王依凡

（河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046）

引言

近些年來，高空拋墜物事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響了人民群眾的生命財產(chǎn)安全。為了守護(hù)人民“頭頂上的安全”，我國曾在《侵權(quán)責(zé)任法》①《侵權(quán)責(zé)任法》第八十七條規(guī)定：“從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物品造成他人損害，難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補償。”中，對實務(wù)中的處理方式進(jìn)行了提煉，形成了高空拋墜物案件中的“公平補償規(guī)則”。但該規(guī)則一方面與傳統(tǒng)民法理念相悖，另一方面高度抽象模糊化，實際適用困難?！睹穹ǖ洹纷鳛椤吧鐣畹陌倏迫珪保_啟了公民權(quán)利保護(hù)的新時代②參見宋才發(fā)：《〈民法典〉對公序良俗的確認(rèn)、吸納與適用》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第4 期，第54 頁。，體現(xiàn)著深刻的人文主義關(guān)懷。為回應(yīng)民眾之呼聲，該法典在沿用《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的同時，于第一千二百五十四條第一款規(guī)定了調(diào)查為公平補償規(guī)則的適用前提，于該條第三款③《民法典》第一千二百五十四條第一款規(guī)定：“禁止從建筑物中拋擲物品。從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物品造成他人損害的，由侵權(quán)人依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；經(jīng)調(diào)查難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補償。可能加害的建筑物使用人補償后，有權(quán)向侵權(quán)人追償?！钡谌钜?guī)定：“發(fā)生本條第一款規(guī)定的情形的，公安等機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時調(diào)查，查清責(zé)任人?！泵鞔_了公安機關(guān)在此類案件中的調(diào)查職責(zé)，以期通過“公權(quán)力介入”的方式來推動高空拋墜物侵權(quán)責(zé)任糾紛的妥善解決。

然則，《民法典》畢竟是基本法律，對該條款的理解與適用有待下位法及司法解釋進(jìn)行細(xì)化。而且，我國出臺的眾多《民法典》配套司法解釋中，涉及高空拋墜物案件的規(guī)范仍有闕如，這也引起了理論和實踐中的眾多爭議。有學(xué)者指出：“調(diào)查權(quán)條款是關(guān)于公安機關(guān)在民事案件中承擔(dān)公法義務(wù)的強制性規(guī)范，其在傳統(tǒng)公私法二元論的語境之下是否具備正當(dāng)性不無疑問?！雹軓埇摤摚骸墩摳呖諕亯嬑锴謾?quán)案件中公安機關(guān)的調(diào)查權(quán)》，載《政治與法律》2021 年第4 期，第149 頁。有學(xué)者對該條款的立法目的進(jìn)行剖析，認(rèn)為作為一項在《民法典》中規(guī)定的調(diào)查職權(quán)，公安機關(guān)該項調(diào)查權(quán)的法理基礎(chǔ)、權(quán)力性質(zhì)及適用規(guī)范仍有待厘清⑤參見葉濤：《論高空拋墜物侵權(quán)案件中的公安機關(guān)調(diào)查權(quán)》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第5 期，第111 頁。。有學(xué)者通過對一些裁判文書的分析，發(fā)現(xiàn)在責(zé)任人調(diào)查結(jié)論的程序定位和適用規(guī)則上，實踐中人民法院尚未統(tǒng)一⑥參見鄧文浩：《高空拋墜物侵權(quán)訴訟中責(zé)任人調(diào)查結(jié)論的定位與適用》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2022 年第4 期，第24-31 頁。。從行政和刑事視角來看，在高空拋墜物案件中，公安機關(guān)有職責(zé)依照行政法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范及時進(jìn)行調(diào)查、偵查，查清違法行為人，維護(hù)社會秩序和保障公共安全；但從民事視角來看，在此類案件中，公安機關(guān)對民事案件的介入是否有干涉民事糾紛之嫌？該權(quán)力的性質(zhì)是什么？調(diào)查結(jié)論如何定性？這些問題有待回答。故本文擬結(jié)合具體案例與民法的基本理論，對高空拋墜物案件中公安機關(guān)的調(diào)查程序進(jìn)行實證分析，在探討公安機關(guān)調(diào)查權(quán)性質(zhì)、法理依據(jù)的基礎(chǔ)上提出一些設(shè)想，以期為制度的精細(xì)化建構(gòu)有所裨益。

