事附帶民事判決書。在被告人已確定承擔(dān)刑事責(zé)任的情況下,刑事附帶民事公益訴訟的賠償范圍只包括實(shí)際的財(cái)產(chǎn)損失,不應(yīng)再承擔(dān)如間接經(jīng)濟(jì)損失等超過實(shí)際損失的項(xiàng)目。(3)參見湖北省武漢市中級(jí)人民法院(2019)鄂01刑終200號(hào)刑事附帶民事判決書。但與此同時(shí),《加強(qiáng)食品安全工作意見》則提出要“積極探索食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制”。故亦有部分法院從食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制對(duì)消費(fèi)者私益訴訟的替代、補(bǔ)充作用以及《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第13條中“等民事責(zé)任”保留的解釋空間兩個(gè)方面為支持懲罰性賠償?shù)倪m用進(jìn)行說理。(4)參見吉林省遼源市中級(jí)人民法院(2020)吉04民初48號(hào)民事判決書、江西省萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院(2020)贛03民初72號(hào)民事判決書。這成為懲罰性賠償在食藥品安全民事公益訴訟中得以適用的主要理由。

目前,學(xué)界多把訴訟擔(dān)當(dāng)理論作為食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的理論支持。[5]根據(jù)訴訟擔(dān)當(dāng)理論,即便罰性賠償請(qǐng)求權(quán)由消費(fèi)者排他性地享有,公益訴訟原告仍可以法定或意定的訴訟擔(dān)當(dāng)方式將請(qǐng)求權(quán)歸屬主體與訴訟實(shí)施權(quán)行使主體進(jìn)行分離,通過行使對(duì)懲罰性賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán),以自己的名義提起訴訟。其背后的機(jī)理乃是公益訴訟原告對(duì)消費(fèi)者懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的集中行使。然而,該理論在支持食藥品安全懲罰性賠償機(jī)制在我國(guó)的適用上存在明顯的不足。以訴訟擔(dān)當(dāng)模式來融合食藥品安全民事公益訴訟與懲罰性賠償,需要在食藥品安全民事公益訴訟中增設(shè)消費(fèi)者授權(quán)程序或者通過法律進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí),為保證訴訟權(quán)利基礎(chǔ)和邏輯的一致性,后續(xù)懲罰性賠償金的計(jì)算應(yīng)基于每位消費(fèi)者的實(shí)際損失或各自支付的商品價(jià)款;在賠償金的分配上,消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)擁有全部的訴訟收益。而我國(guó)目前食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的設(shè)置和實(shí)踐均與訴訟擔(dān)當(dāng)之本旨存在相當(dāng)?shù)木嚯x。此外,以訴訟擔(dān)當(dāng)理論為基礎(chǔ)來建構(gòu)食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的路徑可能導(dǎo)致案件的推進(jìn)較為繁瑣和復(fù)雜,降低案件辦理的實(shí)效。

(二)公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)較為寬松

如上所述,雖然理論上公益訴訟原告目前尚不具備主張懲罰性賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán),但實(shí)踐中支持懲罰性賠償?shù)姆ㄔ簭钠鋵?duì)消費(fèi)者私益訴訟的替代作用以及《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第13條保留的解釋空間兩個(gè)方面來論證其正當(dāng)性。可見,當(dāng)前司法實(shí)踐中,食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用并未受到訴訟實(shí)施權(quán)缺失的影響,甚至其適用標(biāo)準(zhǔn)還相當(dāng)寬松。譬如,2019年1月至2021年4月間,安徽省檢察機(jī)關(guān)對(duì)239件食品藥品安全領(lǐng)域案件提出了懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求,法院的判決均對(duì)此予以支持。[6]但必須看到,食藥品安全公益訴訟懲罰性賠償責(zé)任的特殊性和食藥品安全規(guī)則體系的協(xié)調(diào)性內(nèi)在地要求食藥品安全公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用應(yīng)有所限制。實(shí)踐中,該責(zé)任的成立只需論證存在造成消費(fèi)者損害的可能,對(duì)被告主觀惡意的論證則被忽視。[7]適用標(biāo)準(zhǔn)的寬松可能造成對(duì)同一損害后果的重復(fù)賠償和對(duì)行為人的過度懲罰,其適用的必要性與合理性值得商榷。

