藺英楠

(南京審計大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211815)

1 問題的提出

黨的二十大報告提出,要推動綠色發(fā)展,促進人與自然和諧共生。其中包括加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、深入推進環(huán)境污染防治和提高生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。水環(huán)境作為重要的生態(tài)環(huán)境要素之一,對其進行嚴格的保護十分必要,我國很多地方出臺過相應(yīng)措施,其中反響最大的為河長制政策。我國河流治理的制度性創(chuàng)新始于2003年,同年10月試行最早的河長制,浙江省長興縣為爭創(chuàng)國家衛(wèi)生城市,實施了“衛(wèi)生包片,責(zé)任包干”的管理制度,對域內(nèi)河流進行清淤整治。2007年太湖藍藻爆發(fā),無錫市將治理責(zé)任逐級下放,實行嚴格的考核標準,實施市縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級河長制度,形成一級抓一級、層層抓落實的河長制工作格局。因太湖藍藻事件的影響范圍較廣,無錫市應(yīng)對湖泊治理難題而出臺的河長制也廣為人知,眾多學(xué)者也多以無錫藍藻事件為河長制的起點。2016年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》,意見中指出到2018年底要全面建立河長制。該政策出臺后,實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的河長制普及,如今成為政府治理水域不可繞過的制度工具。

河長制作為一項應(yīng)對環(huán)境問題而創(chuàng)新的治理政策,其并非環(huán)境治理政策的終點,而是水環(huán)境政策創(chuàng)新的新起點。從內(nèi)在來看,全國范圍推行的河長制只是簡單復(fù)制體制結(jié)構(gòu),還有很多內(nèi)在細節(jié)有待各地方政府完善和創(chuàng)新。大部分地方與無錫市所在政治環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境都有很大區(qū)別,各地如何因地制宜地去完善河長制架構(gòu),仍存在巨大的可創(chuàng)新空間。本文立足于海南省L縣河長制政策創(chuàng)新實際,試圖從政治因素、資源因素和社會因素出發(fā),審視“河長制”政策創(chuàng)新的影響因素,并應(yīng)用定性比較分析方法建構(gòu)造成政策創(chuàng)新的可能因素組合。通過對積極的政策組合模式進行總結(jié)分析,進而推動在更大范圍內(nèi)進行河長制政策創(chuàng)新。

2 文獻回顧

2.1 政策創(chuàng)新

一般認為政策創(chuàng)新是脫胎于比較政治學(xué)研究,而比較政治學(xué)的研究內(nèi)容主要包括政治理論、政治制度、公共政策和政治發(fā)展,其中公共政策是研究政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)。從1960年開始,國外學(xué)者將研究視野擴展到比較政策分析上,以沃克為代表的學(xué)者們深入研究政策擴散的過程,沃克試圖用新的方法解釋美國各州之間政策創(chuàng)新傳播的現(xiàn)象。在1980年后有更多的學(xué)者發(fā)出不同的聲音,有批判者認為單純的過程研究對新政策的內(nèi)容毫無意義。由此開始引入“教訓(xùn)吸取”概念。20世紀90年代后該領(lǐng)域的聲音愈加復(fù)雜,如Systematically Pinching Ideas和Policy Band-Wagoning 等理論以及很多和政策轉(zhuǎn)移相似的概念,如政策趨同(Policy Convergence)、政策擴散(Policy Diffusion)、政策學(xué)習(xí)(Policy Learning)和政策創(chuàng)新(Policy Innovation)等,政策創(chuàng)新理論也在這時登上學(xué)術(shù)的舞臺。

政策創(chuàng)新理論研究在我國起步相對較晚,但相關(guān)學(xué)者取得了一定研究成果。魏淑艷和張琦(2012)認為,由于政策轉(zhuǎn)移、政策學(xué)習(xí)、政策擴散和政策創(chuàng)新等概念相互交叉,彼此之間既有不同之處又存在許多相似之處[1]。因此,有必要在進行政策轉(zhuǎn)移相關(guān)研究之前,明確其概念和邊界。陳芳(2013)則指出,政策擴散、政策轉(zhuǎn)移和政策趨同三者都關(guān)注政策的一致性變化[2]。雖然政策轉(zhuǎn)移、擴散和創(chuàng)新都有獨立的體系,但是三者的研究視角卻存在互補性。所以,在理論和實踐過程中,我們要厘清政策擴散、轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新概念的區(qū)別,從而避免概念混用。鄭碧強和許川(2016)認為,政策借鑒與政策移植均是政策創(chuàng)新的形式[3]。兩位學(xué)者對“政策借鑒”與“政策移植”進行了比較,分別從內(nèi)涵和功能角度對兩者進行區(qū)分。熊燁和周建國(2017)認為政策創(chuàng)新分為復(fù)制和再生產(chǎn)兩種類型,政策再生產(chǎn)是在原有政策基礎(chǔ)上進行補充創(chuàng)新,結(jié)合案例在實踐層面對政策創(chuàng)新和政策轉(zhuǎn)移進行分類[4]。魏淑艷和路穩(wěn)玲(2015)指出政策創(chuàng)新包括原創(chuàng)的政策、改進的政策和轉(zhuǎn)移的政策,都屬于創(chuàng)新,不強調(diào)創(chuàng)新的新穎程度,也不強調(diào)其是否曾經(jīng)在某個政治系統(tǒng)內(nèi)被采納過[5]。在我國政策創(chuàng)新研究領(lǐng)域中,多基于政策轉(zhuǎn)移的角度進行移植研究,本文則基于政策創(chuàng)新中的政策改進角度對河長制政策“再創(chuàng)新”進行分析。