一、民事高空拋墜物案件中公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的實證考察

為更好地了解高空拋墜物案件的實務(wù)處理現(xiàn)狀，筆者以北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫為依托，以“全文：（不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛）并且（公安機關(guān)）”“文書類型：判決書”“審理程序：一審程序”進(jìn)行類案檢索，共檢索出31 份裁判文書。通過對檢索結(jié)果中的裁判文書進(jìn)行人工比對，發(fā)現(xiàn)有 31 例涉及公安機關(guān)的調(diào)查工作，故本文以此作為實證分析的樣本。

（一）公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的實踐樣貌

1.調(diào)查措施呈多樣化樣態(tài)

在31 例案件中，公安機關(guān)所采取的調(diào)查措施可分為常規(guī)措施和非常規(guī)措施。常規(guī)措施包括現(xiàn)場勘察、走訪摸排、詢問三種，31 例案件中的公安機關(guān)均在接到報警后第一時間對現(xiàn)場進(jìn)行勘察、走訪摸排涉案樓層，并詢問當(dāng)事人和證人。

非常規(guī)措施包括查詢出入境記錄、DNA 檢測、調(diào)取監(jiān)控。有1 例案件公安機關(guān)為確定可能侵害人的不在場辯解是否成立，查詢了其出入境記錄。有7 例案件由于涉及人身傷亡，公安機關(guān)進(jìn)行了DNA 檢測。有8 例案件公安機關(guān)為查清事實，調(diào)取了事發(fā)現(xiàn)場的監(jiān)控。監(jiān)控系統(tǒng)在此類案件中作用顯著，一方面，監(jiān)控能夠有效還原事情真相，避免牽連無辜。以2 例駁回原告訴訟請求的案件為例，在原告陳英姿訴被告王建平不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛案⑦浙江省臺州市椒江區(qū)人民法院（2020）浙1002 民初3573 號民事判決書。中，法院根據(jù)監(jiān)控視頻查明被告事發(fā)時并不在家，認(rèn)定被告“不存在從樓上向原告的車輛高空拋擲垃圾袋的行為”，駁回了原告的訴訟請求。在原告李艷榮訴被告侯剛、葉樹權(quán)不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛案⑧黑龍江省佳木斯市向陽區(qū)人民法院（2019）黑0803 民初939 號民事判決書。中，法院根據(jù)雙方提供的監(jiān)控視頻查明原告并未遭受人身損害，認(rèn)定原告“主張的損害后果與礦泉水瓶的墜落之間無因果關(guān)系，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律后果”。另一方面，監(jiān)控系統(tǒng)的運行情況已成為衡量物業(yè)管理人員是否盡到安全保障義務(wù)的一項判斷標(biāo)準(zhǔn)。在原告童曉芳訴被告張某等不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛案⑨四川省樂山市市中區(qū)人民法院（2020）川1102 民初2294 號民事判決書。中，法院查明“昌興物業(yè)公司無法提供本案事發(fā)時該小區(qū)的監(jiān)控錄像”，再結(jié)合該案其他因素考慮，認(rèn)定物業(yè)公司未履行安全和保障義務(wù)，對原告承擔(dān)責(zé)任。

2.調(diào)查程序以初步調(diào)查為主

在31 例案件中，經(jīng)過調(diào)查仍未能查明具體侵權(quán)人的案件有28 例，查明具體侵權(quán)人的案件有3 例，如表1 所示。總體來看，公安機關(guān)的調(diào)查程序停留在初步調(diào)查階段。公安機關(guān)往往既不會對可能侵害人所提出的不在場、在睡覺未實施等單方異議進(jìn)行核對，也不會對現(xiàn)場勘查、詢問筆錄指向具體侵權(quán)人的案件做出實體性判斷。后續(xù)受害者是提起補償之訴還是賠償之訴、是否縮小可能加害人范圍由當(dāng)事人根據(jù)調(diào)查資料抉擇。