對(duì)公共安全和公共秩序的維護(hù)和治理是公法的核心任務(wù),對(duì)于屬于公共安全領(lǐng)域的食藥品安全的維護(hù),我國(guó)已構(gòu)筑起了相對(duì)完善的,以行政責(zé)任和刑事責(zé)任為主軸的規(guī)制體制。將懲罰性賠償納入食藥品安全民事公益訴訟的民事責(zé)任范疇后,不法行為人可能要同時(shí)承擔(dān)以“自由刑+罰金+罰款+懲罰性賠償”為內(nèi)容的多項(xiàng)責(zé)任。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)多在刑事公訴中提起附帶食藥品安全民事公益訴訟并主張懲罰性賠償,且往往將懲罰性賠償與罰金共同適用。[8]《民法典》第187確立了民事責(zé)任優(yōu)先的原則,其合理性和正當(dāng)性在于對(duì)保護(hù)私權(quán)和私人利益的保護(hù)。[9]而食藥品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償并非私權(quán)或私人利益,其具有明顯的“準(zhǔn)刑罰”屬性。其功能與罰金和罰款相重復(fù),性質(zhì)上相近似。故同時(shí)適用懲罰性賠償和刑事罰金以及行政處罰存在“過罰不當(dāng)”之虞。

實(shí)踐中,食藥品安全公益訴訟懲罰性賠償責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為寬松,一般疏于對(duì)被告主觀惡意的程度及內(nèi)容進(jìn)行論證。尤其是在刑事附帶食藥品安全公益訴訟中,被告的行為一旦構(gòu)成刑事犯罪,那么附帶的公益訴訟判決基本上即會(huì)支持懲罰性賠償。但是在被告已經(jīng)受到刑事追訴且主觀惡意程度不大的情況下,在公益訴訟中適用懲罰性賠償?shù)囊饬x則有待商榷。此外,消費(fèi)者的起訴意愿也是公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用須審慎的重要原因。當(dāng)消費(fèi)者具有較強(qiáng)起訴意愿并已在私益訴訟中主張懲罰性賠償,若公益訴訟原告仍主張懲罰性賠償,那么被告可能面臨兩次懲罰性賠償。

(三)公益訴訟懲罰性賠償金的分配和管理尚無統(tǒng)一尺度

傳統(tǒng)民事訴訟中,原告作為民事實(shí)體法律關(guān)系的一方,基于對(duì)訴訟標(biāo)的享有訴的利益而提起訴訟,勝訴利益自然歸屬于原告。在食藥品安全民事公益訴訟中,原告并非實(shí)際權(quán)益的受損者,在其請(qǐng)求的懲罰性賠償?shù)玫椒ㄔ褐С值那闆r下,如何對(duì)該賠償金進(jìn)行合理的分配和管理是整個(gè)機(jī)制的功效得以最終實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)。當(dāng)前實(shí)踐中,各法院對(duì)懲罰性賠償金的分配和管理做法不一。有法院在判決中直接將懲罰性賠償金分配給受害消費(fèi)者,但未提及具體的分配程序;(5)參見安徽省安慶市中級(jí)人民法院(2020)皖08民初440號(hào)民事判決書、廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2020)粵01刑終130號(hào)刑事附帶民事判決書。有法院在判決中將懲罰性賠償金定性為類似于刑事罰金或行政罰款,將其與刑事罰金進(jìn)行折抵后收歸國(guó)庫(kù);(6)參見寧夏回族自治區(qū)銀川市中級(jí)人民法院(2020)寧01刑終167號(hào)刑事附帶民事判決書。也有部分法院直接將懲罰性賠償金作為非稅財(cái)政收入直接歸入國(guó)庫(kù);(7)參見浙江省麗水市中級(jí)人民法院(2021)浙11民初260號(hào)民事判決書、四川省內(nèi)江市中級(jí)人民法院(2020)川10民初48號(hào)民事判決書。還有少數(shù)法院只判決侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償金,不提及懲罰性賠償金的具體歸屬與管理。(8)參見江西省萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院(2020)贛03民初72號(hào)民事判決書。

當(dāng)前實(shí)踐在公益訴訟懲罰性賠償金分配和管理方式上的“百花齊放”顯然是一種不正常亦不科學(xué)的做法。同時(shí),現(xiàn)有的每種方式也存在不同程度的缺陷和不足。如將通過公益訴訟所獲的懲罰性賠償金直接分配給消費(fèi)者,可能混淆公益訴訟與私益訴訟的界線;將公益訴訟懲罰性賠償金直接劃歸國(guó)庫(kù),又不便于對(duì)消費(fèi)者的救濟(jì);至于將賠償金交付至專項(xiàng)基金,具體運(yùn)行規(guī)則的缺失亦可能導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行的效果不彰。

三、食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的優(yōu)化路徑

如前所述,我國(guó)當(dāng)前食藥品安全民事公益訴訟中存在原告提起懲罰性賠償資格存疑、適用標(biāo)準(zhǔn)較為寬松以及懲罰性賠償金的分配和管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等諸多問題。這一現(xiàn)狀顯然不利于食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的有序運(yùn)行。鑒于此,應(yīng)有針對(duì)性地對(duì)相應(yīng)短板予以改進(jìn)和優(yōu)化,從而促進(jìn)該機(jī)制的良性發(fā)展。