2.2 河長制研究

河長制是我國自下而上創(chuàng)新而來的特色制度,國外雖然沒有這一說法,但國外在流域治理、公共資源治理、生態(tài)補償機制等方面的研究與實踐經(jīng)驗也是相當豐富的。盡管我國與其他國家行政體制不同,面臨的水污染程度也有差異,但是保護水環(huán)境的理念是一致的,一些優(yōu)秀的理論與實踐經(jīng)驗同樣值得我們學(xué)習(xí)。

我國河長制的研究開始于2007年,自2016年國家全面推行河長制政策后,有關(guān)河長制的研究文獻開始出現(xiàn)較快增長。主要從治理體制、治理模式以及治理邏輯方面進行研究。

治理體制上,張貫磊(2021)認為河長制打破了原有的科層組織體制,在傳統(tǒng)科層體制內(nèi)部再造科層體制,以此來轉(zhuǎn)移原有科層體制存在平級協(xié)調(diào)的矛盾[6]。雖然科層再造突破了平級協(xié)調(diào)的困境,但其科層體制的本質(zhì)屬性仍然帶來了其他結(jié)構(gòu)問題。顏海娜和曾棟(2019)指出河長制內(nèi)部“條”與“塊”的關(guān)系更為突出,協(xié)同部門帶來的權(quán)責(zé)不清更為明顯,雙重管理體制的沖突加劇[7]。為緩解河長制結(jié)構(gòu)的內(nèi)在矛盾,協(xié)調(diào)多元主體間的利益沖突,政府應(yīng)將治理權(quán)限向社會與市場下放,由公眾參與和政社合作模式來彌補河流治理資源不足、權(quán)責(zé)不清的缺陷(田家華,等,2018)[8]。

治理模式上,有學(xué)者將河長制劃分為三個模式:政府主導(dǎo)模式、社會主導(dǎo)模式以及市場主導(dǎo)模式(李漢卿,2018)[9]。但在我國河長制主要是以政府主導(dǎo)型為主,政府河長制具有完整的規(guī)章制度,社會與市場多以協(xié)助治理為主,因此更多的學(xué)者傾向于將其分為兩大類:政府主導(dǎo)型和合作治理型(熊燁,2017)[10]。在政府主導(dǎo)模式中,有學(xué)者持悲觀看法,肖顯靜(2009)認為河長制是一個有效的制度,但其具有濃厚的行政色彩,主要通過領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和一級抓一級的行政操作帶來的短暫成效,無法做到環(huán)境治理的長治久安[11]。沈滿洪(2018)同樣將河長制視為特定歷史時期的特殊產(chǎn)物,隨著政府制度的不斷完善,河長制作為臨時性制度最終會退出歷史舞臺[12]。曹姣星(2015)將企業(yè)角色定位為合作共贏者,應(yīng)積極尋求與河流治理檢測企業(yè)的合作,同時引導(dǎo)具有負外部效應(yīng)的企業(yè)從“理性經(jīng)濟人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)經(jīng)濟人”[13]。曹芳和肖建華(2016)從政社合作的模式出發(fā),指出應(yīng)構(gòu)建完備的制度框架,提供溝通交流的平臺,建立健全相應(yīng)的法律體系,拓展更多的參與渠道[14]。

治理邏輯上,有學(xué)者認為河長制是一種行政發(fā)包制,其上下分治的國家治理模式容易出現(xiàn)基層政府的“合謀”現(xiàn)象,導(dǎo)致執(zhí)政風(fēng)險的增加,使得河長制偏離中央政府的政策,不利于環(huán)境的治理。李波和于水(2018)則認為河長制集中體現(xiàn)了達標壓力型體制的運作邏輯,依靠“資格錦標賽”和“合力式治理”兩種策略,實現(xiàn)了縱橫向府際合作治理[15]。高家軍(2019)基于史密斯政策執(zhí)行模型對河長制執(zhí)行過程進行分析,提出河長制存在依法執(zhí)行和政策創(chuàng)新性不足等困境[16]。也有學(xué)者從河長制協(xié)同治理的視角探究了河長制水環(huán)境治理創(chuàng)新的困境,提出“應(yīng)強化協(xié)同治理理念,從河長制走向河長治”。