表1 3 例通過調(diào)查程序查明具體侵權(quán)人的案件情況

3.調(diào)查形成的證據(jù)少有綜合性調(diào)查報告

在31 例案件中，公安機關(guān)所形成的證據(jù)可分為三類。第一類是零散的調(diào)查資料，包括出警證明、訊問筆錄、現(xiàn)場照片、查勘筆錄等。這些證據(jù)在后續(xù)庭審時大部分由原告或者被告提供，也有3 例案件中的法院依職權(quán)向公安機關(guān)調(diào)取⑩該三例分別為原告謝某訴被告李某等不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛案，福建省仙游縣人民法院 （2019）閩0322民初7712 號民事判決書；原告席某訴被告方某等不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛案，貴州省石阡縣人民法院（2015）石民初字第48 號民事判決書；原告蔣某訴被告余某等物件脫落、墜落損害責(zé)任糾紛案，山東省濱州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院 （2016）渝0234 民初3169 號民事判決書。。第二類是結(jié)論性的情況說明，有15例案件中的公安機關(guān)以情況說明的形式針對案件出具結(jié)論性意見。第三類是綜合性的調(diào)查報告，僅有1 例案件中的公安機關(guān)提供。在原告席運藝訴被告方門全、梁世英等不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛案中，石阡縣公安局在該案中做出了《關(guān)于湯山鎮(zhèn)“9·01”席某藝受傷調(diào)查情況的報告》，證明原告受傷的時間、地點、原告的傷情及本案原告受傷可以排除是跌倒損傷、交通事故損傷、他人打擊致傷的可能，其傷屬高空墜物損傷可能性較大的事實?貴州省石阡縣人民法院（2015）石民初字第48 號民事判決書。。

4.調(diào)查結(jié)果影響著判決結(jié)果

在經(jīng)調(diào)查仍未能查明具體侵權(quán)人的28 例案件中，法院判決駁回訴訟請求的有3 例，占比10%；由可能加害人補償?shù)挠?1 例，占比75%；由可能侵權(quán)人與物業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任的有2 例，占比7%；由具體侵權(quán)人賠償?shù)陌讣H1 例?該例為童曉芳訴張某等不明拋擲物、墜落物損害責(zé)任糾紛案，四川省樂山市市中區(qū)人民法院（2020）川1102 民初2294 號民事判決書，在庭審中法院根據(jù)推定規(guī)則確定被告為具體侵權(quán)人。，占比3%，此外還有1 例由物業(yè)公司單獨承擔(dān)責(zé)任?？梢娫诓榍迨聦嵎矫妫?dāng)公安機關(guān)調(diào)查程序無法查明和指向具體侵權(quán)人時，法院也往往更加無法確定。不過法院在庭審時能夠結(jié)合雙方的舉證質(zhì)證縮小可能加害人的范圍，回應(yīng)可能加害人在調(diào)查程序中的異議。

（二）公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的現(xiàn)狀反思

1.調(diào)查措施性質(zhì)認(rèn)識不一

從實踐中的做法來看，公安機關(guān)采取的措施與案件屬性有關(guān)，如果認(rèn)為僅涉及民事糾紛，則會以采取勘察、詢問等措施為主；若出現(xiàn)人身傷亡、可能構(gòu)成刑事犯罪的案件，則采取指紋收集、DNA 檢驗等措施加快破案進(jìn)度。有學(xué)者指出，即使在民事高空拋墜物案件中，公安機關(guān)也應(yīng)采用刑事方法解決，只有在動用偵查手段仍然查不清高空拋物行為人的，才可以適用公平補償責(zé)任的認(rèn)定規(guī)則，這樣更有利于侵權(quán)人的偵查?參見張杰：《高空拋物將不再全樓買單》，載《河南法制報》2020 年6 月1 日，第14 版。。然而刑事手段會極大影響公民權(quán)利，適用其是否符合比例原則存疑。調(diào)查措施的性質(zhì)由調(diào)查權(quán)屬性決定，《民法典》第一千二百五十四條的規(guī)定相當(dāng)于在公安機關(guān)原有的行政治安調(diào)查權(quán)、刑事偵查權(quán)以外設(shè)置了一種新型權(quán)力，即公安機關(guān)的民事調(diào)查權(quán)，因此明確該權(quán)力屬性有助于厘清調(diào)查措施的性質(zhì)。

