●李俊熙

進入后疫情時代以來， 財政的錢怎樣用在“刀刃”上成為了國家高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。 財政部《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報告》提出，2022 年財政運行處于緊平衡狀態(tài)，渡過了一個十分不易的時期。 雖然在2023 年一季度，財政收入增減幅度已由負轉(zhuǎn)正， 但外部環(huán)境不穩(wěn)定、 不確定、難預(yù)料成為常態(tài)，國內(nèi)需求收縮、供給沖擊、 預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大， 經(jīng)濟運行不確定、 不穩(wěn)定因素增多，財政收支矛盾仍然突出。國內(nèi)要保持經(jīng)濟企穩(wěn)回升，鞏固經(jīng)濟回升勢頭，增強復(fù)蘇動能，推動高質(zhì)量發(fā)展，衡量財政支出“錢花得好不好，是否花在刀刃上” 成為促進高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措， 而預(yù)算績效管理正是實現(xiàn)這一舉措的 “發(fā)動機”。

一、績效目標與指標的重要性

圖1 預(yù)算績效一體化管理鏈條圖示

從預(yù)算績效一體化的管理鏈條中可以發(fā)現(xiàn)， 績效與預(yù)算管理在全周期中具有高度重合的特點， 從預(yù)算編制與績效目標與指標的設(shè)置開始， 到執(zhí)行過程中的“雙監(jiān)控”，最后在編制財務(wù)決算后同時完成績效評價。 在預(yù)算績效管理過程中， 績效目標與指標的設(shè)置同樣重要。 設(shè)置得當?shù)目冃繕伺c指標， 可以引領(lǐng)財政支出走向高效合規(guī)的道路。 但績效目標與指標設(shè)置流于形式， 亦有可能導(dǎo)致財政資金低效無效， 造成資源資產(chǎn)的浪費。 接下來， 本文將針對績效目標與指標設(shè)置存在的問題、方式方法以及建議，深度剖析績效目標與指標設(shè)置在預(yù)算績效管理實務(wù)工作中的重要性。

二、績效目標與指標設(shè)置的經(jīng)驗與存在的問題

《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)后，各級地方政府均積極貫徹落實。 一是組織深入學習討論，通過組織預(yù)算績效管理培訓、政策解讀與宣講、理論與實踐研討等活動，著力于提高對績效管理方面的認知水平。 二是為建立全方位、 全過程、 全覆蓋的預(yù)算績效管理體系提速，保障績效管理工作的順利推進。 三是加快構(gòu)建績效指標體系與指標庫， 通過績效管理工作多年的實踐經(jīng)驗積累， 以指標體系形式為績效管理賦能。 如作為全國績效管理工作的“領(lǐng)頭羊”，廣東省財政創(chuàng)新運用在預(yù)算編制的“事前”階段實施績效評估，在預(yù)算執(zhí)行的“事中”階段實施“雙監(jiān)控”以及在預(yù)算決算的“事后”實施績效評價的“三把利刃”，落實全過程的預(yù)算績效管理工作，全面提升預(yù)算管理水平。 廣州市財政更是通過引入第三方機構(gòu)實施重點部門與項目績效管理的全過程服務(wù)， 旨在發(fā)揮第三方的力量，提升部門績效管理的整體水平。

雖然各地方政府部門均致力于提高預(yù)算績效管理水平，但結(jié)合歷年績效管理工作實際，可以發(fā)現(xiàn)仍存在亟需加強的地方與待整改的問題。 特別是在績效目標與指標的設(shè)置方面，未能有效發(fā)揮指引作用， 影響預(yù)算績效管理工作實施的整體效果。

（一）對績效目標與指標設(shè)置不夠重視

部分地區(qū)政府部門與單位參與績效管理的人員尚未改變“重投入、輕管理，重支出、輕績效” 的意識， 對績效目標與指標的設(shè)置流于形式、馬虎應(yīng)對，未能貫徹以績效為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理理念。 一是在績效目標設(shè)置方面，未能按照國家相關(guān)的政策規(guī)劃落實績效目標的設(shè)置，績效目標不夠清晰明確， 未突出財政資金的績效驅(qū)動作用，照搬照抄政策文件條款。 二是在績效指標設(shè)置方面， 設(shè)置的績效指標與目標相關(guān)度低，未能分解落實到具體的任務(wù)上，績效指標未細化量化，可評價程度低。 上述現(xiàn)象導(dǎo)致績效目標與指標未能在整個預(yù)算績效管理中發(fā)揮指導(dǎo)作用，使績效評估工作流于形式，績效監(jiān)控工作缺乏有效的監(jiān)控標準， 績效評價存在大量爭議。