3 研究設(shè)計

3.1 研究方法

3.1.1 案例分析法

案例分析是指利用已有的文獻資料對所選的研究對象進行分析,從而得出具有一般性、普遍適用性的事物發(fā)展規(guī)律的方法。本文以L縣河長制政策創(chuàng)新情況為具體案例,通過對L縣的政府官網(wǎng)、水務(wù)局官網(wǎng)、政府信息公開網(wǎng)以及水環(huán)境年鑒等進行資料查詢來獲取數(shù)據(jù),通過整理分析探尋L縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制政策創(chuàng)新程度與影響因素組合的關(guān)系。

3.1.2 QCA質(zhì)性研究方法

在社會研究領(lǐng)域,很多問題有著復(fù)雜的社會背景,以單一的案例或因素?zé)o法進行解釋,線性因果關(guān)系為基礎(chǔ)的定量統(tǒng)計分析方法很難對社會問題進行有效的剖析與分解。在這樣的背景下查爾斯·拉金于1987年提出使用布爾代數(shù)與集合論思想進行中小樣本的跨案例比較研究。QCA研究法相較于傳統(tǒng)個案研究法,其更注重事件發(fā)生的原由以及內(nèi)生性因素之間的交叉關(guān)系、可能性關(guān)系組合,試圖解釋影響事件走向的關(guān)鍵因素、各因素之間的相互聯(lián)系以及影響事件產(chǎn)生的復(fù)雜成因組合,由此深入分析對事件產(chǎn)生復(fù)雜因果關(guān)系的理解。QCA研究法主要有三種操作方法:清晰集、模糊集和多值集。最早問世的是清晰集,即二分變量的分析方法,用于處理適用于兩分變量的影響因素。21世紀初查爾斯·拉金在清晰集的基礎(chǔ)上引入模糊集,適用于更詳細的多分變量的影響因素,可操作性更強,適用范圍更廣泛。后來又有學(xué)者對QCA技術(shù)進行豐富,2004年克隆維斯特將QCA技術(shù)提高到可以處理多值的條件變量,并引入多值集定性比較分析。

本文通過現(xiàn)有文獻的閱讀、政策文件的梳理以及實地訪談提取影響政策創(chuàng)新的因素,通過定性與定量相結(jié)合,以獲取的資料為數(shù)據(jù),對各影響因素進行必要性和一致性的分析,判斷單一變量對河長制政策創(chuàng)新的結(jié)果是否具有較高的解釋力,并在此基礎(chǔ)上進行影響因素的組合分析,探求L縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策創(chuàng)新模式。

3.2 案例樣本的選擇

海南省早在中央下達《關(guān)于全面推行河長制的意見》前就已經(jīng)開始摸索實施河長制政策,是較早實施河長制政策的省份。2018年海南省出臺國內(nèi)首個河長制湖長制地方性法規(guī)《海南省河長制湖長制規(guī)定。該規(guī)定的實施使得以河長制為基礎(chǔ)的環(huán)境治理體系不斷完善,為河湖治理工作提供了有效的法律支持,有助于持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的建設(shè),不斷優(yōu)化水資源質(zhì)量,營造自上而下良好的愛水護水氛圍。L縣實施河長制的時間較長,實踐經(jīng)驗和案例信息積累豐富,并在省內(nèi)河長制工作中取得一定的創(chuàng)新成果,曾先后榮獲“全國第四批節(jié)水型社會建設(shè)達標縣”稱號,其河長制工作曾多次獲得“最美家鄉(xiāng)河”“最美河長”“最美專管員”等榮譽;縣水務(wù)局先后獲得“全國公共機構(gòu)水效領(lǐng)跑者”“全國水利系統(tǒng)‘七五’普法先進集體”“全省水務(wù)行業(yè)節(jié)水型機關(guān)”“2021年海南省衛(wèi)生先進單位”稱號。L縣河長制的實施為此次河長制政策創(chuàng)新影響因素的研究提供了標準的樣本。

本文通過整群抽樣的方法,以海南省L縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制實施情況作為樣本。本文選取2017年至今作為研究區(qū)間,案例的資料收集除實習(xí)調(diào)研獲取實地信息外,主要通過L縣人民政府網(wǎng)站、水務(wù)局官網(wǎng)、政府信息公開網(wǎng)以及相關(guān)信息披露的資料進行查詢的方式來獲取數(shù)據(jù)。同時根據(jù)相關(guān)媒體和官方統(tǒng)計信息收集部分條件變量的數(shù)據(jù)。在完善L縣“河長制”政策實施案例數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上,經(jīng)過復(fù)核、校準確認了各個變量的數(shù)據(jù),并進行賦值。