2.調(diào)查權(quán)行使范圍不明晰

和《侵權(quán)責(zé)任法》相比，《民法典》第一千二百五十四條第三款對公安機關(guān)的調(diào)查職責(zé)規(guī)定了兩方面的要求。一是程序上的“及時調(diào)查”要求，即公安機關(guān)應(yīng)在接到報案后第一時間到達(dá)現(xiàn)場開展調(diào)查工作，避免證據(jù)毀損滅失。不過該要求僅為原則上的要求，何為“及時調(diào)查”需結(jié)合案件具體情況進(jìn)行判斷。二是實體上的“查清責(zé)任人”要求，即公安機關(guān)不僅要查明實際侵權(quán)人，也要查清以補償責(zé)任人（可能加害的建筑物使用人）為代表的其他責(zé)任人。不過實踐中，大部分公安機關(guān)僅局限于尋找具體侵權(quán)人是誰，對于其他責(zé)任人的查明則是前者無法查明情況下的附帶結(jié)果。這種做法在未規(guī)定公安機關(guān)調(diào)查職責(zé)的《侵權(quán)責(zé)任法》時代尚可，然而在《民法典》時代則存在實質(zhì)不作為之嫌。

3.調(diào)查權(quán)退出程序不完善

對公權(quán)力而言，其行使應(yīng)當(dāng)具有時間限制。在民事高空拋墜物案件中，公安機關(guān)的調(diào)查權(quán)因報案而啟動，但是因何退出并未有統(tǒng)一的標(biāo)志。實踐中公安機關(guān)既有以出具出警證明為標(biāo)志，又有以作出情況說明或者調(diào)查報告為標(biāo)志。此外，以《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》為參考將高空拋墜物案件調(diào)查報告作為退出標(biāo)志符合慣例，不過該調(diào)查結(jié)論的定性需予以討論。我國《民事訴訟法》規(guī)定的法定證據(jù)種類包括物證、書證、當(dāng)事人陳述等種類，并沒有調(diào)查結(jié)論?！皩τ诜ǘㄗC據(jù)，只有經(jīng)由法定的證據(jù)調(diào)查程序與方法，才能成為法院認(rèn)定事實的基礎(chǔ)”。?占善剛，王超：《從法定電子數(shù)據(jù)邁向電子數(shù)據(jù)法定》，載《湖北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021 年第2 期，第111 頁。高空拋墜物案件中公安機關(guān)所做出的調(diào)查結(jié)論，其內(nèi)容不僅包括案件經(jīng)過，也涉及公安機關(guān)的履職情況。其不僅在庭審前影響特定當(dāng)事人的利益，也在庭審中充當(dāng)著強力證據(jù)的角色，厘清該結(jié)論的定位意義重大。

二、民事高空拋墜物案件公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的理論分析

（一）公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性

高空拋墜物案件既侵犯了人身權(quán)益，也違反了管理秩序，故而根據(jù)情節(jié)輕重的不同，可構(gòu)成民事侵權(quán)類案件、行政違法案件以及刑事犯罪案件。三類案件之間存在交叉。但這不意味著《民法典》第一千二百五十四條所規(guī)定的高空拋墜物案件也應(yīng)做上述三種理解。其一，《民法典》雖體現(xiàn)“以社會為本位”，但其并不能超越傳統(tǒng)實體法的界限，規(guī)定行政法和刑事法的內(nèi)容。其二，《民法典》該條中的“侵權(quán)人”“安全保障義務(wù)”“補償”“追償”等用語，也多為民法領(lǐng)域的術(shù)語，可見從立法本義上該條本質(zhì)上為民事責(zé)任條款。其三，《刑法修正案（十一）》已將“高空拋物”正式入刑，規(guī)定了該類案件的刑事責(zé)任條款?！吨伟补芾硖幜P法》雖未將該行為入法，但妨礙公共安全類高空拋墜物行為涵蓋于該法總則第二條?《治安管理處罰法》第二條規(guī)定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！睂π姓`法行為的定義之中理所應(yīng)當(dāng)，只是有待分則對其進(jìn)行明確。是故，實踐中處理該類案件并非沒有依據(jù)，《民法典》也無須越俎代庖?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф傥迨臈l所規(guī)定的高空拋墜物案件應(yīng)僅限于民事高空拋墜物案件。而對于該條第三款所規(guī)定的公安機關(guān)調(diào)查權(quán)，筆者認(rèn)為系一種行政權(quán)在民事領(lǐng)域的延伸，即行政協(xié)助民事權(quán)。其內(nèi)涵是國家出于平衡利益、實現(xiàn)實質(zhì)正義的考量，適當(dāng)引入公權(quán)力來協(xié)助民事糾紛的解決。