(一)確立公益懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)

針對(duì)當(dāng)前公益訴訟原告主張懲罰性賠償存在的法理障礙,應(yīng)在規(guī)則層面明確其公益懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán),使其可以名正言順地以自己的名義主張公益懲罰性賠償。向利害關(guān)系主體以外的第三人賦予訴訟實(shí)施權(quán)的途徑主要包括創(chuàng)設(shè)新型實(shí)體請(qǐng)求權(quán)、法定訴訟擔(dān)當(dāng)、意定訴訟擔(dān)當(dāng)以及訴訟信托。[10]如前所述,以法定訴訟擔(dān)當(dāng)或意定訴訟擔(dān)當(dāng)為理論基礎(chǔ)建構(gòu)食藥品安全懲罰性賠償機(jī)制可能導(dǎo)致司法實(shí)踐的不暢;而訴訟信托本質(zhì)上也是由公益訴訟原告集中代替行使消費(fèi)者的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)。故最佳方式乃是賦予公益訴訟原告不依附于消費(fèi)者的獨(dú)立的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán),從而便于該請(qǐng)求權(quán)效果的實(shí)現(xiàn)。以法國(guó)的團(tuán)體訴訟制度為例,規(guī)則制定者賦予了公益團(tuán)體“基于社會(huì)整體利益損害”而產(chǎn)生的抽象損害賠償請(qǐng)求權(quán),該公益性損害賠償請(qǐng)求權(quán)獨(dú)立于消費(fèi)者的損害賠償權(quán)。[11]創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的公益懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)可有效消解實(shí)踐中公益訴訟原告主張懲罰性賠償?shù)母黝愓系K。

為協(xié)調(diào)公益訴訟原告的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)與消費(fèi)者的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)之間的關(guān)系,在創(chuàng)設(shè)公益懲罰性賠償時(shí)可進(jìn)行如下設(shè)置:當(dāng)公益訴訟原告主張公益懲罰性賠償后,消費(fèi)者在私益訴訟中所主張的懲罰性賠償不應(yīng)再得到法院支持。法律為消費(fèi)者個(gè)體配置懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的主要?jiǎng)右?是通過支持超出實(shí)際損失的賠償來激勵(lì)消費(fèi)者提起訴訟,增加行為人違法行為被披露的幾率,進(jìn)而對(duì)行政執(zhí)法形成補(bǔ)充。[12]而當(dāng)公益訴訟原告已經(jīng)提起公益訴訟追究違法行為人的責(zé)任時(shí),消費(fèi)者個(gè)體主張懲罰性賠償?shù)某绦蚣?lì)機(jī)制就喪失了存在的基礎(chǔ)。如果公益訴訟原告提起公益訴訟前已有相當(dāng)數(shù)量的消費(fèi)者(如數(shù)十人以上)在訴訟中主張了懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán),考慮到這些私益訴訟的疊加可以間接達(dá)成公益效果,故此時(shí)不宜再通過公益訴訟主張公益懲罰性賠償。

(二)明確公益懲罰性賠償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)

如前所述,食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償適用標(biāo)準(zhǔn)的缺失是導(dǎo)致當(dāng)前司法實(shí)踐中懲罰性賠償較為寬泛和隨意的重要原因。依筆者拙見,可以從行為人的主觀過錯(cuò)程度和“一事不再罰”兩個(gè)主要維度來確定具體食藥品安全安全民事公益訴訟案件中是否可以適用懲罰性賠償。

一方面,被告的主觀過錯(cuò)程度是決定其是否承擔(dān)公益懲罰性賠償責(zé)任的重要因素。根據(jù)被告身份的不同,公益懲罰性賠償適用條件中的主觀過錯(cuò)程度有所不同。對(duì)于經(jīng)營(yíng)規(guī)模以及專業(yè)水平有限的小微經(jīng)營(yíng)主體而言,過錯(cuò)的程度應(yīng)限定為“故意”,而不應(yīng)擴(kuò)大到“重大過失”;而對(duì)于具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)能力、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)較為完整以及具有專業(yè)知識(shí)和能力的法人和其他組織來說,為了防止其一味追求商業(yè)利益而漠視食藥品的安全,需要將過錯(cuò)程度從“故意”擴(kuò)大到“重大過失”。