3.3 變量設(shè)計

本研究以L縣 11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長制政策實施情況為案本,從政治因素、資源因素、社會因素三個維度對河長制政策創(chuàng)新影響因素的結(jié)果變量和解釋變量進行賦值。

3.3.1 結(jié)果變量

本文將政策創(chuàng)新的程度作為結(jié)果變量。黃文浩(2018)[17]將政策的構(gòu)成要素分為政策主體、政策目標與政策工具三個組成部分?；谡邩?gòu)成要素的分類,政策創(chuàng)新也可分解為三種類型:政策主體創(chuàng)新、政策目標創(chuàng)新和政策工具創(chuàng)新。政策主體的創(chuàng)新即政策的制定者、執(zhí)行者與參與者的變化。河長制政策的制定者與執(zhí)行者在全國范圍內(nèi)都較為統(tǒng)一,參與者會有些許不同,如志愿者、民間專家和第三方組織等。政策目標的創(chuàng)新與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平以及文化背景關(guān)系密切,可適時地根據(jù)政策實施情況在初始階段或執(zhí)行階段對目標進行調(diào)整。政策工具的創(chuàng)新指具體的實施方法和技術(shù),其手段的創(chuàng)新與目標的調(diào)整密切相關(guān),根據(jù)不同的政策目標和條件約束使用最高效的方法技術(shù),以此實現(xiàn)既定的政策目標。以上三種政策創(chuàng)新往往共存于一項政策的創(chuàng)新里,一項政策的主體、目標和工具之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和相互作用。

Dolowitz和Marsh也對政策轉(zhuǎn)移的程度做過分類:復(fù)制、模仿、混合、啟發(fā)。我國學(xué)者也在此基礎(chǔ)上對政策的異質(zhì)程度進行分類:簡單的復(fù)制模仿、原有政策基礎(chǔ)上進行適應(yīng)性改動,結(jié)合自身實際進行啟發(fā)性的創(chuàng)造。針對L縣河長制的特點,本文采用清晰集的分析技術(shù),把“河長制”政策創(chuàng)新程度分為復(fù)制、創(chuàng)新兩個類別。復(fù)制即“河長制”政策與源發(fā)地的河長制政策保持一致,變量取值為0;創(chuàng)新即河長制政策較源發(fā)地有新的改變,變量取值1。

3.3.2 解釋變量

紐馬克強調(diào)關(guān)鍵人員的重要性,其任務(wù)政策轉(zhuǎn)移和擴散的文獻表明關(guān)鍵參與者對政策有重要影響。紐馬克認為任務(wù)關(guān)鍵人員包括:官員、自由職業(yè)者、企業(yè)家、行政管理者、政黨、學(xué)者等。在政策轉(zhuǎn)移的推動上,紐馬克認為媒體的作用也是極為突出的,是政策制定者與相關(guān)民眾的信息橋梁。通過上述學(xué)者的總結(jié)并結(jié)合我國實際,本文從政治因素、資源因素、社會因素三個維度選取7個變量作為河長制政策創(chuàng)新影響因素,分別為:政治因素中的行政態(tài)度和激勵問責(zé);資源因素中的財政預(yù)算、水資源總量和水體質(zhì)量;社會因素中的群眾參與和媒體關(guān)注。

行政態(tài)度是政治因素中最重要的部分。在我國科層制的結(jié)構(gòu)下,權(quán)力具有多層級的特點,一項中央政策的落地實施須經(jīng)過科層體制逐級進行政策傳達,其政治態(tài)度可能會在層級傳遞中產(chǎn)生偏差,造成上熱下冷等現(xiàn)象。因此制約一個地方政策實施效果的首要因素就是地方行政態(tài)度。海南省于2015年印發(fā)實施《海南省城鎮(zhèn)內(nèi)河(湖)水污染治理三年行動方案》,全面推行“河長制”。2017年2月L縣政府工作報告中明確提出全面推進河長制工作。在具體落實中,下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)最早出臺《全面推行河長制工作方案》政府文件的是在同年4月,最晚出臺方案的時間為9月,這既體現(xiàn)了政策傳達的層級性,也表明在傳達過程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對待河長制政策的態(tài)度是有差別的。這種差別在形式上體現(xiàn)為政府文件傳達的先后,在行為上體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)注意力在該政策的聚焦程度。