在民事高空拋墜物案件中，公安機關(guān)的行政協(xié)助民事權(quán)體現(xiàn)以下特征。其一，行政主導(dǎo)性?！扒謾?quán)責(zé)任法必須兼顧權(quán)益保護(hù)和自由保障”?周友軍：《〈民法典〉侵權(quán)責(zé)任編的守成與創(chuàng)新》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021 年第1 期，第16 頁。，僅靠民眾力量進(jìn)行救濟容易導(dǎo)致私權(quán)濫用和實質(zhì)不公，加大國家力量的介入又會窒息社會活力，因此國家力量必須要適當(dāng)、有限介入，才能使侵權(quán)責(zé)任編的雙重目的得以實現(xiàn)。在民事高空拋墜物案件調(diào)查工作中，公安機關(guān)以行政主體的形象與當(dāng)事人進(jìn)行溝通，以行政執(zhí)法方式進(jìn)行收集證據(jù)、查明真相等工作，以做出行政結(jié)論的方式為當(dāng)事人出具調(diào)查報告并告知起訴，行政因素貫徹始終。其二，介入有限性。在民事高空拋墜物案件中，公安機關(guān)對案件進(jìn)行調(diào)查只是協(xié)助當(dāng)事人對事實真相的查明，并不會對民事侵權(quán)法律關(guān)系做出實質(zhì)性判斷，系行政權(quán)的有限介入。其三，協(xié)助民事性。行政協(xié)助司法的行為本質(zhì)上是一種職務(wù)協(xié)助行為，即行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織行使行政職權(quán)幫助司法機關(guān)完成司法任務(wù)的行為?參見劉威：《行政協(xié)助司法的行為研究》，中共中央黨校2021 年博士論文，第30-32 頁。。然而公安機關(guān)在民事高空拋墜物案件中的調(diào)查權(quán)并非行政協(xié)助司法行為。在協(xié)同對象上，前者側(cè)重于行政機關(guān)與當(dāng)事人之間的合作，后者側(cè)重于行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的協(xié)同。在實施目的上，前者為了協(xié)助查清案件事實，而后者為協(xié)助司法機關(guān)完成司法任務(wù)。此外，公安機關(guān)的調(diào)查權(quán)既可因公民報案而啟動，又可自主行使，并非一種法定負(fù)擔(dān)。因此，在實施目的、涉及主體、啟動方式上，公安機關(guān)的調(diào)查權(quán)更傾向于民事而非司法，本質(zhì)是行政權(quán)出于妥當(dāng)解決民事糾紛的考量，在民事程序領(lǐng)域的延伸。

（二）公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的正當(dāng)價值

民法經(jīng)歷了從個人本位到社會本位的價值變遷過程。個人本位時代強調(diào)“契約自由”“責(zé)任自負(fù)”“意思自治”等觀念，在侵權(quán)領(lǐng)域中，實體上個人應(yīng)對自己有過錯的行為承擔(dān)責(zé)任，程序上受害人對自己受侵害的事實承擔(dān)舉證責(zé)任。社會本位時代突破了個人本位觀念的枷鎖，強調(diào)公共秩序安全保障，向弱勢群體傾斜以達(dá)到“實質(zhì)公平”，在侵權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)了“替代責(zé)任”“過錯責(zé)任推定”“因果關(guān)系推定”等規(guī)范。而《民法典》賦予公安機關(guān)民事高空拋墜物案件中的調(diào)查權(quán)，是彰顯我國社會本位理念與以人為本立場的體現(xiàn)。

首先，強化受害人救濟，達(dá)到實質(zhì)公平。污染環(huán)境侵權(quán)糾紛、醫(yī)療事故侵權(quán)糾紛、產(chǎn)品缺陷侵權(quán)糾紛等其他特殊侵權(quán)糾紛，往往能通過“舉證責(zé)任倒置”“嚴(yán)格責(zé)任”“懲罰性賠償”來加以嚴(yán)格規(guī)范。但是不明拋擲物、墜落物案件不同，其難點在于受害人自身由于查明事實證據(jù)能力不足而無法確定具體侵權(quán)人，也無法查明對應(yīng)的侵權(quán)主體尋求救濟。因此，公安機關(guān)作為負(fù)有維護(hù)社會治安的公權(quán)力機關(guān)，其介入高空拋墜物案件進(jìn)行調(diào)查協(xié)助，能最大可能地查清事實、發(fā)現(xiàn)侵害人以落實損害賠償責(zé)任。