（二）績效管理工作權(quán)責不清

部分地區(qū)的政府部門與單位未明晰與落實績效管理工作各方參與者的工作責任與要求，導(dǎo)致參與基層績效管理工作的單位及人員缺乏對績效主體責任的認識， 未能清晰界定權(quán)責邊界。 大量績效目標與指標的設(shè)置工作被分配至財務(wù)部門牽頭甚至制定， 但部分指標對業(yè)務(wù)專業(yè)要求較高， 財務(wù)部門設(shè)置的目標與指標同現(xiàn)實不符，相關(guān)性與適當性低，導(dǎo)致財政支出低效無效。 同時，因前期權(quán)責邊界不清，績效目標與指標無人跟蹤，績效事中監(jiān)控階段的“雙監(jiān)控”無法有效實施。 事后的績效評價與結(jié)果應(yīng)用也存在部門間相互推諉的情況。

（三）部門間未能協(xié)同發(fā)力

部分地區(qū)的政府部門與單位的部門間協(xié)作能力較低， 未能將績效目標與指標貫穿各財政資金的支出主體以及各預(yù)算管理與績效管理階段。 一是負責績效管理工作部門的人員或參與績效管理工作的人員多是身兼數(shù)職， 參與人員嚴重不足或分身乏術(shù)， 未將績效工作提升至與其他崗位工作同等的地位。 二是部門間人員績效管理水平參差不齊， 參與人員的學習與培訓不足，不具備勝任績效目標與指標設(shè)置的能力。三是未制定同績效目標與指標相關(guān)的實施辦法與考核管理辦法， 績效參與人員的責任感與積極性不強， 怠于完成績效目標與指標的設(shè)置工作。

4） 在工程應(yīng)用中，由于礦化垃圾反應(yīng)床露天作業(yè)、占地面積較大，且礦化垃圾本身又是很好的植物培養(yǎng)土，因此可以考慮在礦化床表面種植綠色植物，并引入蚯蚓、屎殼郎等動物，提高床體表面的復(fù)氧能力，通過日益完善的微生物、植物、動物復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，進一步提高對尾水的處理效果。

（四）績效指標值設(shè)置尚未科學規(guī)范

部分產(chǎn)出與效益指標值設(shè)置隨意， 偏離實際的工作情況。 一是為順利完成績效指標要求，設(shè)置過低的產(chǎn)出與效益指標值， 指標值與投入的財政資金不匹配。 二是設(shè)置與實際情況不符的指標值， 大量財政資金實施主體無法履行績效指標要求，導(dǎo)致財政資金滯留，影響財政支出的實施效益。

三、績效目標與指標設(shè)置的方式方法

要設(shè)置一套合適的績效目標與指標體系，首先需要績效管理相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門與相關(guān)負責人樹立績效管理的大局觀， 提高對績效管理工作的積極性。 各部門之間需要有溝通協(xié)作的意識與意愿， 做到有效傳遞績效管理依據(jù)的國家精神、 文件政策以及實施規(guī)劃等信息，利用科學的方式方法進行設(shè)置。

而關(guān)于如何科學有效地設(shè)置績效目標與指標，顧名思義最重要的是“績效”二字，“績效”中的“績”體現(xiàn)的是財政資金支出的產(chǎn)出，而“效”則體現(xiàn)財政資金支出的效益。 所以， 績效目標與指標的設(shè)置， 主要考慮財政資金支出的產(chǎn)出與效益。

（一）績效目標與指標的設(shè)定要求

關(guān)于績效目標的設(shè)定，要求做到指向明確、細化量化、合理可行、相應(yīng)匹配、重點突出、來源可溯。

指向明確是指設(shè)置的績效目標要符合國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度， 要滿足中央及地方政府提出的重點任務(wù)要求以及經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等，并與部門職能、政策或項目依據(jù)以及相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān)。