激勵問責(zé)是政治因素中的另一個影響因素。政策體系不僅有政策制定者,還有政策執(zhí)行的操作人員。行政態(tài)度是針對政策制定者而言,激勵問責(zé)則是針對政策的具體執(zhí)行人員。是否有與相關(guān)政策配套的完善激勵問責(zé)機制是影響政策執(zhí)行效率的重要因素。結(jié)合實踐案例與經(jīng)驗,一般政策落地匹配的激勵問責(zé)機制都不甚完善,多表現(xiàn)在問責(zé)與激勵失衡,責(zé)權(quán)不匹配,從而導(dǎo)致執(zhí)行人員產(chǎn)生無過便是功的消極心態(tài)。

財政預(yù)算是政府一切行動的物質(zhì)基礎(chǔ),地方政府想做好一項政策首要考慮的因素就是財政預(yù)算是否充裕,短期政策只需調(diào)度一定的資金用于學(xué)習(xí)調(diào)研,但長期政策需要在原有的政府預(yù)算中挪出一定空間用于政策的持續(xù)實施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間財政預(yù)算有較大差異,預(yù)算充足的政府單位擁有更大的創(chuàng)新空間。

水資源總量是水環(huán)境保護政策的主體因素。水資源是河長制政策的目標對象,其總量的大小關(guān)系到政策實施的各個環(huán)節(jié),如人員的配備、資金的投入和領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配等。

水體質(zhì)量是河長制政策的重要因素。河長制是以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境和修復(fù)水生態(tài)為政策目標,原有的水體質(zhì)量決定了工作的重心和績效的考核標準。高質(zhì)量的水體要實施持續(xù)保護政策,低質(zhì)量的水體要采取污染治理政策。

群眾參與是社會監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。水生態(tài)環(huán)境與群眾利益息息相關(guān)。河長制政策既要有政府實施公共服務(wù)的職能,也要有群眾的參與支持和監(jiān)督。合理的群眾參與能減輕政府部門的人員與資金的壓力。

媒體關(guān)注是政社信息傳遞的橋梁。政策的實施過程與成果需要媒體的持續(xù)關(guān)注,通過媒體的報道來與群眾共享。媒體關(guān)注既能幫助政府宣傳水資源保護的政策及其作用的效果,也能起到社會監(jiān)督的作用。

3.3.3 變量賦值

行政態(tài)度根據(jù)L縣水務(wù)局建議2017年8月前實現(xiàn)河長制全覆蓋的時間為節(jié)點。2017年8月前發(fā)布《全面推行河長制工作方案》的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,之后發(fā)布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

激勵問責(zé)根據(jù)當?shù)卣欠裼型晟频挠嘘P(guān)河長制的獎懲制度賦值,有則賦值為1,無則賦值為0。

財政預(yù)算根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)披露的年度預(yù)算表進行從高到低排序。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

水資源總量根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)河流流域面積進行從大到小排序。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

水體質(zhì)量根據(jù)轄區(qū)內(nèi)黑臭水體數(shù)量進行從多到少排名。中位數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)及以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

群眾參與根據(jù)參與河流治理的志愿者數(shù)量和志愿組織個數(shù)進行從多到少排名。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

媒體關(guān)注根據(jù)官方媒體和社會媒體發(fā)文量及受關(guān)注程度進行從高到低排序。中位數(shù)及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為1,中位數(shù)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦值為0。

4 QCA定性比較分析

4.1 真值表構(gòu)建

根據(jù)賦值情況對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行編號,因fsQCA4.0只能識別英文與符號,故將各變量替換為英文字母(對照關(guān)系如下),并建立簡要邏輯真值表,見表1。

表1 簡要邏輯真值表

4.2 單變量必要性分析

QCA定性比較分析方法一般通過一致性和覆蓋率的計算來確定變量之間是否存在必要性和充分性的關(guān)系。一致性是指研究的所有案例在多大程度上導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的某個給定的條件,其具體公式簡化如下:

Consistency(Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Xi

覆蓋率是指這些給定的條件(或條件組合)在多大程度上解釋了結(jié)果的出現(xiàn)。當一致性大于0.8時,說明有80%以上的案例符合一致性條件,可認為X是Y的充分條件。若一致性大于0.9時,我們可認為X是Y的必要條件。當一致性得到滿足后,研究者可以進一步計算覆蓋率指標。覆蓋率指標越大,則說明X在經(jīng)驗上對Y的解釋力越大。覆蓋率公式簡化如下:

Coverage (Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Xi

我們采用QCA定性比較分析法的軟件fsQCA4.0對真值表的數(shù)據(jù)進行分析,先對單個條件變量能否構(gòu)成“政策創(chuàng)新”的必要條件進行分析,分析結(jié)果見表2?？梢钥吹絾我蛔兞康囊恢滦跃∮?.9,不足以構(gòu)成政策創(chuàng)新的必要條件。河長制政策創(chuàng)新是多種因素共同作用的結(jié)果,我們還需要對解釋變量的組合進行分析。