其次，縮小可能加害人范圍，降低公平補償條款的負(fù)面效果。《民法典》需要對各方利益進(jìn)行衡量，即使確有必要需對一方進(jìn)行傾斜，也不能忽視另一方的利益，應(yīng)盡可能做到各方平衡。尤其在高空拋墜物案件，有極大可能存在無辜者受牽連的情形，即法律責(zé)任的“連坐”，因此必須盡可能地避免牽連無辜。通過公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的介入，對于復(fù)雜疑難的案件能夠借助公安機關(guān)的專業(yè)辦案能力，“最大范圍地避免適用高空拋擲物損害給予補償責(zé)任規(guī)則的可能性”?楊立新：《〈民法典（草案）〉對高空拋擲物損害責(zé)任規(guī)則的完善》,載《當(dāng)代法學(xué)》2020 年第3 期，第21 頁。。

最后，體現(xiàn)法律的威懾作用和警示作用。從心理學(xué)視角考察，高空拋物普遍發(fā)生的一個原因在于侵權(quán)人所持的僥幸心理，主要包括對侵害未必發(fā)生的僥幸心理，以及對自己所做出的高空拋物行為未必被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理?參見劉志陽：《〈民法典〉中法政策與法教義的立法融合與適用挑戰(zhàn)——以高空拋物條款為考察對象》,載《云南社會科學(xué)》2021 年第2 期，第37 頁。。對于該僥幸心理的去除，固然可以從法治宣傳做起，但更為現(xiàn)實的做法是以公權(quán)力適當(dāng)介入的方式增強法律的威懾性，實現(xiàn)“辦理一件，治理一片”的理想愿景。

三、民事高空拋墜物案件公安機關(guān)調(diào)查權(quán)的完善建議

（一）調(diào)查程序不應(yīng)作為訴訟的前置程序

根據(jù)《民法典》第一千二百五十四條，“經(jīng)調(diào)查仍難以確定具體侵權(quán)人”是適用補償責(zé)任規(guī)則的前提，第三款又規(guī)定了公安等機關(guān)的調(diào)查職責(zé)。因此產(chǎn)生這樣一種理解：這里的調(diào)查指經(jīng)公安等機關(guān)的調(diào)查，經(jīng)前述機關(guān)調(diào)查仍難以確定具體侵權(quán)人才能提起補償之訴。換而言之，調(diào)查程序應(yīng)作為補償之訴的前置程序。實踐中也有類似做法?在原告李某訴被告張文明等高空拋物、墜物損害責(zé)任糾紛一案中，安徽省淮南市潘集區(qū)人民法院指出：“本案中，責(zé)任人從建筑物中拋擲物品，造成他人損害，公安機關(guān)接警到達(dá)現(xiàn)場后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場遺留的拋擲物品、周圍視頻監(jiān)控等相關(guān)證據(jù)動用偵查手段及時查清責(zé)任人，依法予以處置，因此，應(yīng)將案件移送公安機關(guān)立案偵查?！眳⒁姲不帐』茨鲜信思瘏^(qū)人民法院（2021）皖0406 民初419 號民事裁定書。。然而，從“制度是什么”并不能一定推導(dǎo)出“制度應(yīng)是什么”，對此仍需要進(jìn)行分析和論證，否則就會陷入休謨難題的悖論。筆者認(rèn)為，調(diào)查程序不應(yīng)作為訴訟的前置程序。

第一，設(shè)置前置程序于法無據(jù)。前置程序涉及公民訴求法院裁判的基本權(quán)利，必須審慎設(shè)置，至少也要有體現(xiàn)全民意志的法律進(jìn)行規(guī)定，否則不僅違背“有權(quán)利必有救濟”的現(xiàn)代法治理念，也不符合憲法、立法法的基本精神。從現(xiàn)行法律體系考察，我國并沒有哪一部法律將調(diào)查結(jié)論列為補償之訴的前置條件，而《民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定的起訴條件也僅指出原告只需要證明其與被告存在利害關(guān)系，因此公民向法院提起補償之訴并不存在法律上的障礙，而將認(rèn)定調(diào)查程序作為訴訟的前置程序有越法之嫌。