細化量化是指設(shè)置的績效指標從產(chǎn)出（履職效能）、效益（社會效應(yīng)）、可持續(xù)發(fā)展、滿意度等方面進行細化。 盡量進行定量表述， 使績效指標的評價標準清晰明確，指標值一般具有可計量的特點，即存在可統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，或在符合成本效益原則的前提下，可通過統(tǒng)計、檢索、調(diào)查、評價等手段順利獲取的數(shù)據(jù)。 如存在不能以量化形式表現(xiàn)的項目，可采用定性表述與展示，但應(yīng)具有可衡量性與可理解性， 一般可以考慮使用是非判斷以及分析評級等評價方式進行評判。

合理可行是指績效目標經(jīng)過調(diào)查研究和科學論證等可行性研究， 符合客觀事實并能夠在計劃期限內(nèi)如期實現(xiàn)。

相應(yīng)匹配是指績效目標與指標能夠與計劃期內(nèi)的預(yù)算支出涉及的任務(wù)數(shù)量或計劃數(shù)量存在對應(yīng)關(guān)系， 與預(yù)算支出的投資金額或投入資金量相匹配。

重點突出是指績效指標應(yīng)涵蓋部門的相關(guān)職能、重點工作任務(wù)、涉及政策與項目的績效目標、預(yù)算支出的主要方向與領(lǐng)域等核心內(nèi)容，應(yīng)選取能體現(xiàn)預(yù)算支出主要產(chǎn)出和核心效果的結(jié)果性指標，突出績效指標的重點。

來源可溯是指績效指標、指標值、標準值及歷史值的來源可進行明確的追溯， 體現(xiàn)績效指標設(shè)置的依據(jù)充分與客觀公正。

（二）績效目標與指標的設(shè)置思路

1.確定項目績效目標。 根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度、國家及地方政府重點任務(wù)要求、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門（單位）職能等要求，系統(tǒng)梳理與整合部門（單位）職責或政策項目的主要任務(wù)，明確總體目標。在此基礎(chǔ)上，重點關(guān)注部門（單位）職能、政策或項目實施方案與部門整體支出或政策項目支出直接相關(guān)的文件依據(jù)， 拆解出涉及的重點工作任務(wù)，預(yù)算支出需要解決的核心問題和相關(guān)預(yù)算支出的支出意圖與預(yù)期效果等，研究確定總體的績效目標，即反映預(yù)算支出的“總?cè)蝿?wù)、總產(chǎn)出、總效益”等。

2.拆解、分析、細化、整合核心指標。 根據(jù)部門（單位）職能、政策或項目的工作任務(wù)與總體績效目標，結(jié)合各類工作規(guī)劃、相關(guān)的政策要求和上級的考核要求等，整理核心績效指標內(nèi)容。 其中，績效指標不應(yīng)僅將日常工作任務(wù)或政策項目中基礎(chǔ)工作的完成情況作為績效指標，而應(yīng)反映職責履行或項目與政策中重點工作任務(wù)的產(chǎn)出與效益指標。為更好地體現(xiàn)產(chǎn)出與效益的績效，績效指標應(yīng)以結(jié)果性指標為主，避免設(shè)置過多的過程性指標，以免弱化核心績效指標的關(guān)鍵作用。 若類似民生、社會服務(wù)類等績效管理對象，存在清晰明確的服務(wù)受眾范圍的，應(yīng)當設(shè)置對應(yīng)服務(wù)受眾范圍的滿意度指標。

3.根據(jù)定量或定性標準設(shè)置指標值。 績效指標選定后， 應(yīng)根據(jù)定量或定性標準設(shè)置指標值，參考自身歷史形成的數(shù)據(jù)、行業(yè)訂立的標準或計劃實施標準等，對指標值進行科學的設(shè)置。指標值的設(shè)定來源應(yīng)做到有源可溯， 并在結(jié)合現(xiàn)實情況與實施可能性的基礎(chǔ)上，從嚴、從高設(shè)定指標值， 過于容易實現(xiàn)的績效指標不利于充分發(fā)揮績效指標對預(yù)算編制執(zhí)行的引導(dǎo)約束與控制作用。 同時，為保證績效指標能指向明確、細化量化，避免選用難以量化具體指標值、評判標準不明確或缺乏約束力的指標。

4.強化指標間銜接。 績效目標與指標的設(shè)置要加強部門（單位）或政策項目的一、二級項目績效指標的有機銜接。 一級項目須體現(xiàn)績效目標的統(tǒng)領(lǐng)作用，二級項目須對一級項目進行細化與量化，并能夠反映一級項目涉及的各項分解任務(wù)和預(yù)期效果， 實現(xiàn)工作任務(wù)相互匹配，績效指標的邏輯彼此對應(yīng)，指標數(shù)據(jù)彼此支撐。