表2 單一解釋變量分析結(jié)果

4.3 組態(tài)分析

通過fsQCA4.0軟件,對不同變量組合的一致性進行分析,結(jié)果如表3所示。

表3 組態(tài)分析結(jié)果

表4是fsQCA4.0計算的五組覆蓋率最高的組合,是影響河長制政策創(chuàng)新最為典型的幾種模式。為更直觀清晰地觀測數(shù)據(jù),將字母代替的變量名稱轉(zhuǎn)換成中文名稱,并歸納為三種政策創(chuàng)新影響因素的組合模式:行政主導(dǎo)型、資源主導(dǎo)型和復(fù)合驅(qū)動型。

表4 政策創(chuàng)新的影響因素組合類型

4.3.1 行政主導(dǎo)型政策創(chuàng)新

在該類型政策創(chuàng)新模式中,行政態(tài)度和激勵問責(zé)兩個影響因素舉足輕重。根據(jù)組合一和組合二的組態(tài)分析來看,當鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨財政預(yù)算不足的困境時,行政態(tài)度和激勵問責(zé)機制是影響政策創(chuàng)新的決定因素,其典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為L鎮(zhèn)(編號4)。

L鎮(zhèn)行政態(tài)度積極,較早出臺《全面推進河長制工作方案》。該鎮(zhèn)2023年財政總預(yù)算額為7 573萬元。因財政預(yù)算體量較小,L鎮(zhèn)其他各項支出也較為緊張,無法為河流污染項目設(shè)立專項預(yù)算。L鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)水體總量不大,但水體質(zhì)量問題突出,因此黨政部門面臨著河長制績效考核的壓力。2020年7月海南省生態(tài)環(huán)境廳對L鎮(zhèn)的水體質(zhì)量問題進行檢查,并對水體整治情況進行督辦指導(dǎo)。L鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同L縣主要領(lǐng)導(dǎo)和各部門負責(zé)人對水體治理問題展開專項行動,摸排河道沿岸村莊的排水口,針對黑臭水體、水面垃圾等問題加大力度、強化措施,保質(zhì)保量地完成污水治理任務(wù)。自該項整治活動后,L鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)L鎮(zhèn)的客觀條件,推出一系列有關(guān)河流污染治理的舉措。第一,加強環(huán)境宣傳力度,進行廣泛的宣傳教育,不斷增強村民的環(huán)境保護意識和水資源節(jié)約意識。第二,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),爭取多方資源,分重點、按步驟、有條理地解決環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。第三,整合財政資金投入,不單純依靠上級財政投入,積極創(chuàng)新財政收入方式,開拓資金投入渠道,多方面籌集社會資金。L鎮(zhèn)在資金不充足、水體問題突出的現(xiàn)實背景下,通過治理績效壓力傳遞的方式對河長制體系進行完善創(chuàng)新,以維持河長制的高效運行。

在行政主導(dǎo)型政策創(chuàng)新模式里,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的河長負責(zé)制作用明顯,能在資源不足和社會參與不充分的條件下進行主觀因素上的創(chuàng)新,但該模式中激勵與問責(zé)機制明顯失衡,可以短期實現(xiàn)高效治理卻無法持續(xù)有效進行。其政策創(chuàng)新模式只適宜在經(jīng)濟欠發(fā)達或水體問題嚴峻的地區(qū)實施。

4.3.2 資源主導(dǎo)型政策創(chuàng)新

在該類型政策創(chuàng)新模式中,財政預(yù)算和水體質(zhì)量是關(guān)鍵因素。結(jié)合組合三和組合四的組態(tài)分析來看,當鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政態(tài)度模糊時,財政預(yù)算和水體質(zhì)量是影響政策創(chuàng)新的重要因素,其典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為W鎮(zhèn)(編號10)。

W鎮(zhèn)行政態(tài)度較為模糊,出臺《全面推行河長制工作方案》時間較晚。該鎮(zhèn)2023年財政總預(yù)算額為9 072萬元,其中水體污染防治專項預(yù)算額為170萬元,但水資源總量不大,水體質(zhì)量也不突出。相較于L鎮(zhèn)而言,W鎮(zhèn)的治理難度較小,資金更為充裕。W鎮(zhèn)坡村是海南“百鎮(zhèn)千村”建設(shè)工程中的一員,結(jié)合本地紅色旅游資源,運用人工濕地技術(shù)對污水進行治理。該工程由3個水塘組成,污水流經(jīng)的前兩個水塘里種滿了睡蓮、美人蕉等凈水植物,它們能吸收污水中的部分污染成分,配合水底的過濾系統(tǒng),對水質(zhì)進行分層凈化。在水質(zhì)凈化的基礎(chǔ)上,第三個水塘還建造噴泉,配合景觀亭、木棧道等旅游觀賞設(shè)施,使這里成為污水處理和旅游資源結(jié)合的示范樣點。此外W鎮(zhèn)還結(jié)合“六水共治”工作對域內(nèi)河道加強巡查整治,針對浮萍泛濫的問題,制定水浮蓮清理“百日大戰(zhàn)”的專項行動。在2022年5月底,W鎮(zhèn)出動29人次,打撈水浮蓮共計5.2噸。專項行動成功消滅水浮蓮蔓延生長勢頭,河岸基本恢復(fù)往日面貌。