第二，設(shè)置前置程序有違該程序設(shè)置之本義?！皣一谔囟ǖ目紤]，設(shè)置作為糾紛解決機制的訴訟前置程序，實際上是要求糾紛當(dāng)事人首先通過訴訟外的糾紛解決機制解決糾紛。通過訴訟前置程序解決糾紛，擴大了當(dāng)事人實現(xiàn)正義的途徑?！?劉敏：《論民事訴訟前置程序》，載《中國法學(xué)》2011 年第6 期，第112 頁?？梢姡V訟前置程序的實質(zhì)是要求能夠通過訴訟前置程序解決糾紛。但在高空拋墜物案件中，公安機關(guān)進(jìn)行調(diào)查僅僅是為了協(xié)助查明案件事實真相，出具的調(diào)查結(jié)論也類似交通領(lǐng)域的交通事故認(rèn)定書，并不涉及解決糾紛之意，最終責(zé)任的認(rèn)定仍有待法院進(jìn)行判決。是故，調(diào)查程序并不符合前置程序設(shè)置的要求。

第三，設(shè)置前置程序也有違比例原則的要求。在前置程序的設(shè)置中，存在著節(jié)省司法資源的效率價值和公民訴諸法院公正裁判的人權(quán)價值之間的博弈。我們不僅需要對兩者進(jìn)行價值衡量，也需要在我們即使認(rèn)為要側(cè)重于前者時，對后者也要予以應(yīng)有的尊重，遵循比例原則。一方面，前置程序無設(shè)置之必要，因為調(diào)查結(jié)論僅為整個案件證據(jù)中的一環(huán)，不能夠佐證整個案件事實，還需有待庭審時可能侵權(quán)人的不在場證明等證據(jù)進(jìn)行比對。另一方面，前置程序的設(shè)置也并未符合最小侵害的要求?！叭藗儼褍r值或評價理解為確立內(nèi)在立場的行動，這里要判斷的是被評價的對象值不值得追求，值不值得贊同，相對于一對象，另一對象是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮抑或是靠后考慮?！?［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020 年版，第367 頁。追求調(diào)查程序前置的最大原因在于公安機關(guān)的調(diào)查結(jié)論較為客觀真實，證明力強，故如果存在調(diào)查結(jié)論，庭審進(jìn)展會加快。但這種追求是以公民訴權(quán)堵塞、社會關(guān)系長期不穩(wěn)定、擠壓公安機關(guān)的辦案精力等為代價，并不足以成為優(yōu)先考慮的價值。

此外，不設(shè)置前置程序也不會擴大補償之訴的負(fù)面效果。現(xiàn)行高空拋物規(guī)則從受害人需要救濟這一片面立場出發(fā)，欠缺正義性，又易引發(fā)道德風(fēng)險，損及法律的公信力及權(quán)威性?參見曹險峰：《侵權(quán)法之法理與高空拋物規(guī)則》，載《法制與社會發(fā)展》2020 年第1 期，第48 頁。。如果當(dāng)事人在可能加害人范圍不明確的情況貿(mào)然提起訴訟，無疑會增加訴訟成本，給無辜當(dāng)事人添加訴累，因此應(yīng)當(dāng)審慎提起補償之訴。然而上述觀點并不足以佐證調(diào)查程序應(yīng)為前置程序。首先，查明案件事實本身就是法院的職責(zé)所在，如果要求公安機關(guān)對加害人范圍進(jìn)行明確才能起訴，有推卸職責(zé)之嫌。其次，補償之訴的設(shè)置并非欠缺正義，相反是實質(zhì)正義的體現(xiàn)。在高空拋墜物案件中，原告不僅在訴前承擔(dān)調(diào)查、取證等工作，還需在庭審中對可能加害人、侵權(quán)行為、損害后果、因果關(guān)系等事項進(jìn)行舉證，而作為可能加害人的被告只需證明自己不是侵權(quán)人就能排除責(zé)任承擔(dān)。因此補償之訴的設(shè)置并未嚴(yán)苛于可能加害人，相反更是在追求實質(zhì)正義的理念下，通過減損一方的適當(dāng)權(quán)利而對受損更嚴(yán)重一方適當(dāng)傾斜。此外，實踐中在分擔(dān)責(zé)任的設(shè)置下，每個人所需補償?shù)念~度并不高，在自己的承擔(dān)范圍內(nèi)。最后，“利害關(guān)系”的要求限制了原告濫訴的可能。雖說界定我國《民事訴訟法》中的“利害關(guān)系”十分困難?《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋并未對“利害關(guān)系”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行明確規(guī)定或解釋，以致在民事訴訟學(xué)理上和實際操作中時常出現(xiàn)各種爭執(zhí)和困惑。參見李喜蓮：《民事訴訟法上的“利害關(guān)系人”之界定》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2012 年第1 期，第139-147 頁。，但根據(jù)法律規(guī)定可得出一個結(jié)論：民事高空拋墜物案件中，原告所主張的可能侵權(quán)人也應(yīng)具有利害關(guān)系為前提。在個案中，該利害關(guān)系可指具有實施侵權(quán)行為的可能。僅從常理上理解就能排除一些根本無實施加害可能的侵權(quán)人，如從小區(qū)1 單元扔的磚塊造成當(dāng)事人受傷，而樓層低的住戶并不足以造成該殺傷力，從常理上就能排除。而在程序上，立案庭的法官可對此進(jìn)行指出無利害關(guān)系，借此防止“一人受傷，全小區(qū)被訴”的局面。