（三）績效指標的具體編制方法

1.設(shè)定績效指標名稱及指標解釋?？冃е笜嗣Q的設(shè)定要簡潔明確、通俗易懂，三級指標與一、二級指標要相應(yīng)匹配。 指標解釋要清晰反映績效指標衡量的具體內(nèi)容、 計算方法和數(shù)據(jù)口徑等，作為指標名稱的概念性定義。

2.績效指標的編制來源。一是政策文件，該類指標一般來源有明確的目標、規(guī)范、要求、規(guī)劃、共識、認知以及統(tǒng)計口徑，直接能夠從中提煉績效指標， 具有質(zhì)量較高和權(quán)威性等特點。二是部門（單位）具體的工作指標，該類指標來源可以是統(tǒng)計指標、考核指標或計劃與實施方案中的擬定指標等， 但需要注意篩選核心指標。 三是公眾媒體數(shù)據(jù)，該類指標來源由具有公信力的媒體、科研院校、專業(yè)協(xié)會等非政府組織進行統(tǒng)計， 具有一定的權(quán)威性與公認度。四是其他參考指標，主要指績效管理實踐過程中形成的已納入地區(qū)績效指標庫管理和應(yīng)用的指標等。

3.指標值設(shè)定的依據(jù)與取值。指標值的設(shè)定通常依據(jù)歷史標準、行業(yè)標準、計劃標準、預(yù)算支出標準或其他財政部門和業(yè)務(wù)部門認可的其他標準。 一般以絕對值或相對值表示，其取值方式包括直接證明法、 情況統(tǒng)計法、 情況說明法（用于難以量化的指標）、問卷調(diào)查法、趨勢判斷法等。

四、 績效目標及指標設(shè)置的實務(wù)案例分析

結(jié)合上述績效目標與指標設(shè)置的方式方法，本文以202X 年度G 地區(qū)重點項目法律援助及公職律師事務(wù)所補助項目的績效目標與指標設(shè)置為例進行案例分析。

項目資金需求為人民幣5000 萬元。 項目資金用途范圍為用于扶持欠發(fā)達地區(qū)的法律援助工作，補充當?shù)胤稍鷺I(yè)務(wù)經(jīng)費，扶持范圍為除G 地區(qū)一線城市以外15 個地市的欠發(fā)達地區(qū)， 包括14 個地級市法律援助機構(gòu)和94 個縣級法律援助機構(gòu)。 文件依據(jù)為最高人民法院、司法部印發(fā)的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（司法通〔2017〕106 號），省法院、省司法廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋工作的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。

根據(jù)上述資料， 設(shè)置績效目標與指標的流程如下。

（一）歸納總結(jié)，梳理工作任務(wù)

針對本項目的指導(dǎo)與實施文件中總結(jié)提煉相關(guān)規(guī)范與要求，梳理出關(guān)鍵工作任務(wù)，并通過梳理關(guān)鍵工作任務(wù)，演化相關(guān)績效指標。 具體可見下頁表1。

表1 關(guān)鍵工作任務(wù)與績效指標的梳理對比表

（二）分解、細化、整合績效指標

結(jié)合本項目用于扶持欠發(fā)達地區(qū)法律援助工作， 補充當?shù)胤稍鷺I(yè)務(wù)經(jīng)費的資金用途范圍綜合考慮， 資金支持的核心任務(wù)是扶持欠發(fā)達地區(qū)法律援助工作， 用途主要為當?shù)胤稍鷺I(yè)務(wù)經(jīng)費。 通過綜合考量，第一部分根據(jù)文件依據(jù)梳理的工作任務(wù)與指標中， 信息化部分不應(yīng)作為該項目資金的核心績效指標。 為緊扣資金的核心工作任務(wù)， 細化量化項目資金的績效目標與指標， 最終整合出的績效指標如下頁表2 所示。

表2 項目支出績效指標設(shè)置明細表

（三）設(shè)置指標值

根據(jù)績效指標的特點， 指標值一般根據(jù)歷史標準、行業(yè)標準、計劃標準、預(yù)算支出標準等進行設(shè)置。 如法律援助覆蓋率考慮到工作任務(wù)中要求全覆蓋，一般根據(jù)計劃標準設(shè)置，即指標值為100%；人均法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費水平在加強保障的背景下， 指標值應(yīng)根據(jù)歷史標準進行適當?shù)恼{(diào)整確認等。