另一方面,以“一事不再罰”排除公益懲罰性賠償?shù)倪m用。如果行為人已經(jīng)因其違法行為承擔(dān)了刑事罰金或行政罰款,再于民事層面使之承擔(dān)公益懲罰性賠償未免過于嚴(yán)苛。公益懲罰性賠償應(yīng)成為刑事罰金或行政罰款的平替或補(bǔ)充,在后兩者缺位或不足以產(chǎn)生有力威懾時(shí),由其作為保障社會(huì)公共利益的后置性補(bǔ)充手段。刑事罰金通常以生產(chǎn)、銷售金額的兩倍以上來確定,所以罰金的數(shù)額理論上可以充分覆蓋行為人的不法收益;同時(shí),主刑還可能對(duì)被告人的人身自由加以限制或剝奪,此時(shí)對(duì)被告人的懲罰已具備較強(qiáng)的威懾力。但當(dāng)刑事案件中認(rèn)定的生產(chǎn)、銷售金額存在疏漏時(shí),公益訴訟原告則可以通過民事公益訴訟主張基于疏漏部分金額的公益懲罰性賠償。對(duì)于不需要承擔(dān)刑事責(zé)任的行為人,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)查其是否因同一行為而接受過行政罰款。若行為人沒有受到行政處罰,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議書,建議其履行職責(zé),對(duì)行為人施以行政處罰。若行政機(jī)關(guān)采納建議,則檢察機(jī)關(guān)不再提起民事公益訴訟;若行政機(jī)關(guān)不予采納,檢察機(jī)關(guān)既可選擇提起行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履職,亦可選擇以行為人為被告直接提起民事公益訴訟并主張懲罰性賠償。提起民事公益訴訟主張懲罰性賠償既可對(duì)行為人施以懲罰,又可以對(duì)未來可能發(fā)生的私益訴訟產(chǎn)生示范效應(yīng),對(duì)后續(xù)消費(fèi)者的自我維權(quán)提供信心支持。

(三)完善懲罰性賠償金的分配和管理方式

懲罰、威懾不法行為人以及救濟(jì)社會(huì)公共利益遭受的損害是食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制所追求的主要目標(biāo)。在處置公益懲罰性賠償金時(shí),可將其分為兩部分:一部分直接劃歸至本級(jí)地方財(cái)政,作為非稅財(cái)政收入,并以?？顚Ｓ玫男问酵度氲奖镜貭I(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化中;另一部分納入到統(tǒng)一的消費(fèi)公益訴訟專項(xiàng)基金。至于二者間的具體比例,可參考美國(guó)部分州將懲罰性賠償金的七成交付給州政府、三成分配給本案原告的做法,[13]即將公益懲罰性賠償金的大部分收歸至本級(jí)地方財(cái)政,小部分劃歸至消費(fèi)公益基金賬戶,各地也可根據(jù)本地實(shí)際情況對(duì)兩部分的比例進(jìn)行個(gè)性化調(diào)整。

為逐步提高消費(fèi)者協(xié)會(huì)參與公益訴訟的積極性和能力,可在縣級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)基金管理部門作為基金的專門管理機(jī)構(gòu)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言,負(fù)責(zé)基金后續(xù)的具體運(yùn)作任務(wù)過于繁重,其更適合作為基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者?；鸬闹饕猛疽鹾暇S護(hù)消費(fèi)公共利益的宗旨,故其用途包括但不限于以下幾部分:其一,支付公益訴訟原告辦理食藥品安全民事公益訴訟所支出的必要費(fèi)用,如鑒定費(fèi)、合理的律師代理費(fèi)以及其它為推進(jìn)訴訟而支出的合理費(fèi)用;其二,設(shè)立食藥品市場(chǎng)規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)金,鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)食藥品安全問題;其三,開展消費(fèi)調(diào)查、消費(fèi)研究、消費(fèi)教育以及相關(guān)宣傳活動(dòng);其四,在被告支付公益懲罰性賠償金后無力再履行對(duì)后續(xù)消費(fèi)者個(gè)體的損害賠償責(zé)任時(shí),通過基金對(duì)申請(qǐng)補(bǔ)助的該類消費(fèi)者進(jìn)行救濟(jì)?；鸸芾聿块T要保證賠償金使用和管理的透明化,將基金的執(zhí)行與使用情況及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾進(jìn)行匯報(bào)和公告。

四、結(jié) 語

食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制為強(qiáng)化食藥品安全保障和維護(hù)食藥品安全公共利益提供了新的方式。為解決食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制存在的問題,應(yīng)從確立公益懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)、明確公益懲罰性賠償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)以及完善懲罰性賠償金的分配和管理方式等方面入手,對(duì)該機(jī)制予以調(diào)整和優(yōu)化,冀望以此促進(jìn)我國(guó)食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的良性運(yùn)行。