在資源主導(dǎo)型政策創(chuàng)新模式里,財政預(yù)算是政策工具創(chuàng)新的重要支柱。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑,在預(yù)算充足的地方,也總伴隨著政策工具的率先創(chuàng)新而帶來體制內(nèi)的正向政治激勵。

4.3.3 復(fù)合驅(qū)動型政策創(chuàng)新

在該類型政策創(chuàng)新模式中,政治因素、資源因素和社會因素相互交織,共同影響著政策的創(chuàng)新。根據(jù)組合五的組態(tài)分析來看,行政態(tài)度、財政預(yù)算、水體總量和媒體關(guān)注是該組案例里復(fù)合驅(qū)動型政策創(chuàng)新的主要影響因素,其典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為Q鄉(xiāng)(編號1)。

Q鄉(xiāng)行政態(tài)度積極,是L縣最早出臺《全面推進河長制工作方案》的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。海南網(wǎng)和海南生態(tài)環(huán)境微博等媒體都曾對Q鄉(xiāng)的河長制工作成效進行過報道。該鎮(zhèn)2023年財政預(yù)算總額為1.45億,雖然沒有水體污染防治的專項預(yù)算,但在相關(guān)領(lǐng)域的投資卻十分可觀。Q鄉(xiāng)近年來不斷織密鄉(xiāng)鎮(zhèn)水網(wǎng),對供水管道進行升級,對水庫安裝超聲波凈水設(shè)施來提高水體質(zhì)量。同時加強對河道沿岸的巡查保護,嚴厲打擊非法采砂行為,整治沿岸畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染。Q鄉(xiāng)的政治因素和資源因素都較為顯著,在媒體關(guān)注的作用下進行的政策創(chuàng)新是三個維度影響因素共同作用的結(jié)果。

5 結(jié)論與建議

有學(xué)者將政府政策創(chuàng)新過程視為整合內(nèi)部和外部資源的學(xué)習(xí)借鑒過程。我國的政策創(chuàng)新方式更注重內(nèi)部因素,是一種內(nèi)部發(fā)展模式,這種模式下政策發(fā)展的主要動因是政府內(nèi)部的需要,政策創(chuàng)新具有很強的宣傳屬性。從政策創(chuàng)新過程來看,政策創(chuàng)新過程符合漸進式發(fā)展,在嘗試探索中不斷吸取經(jīng)驗教訓(xùn),進而不斷完善。對于河長制的政策創(chuàng)新我們通過上述定性分析形成以下結(jié)論:

(1)河長制的政策創(chuàng)新是多種因素作用的結(jié)果。通過對11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定性比較分析發(fā)現(xiàn),行政態(tài)度、激勵問責(zé)、財政預(yù)算、水體總量、水體質(zhì)量、群眾參與、媒體報道這些因素都不能單獨導(dǎo)致政策創(chuàng)新,因此需要開展多因素組態(tài)分析來深入了解政策創(chuàng)新影響因素的組合路徑。

(2)從單變量分析結(jié)果來看,行政態(tài)度是最重要的影響因素,其一致性達0.857 143。其他類型因素,如激勵問責(zé)、水體總量和群眾參與等都對政策創(chuàng)新產(chǎn)生充分而不必要的影響。在組態(tài)分析中,兩種一致性最高的組合也是以行政態(tài)度為主。可見在現(xiàn)有河長制的制度框架里,政府的領(lǐng)導(dǎo)貫穿政策的整個過程,占據(jù)主導(dǎo)地位,這與我國國情和中央下達的文件精神是相一致的。

(3)一些地區(qū)的河長制創(chuàng)新并非簡單地復(fù)制模仿,而是以河長制為框架不斷豐富河湖治理的內(nèi)容,從單純問責(zé)機制發(fā)展為完善的激勵問責(zé)機制,從簡單的河湖垃圾清理發(fā)展為河湖綜合功能優(yōu)化,河長制的內(nèi)涵不斷豐富。河長制發(fā)源于無錫,經(jīng)中央助推擴散為全國性地方政策。對于L鎮(zhèn)而言,作為“舶來品”的河長制通過多個因素作用被賦予了新的內(nèi)涵,同時也豐富了當?shù)卣鷳B(tài)治理的方式。