除特殊情況需要調(diào)整績效目標與指標外，在績效目標與指標設(shè)置完成后，應(yīng)作為績效管理事中 “雙監(jiān)控” 以及績效管理事后績效評價的重要依據(jù)。

五、對于績效目標與指標設(shè)置的建議

針對績效目標與指標設(shè)置存在的問題，建議應(yīng)樹立正確的績效管理意識， 重視績效目標與指標的設(shè)置， 明確績效管理的主體責任與分工，健全工作協(xié)調(diào)機制，強化監(jiān)督、指導(dǎo)以及培訓工作。

（一）樹立正確的績效管理意識，發(fā)揮績效目標與指標的引領(lǐng)作用

各級政府部門應(yīng)通過對國家精神與文件政策的深刻學習， 切實把思想認識統(tǒng)一到國家的重大決策部署上，領(lǐng)會績效管理的精神與內(nèi)涵，準確把握績效管理工作的各項核心要領(lǐng)， 強化通過績效管理對沖實施風險的意識， 增強績效管理的使命感、責任感和緊迫感。在績效目標與指標設(shè)置時，明晰權(quán)責邊界，按規(guī)定對主體責任進行分解落實，明確到具體的責任人。在健全相關(guān)內(nèi)部控制、實施細則和操作規(guī)范的前提下，建立上下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動實施、逐層抓好落實的工作責任機制， 保證績效目標與指標設(shè)置能夠從實際出發(fā)，不再流于形式。提高績效目標與指標設(shè)置的統(tǒng)領(lǐng)地位，充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用，始終貫穿績效管理工作的各個環(huán)節(jié)， 優(yōu)化資源的配置，提高資源運用效益。

（二）健全工作協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)績效目標與指標的設(shè)置常態(tài)化、制度化、規(guī)范化

一是賦予部門和資金使用單位更多的自主管理權(quán)力，做到權(quán)責相當。強化績效管理中的考核與監(jiān)督工作機制， 滿足充實機構(gòu)與人力保障的目的，豐富培訓宣傳手段，多樣化地促使預(yù)算績效管理水平進一步提高。 加快完善績效指標框架體系的構(gòu)建工作， 結(jié)合大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)的支撐，形成一套動態(tài)的、符合不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同層次特點的績效指標體系，推動績效指標更加科學合理、細化量化、可衡量評價，支持績效管理的全面開展。

二是各部門與單位要結(jié)合各自不同的業(yè)務(wù)特點，優(yōu)化各項預(yù)算管理流程，完善與績效管理相關(guān)的內(nèi)部控制制度，強化部門內(nèi)部對于績效目標與指標在設(shè)置、審核、監(jiān)控、評價和結(jié)果應(yīng)用各階段的主體責任與責任分工的認識，促使財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門工作緊密銜接，以滿足預(yù)算和績效管理一體化的要求。逐步建立健全不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同層次的核心績效指標體系，進一步規(guī)范績效目標與指標的設(shè)置標準，實現(xiàn)績效管理工作逐步規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。

（三）強化績效管理監(jiān)督的問責機制，加強績效目標與指標設(shè)置的嚴肅性

一是硬化績效責任約束，強調(diào)績效目標與指標的應(yīng)用約束，對實際執(zhí)行嚴重背離績效目標與指標設(shè)置的責任單位與責任人，嚴格追責問責機制， 加強績效目標與指標設(shè)置的嚴肅性。

二是擴大績效信息公開的范圍， 加大績效信息公開的力度， 實現(xiàn)社會各方主體的有序參與。通過提高績效信息的公開透明度，進一步體現(xiàn)績效管理的公開性、公正性與公平性。結(jié)合第三方機構(gòu)、 專家學者以及社會公眾等各方主體的參與機制， 促進監(jiān)督力度的增強與監(jiān)督范圍的擴大，有利于逐步形成“講績效、用績效、比績效”的良好社會氛圍。

績效管理作為我國創(chuàng)新預(yù)算管理的模式，能夠有效提高政府治理水平， 促進財政資源配置優(yōu)化，增加財政資金使用的效益，提高政府運作的透明度，建立起政府內(nèi)外溝通的橋梁。績效目標與指標的設(shè)置作為績效管理的“發(fā)動機”與核心環(huán)節(jié)，更是需要地方政府、部門以及單位的重視與嚴格落實。