本文運用QCA定性比較分析方法對L縣河長制政策創(chuàng)新影響因素進行組態(tài)分析,并在此基礎(chǔ)上歸納出政策創(chuàng)新的三種模式,針對不同模式的特征和綜合因素的現(xiàn)實背景作出了解釋性分析。結(jié)合本文的案例并運用QCA方法分析,對當前河長制政策創(chuàng)新的研究和政府治理實踐提出以下建議:

(1)領(lǐng)導(dǎo)主觀因素和現(xiàn)實客觀條件匹配。本文案例中注意到L鎮(zhèn)和W鎮(zhèn)在河長制創(chuàng)新的方向與方法上迥然不同。L鎮(zhèn)側(cè)重于資金來源和政策實施形式的創(chuàng)新,因固有財政稟賦的缺乏,L鎮(zhèn)想要貫徹落實河長制政策,就要對資金進行短板補齊。首先是拓寬財政來源渠道,在社會層面進行資金募集和企業(yè)聯(lián)動。其次在形式上偏向低預(yù)算的執(zhí)行方式。最后在保持水體質(zhì)量穩(wěn)步提升的基礎(chǔ)上對河長制內(nèi)涵進行豐富。而W鎮(zhèn)側(cè)重于技術(shù)上的創(chuàng)新,在財政資源充足的條件下,有很大的操作空間。兩者相較而言,W鎮(zhèn)的創(chuàng)新模式更具有可持續(xù)性,同時技術(shù)上的創(chuàng)新更穩(wěn)妥、更高效,用資金引入技術(shù)無需擔(dān)憂政治上的問責(zé)風(fēng)險。根據(jù)兩種類型代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況比較來看,在地方領(lǐng)導(dǎo)任命上,應(yīng)盡量做到政治激勵與地方財政互補。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以委任老成領(lǐng)導(dǎo),合理妥當利用資金進行政策的落實與創(chuàng)新。對于經(jīng)費拮據(jù)的地區(qū),應(yīng)偏向年輕化、有干勁的領(lǐng)導(dǎo),該類型領(lǐng)導(dǎo)政治激勵邊際效應(yīng)較高,遇到問題更愿意想辦法、敢擔(dān)責(zé)。通過領(lǐng)導(dǎo)與資源的適配達到政策創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。

(2)權(quán)威結(jié)構(gòu)下發(fā)展多中心治理模式。河長制政策是典型的科層制結(jié)構(gòu),一級壓一級、層層有壓力的單向度權(quán)力傳遞。但在實踐過程中可以看到,政府囿于資金和人力等資源匱乏等問題,無法面面俱到地進行治理,而生態(tài)環(huán)境又與民眾和企業(yè)息息相關(guān),因此應(yīng)在權(quán)威結(jié)構(gòu)下發(fā)展多中心治理模式,充分吸收民間資本與民間力量針對重點污染地區(qū)進行專項治理,在群眾與媒體的監(jiān)督下促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)良好發(fā)展。

(3)內(nèi)部學(xué)習(xí)與外部交流并行。內(nèi)部學(xué)習(xí)型創(chuàng)新需要社會或環(huán)境的刺激,當社會出現(xiàn)利益矛盾或環(huán)境面臨嚴峻問題時,才會產(chǎn)生內(nèi)部政策創(chuàng)新的動力。一般而言,上級政府或各條線的職能部門選取政策試點,引導(dǎo)和鼓勵地方開展創(chuàng)新試驗,能有效刺激內(nèi)部學(xué)習(xí)從而進行政策創(chuàng)新。外部交流型創(chuàng)新新是指模仿其他地方經(jīng)過創(chuàng)新實驗并取得成效的政策。河長制政策在L縣的實施嚴格來說既不是內(nèi)部學(xué)習(xí)型也非外部交流型,而是迫于上級政府壓力實施的全國性政策。L縣河長制政策來自外部,如果保持適當?shù)膹椥?仍然具有很大的再創(chuàng)造空間。但開放式創(chuàng)新并不意味著對原有政策案例的復(fù)制粘貼,不因地制宜進行內(nèi)容補充與發(fā)展的政策復(fù)制是無法持續(xù)健康運行的。當政策創(chuàng)新無法解決自身面臨的問題,就只能淪為形式,成為政績隱患。因此健康的政策創(chuàng)新環(huán)境應(yīng)鼓勵內(nèi)部學(xué)習(xí)和外部交流雙向發(fā)展,結(jié)合內(nèi)部特點和外部經(jīng)驗制定符合當?shù)亍皩嶋H”的制度。