（二）參考《治安管理處罰法》對調(diào)查權(quán)行使規(guī)則進(jìn)行完善

如前所述，公安機關(guān)調(diào)查領(lǐng)域存在刑事偵查權(quán)、行政治安調(diào)查權(quán)、民事調(diào)查權(quán)。以公安機關(guān)所能采取的措施來看，刑事偵查方式對人身財產(chǎn)限制最嚴(yán)重，如果對民事侵權(quán)案件運用偵查方式進(jìn)行調(diào)查，不利于節(jié)約司法成本，同時也不符合比例原則，而包含詢問、檢查、勘驗、傳喚、扣押、鑒定等措施在內(nèi)的治安調(diào)查措施更為切合實際需要?參見葉濤：《論高空拋墜物侵權(quán)案件中的公安機關(guān)調(diào)查權(quán)》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第5 期，第116 頁。。此外指紋和DNA 對比是現(xiàn)行調(diào)查措施中最有可能找到具體侵權(quán)人的技術(shù)手段，參照適用治安調(diào)查程序也能為該強有力的技術(shù)手段尋找法律依據(jù)。因此對于高空拋墜物案件中的調(diào)查權(quán)行使規(guī)則，應(yīng)當(dāng)多借鑒現(xiàn)行制度規(guī)范特別是實施多年的《治安管理處罰法》，以確保法律體系的融洽性。

一方面，應(yīng)當(dāng)明確調(diào)查主體、調(diào)查期限、調(diào)查范圍。在調(diào)查主體上，高空拋物案件原則上可由轄區(qū)派出所進(jìn)行調(diào)查，對于疑難、復(fù)雜和有重大社會影響的案件，基層派出所可以申請上一級公安機關(guān)予以協(xié)助或者主辦。高空拋物案件往往發(fā)生于小區(qū)、街道內(nèi)，案發(fā)當(dāng)?shù)氐妮爡^(qū)派出所能夠第一時間到達(dá)現(xiàn)場處理緊急情況。在調(diào)查期限上，可以十五日為限；如需延長必須說明理由，并經(jīng)主管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，延長以兩次為限；派出所原則上應(yīng)當(dāng)自現(xiàn)場調(diào)查之日起十五個工作日內(nèi)制作調(diào)查結(jié)論書，鑒定、檢驗期限不計入該工作日。明確調(diào)查期限既是為了督促公安機關(guān)及時履職，也是為了避免公安機關(guān)因陷入某一案件而無法抽身。在調(diào)查范圍上，結(jié)合《民法典》第一千二百五十四條第三款的要求，公安機關(guān)調(diào)查程序要從“查明具體侵權(quán)人”向“查明責(zé)任人”擴張，將能夠查明時的具體侵權(quán)人、無法查明時的補償責(zé)任人（可能加害的建筑物使用人）以及兩種情形均可能出現(xiàn)的補充責(zé)任人（建筑物管理人）實質(zhì)性納入調(diào)查范圍，根據(jù)不同情況區(qū)分調(diào)查重心，盡可能利用公安機關(guān)的技術(shù)優(yōu)勢縮小可能侵害人的范圍，同時增強物業(yè)企業(yè)的法治思維。

另一方面，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一調(diào)查結(jié)論的內(nèi)容和性質(zhì)。調(diào)查結(jié)論書是公安機關(guān)依職權(quán)對高空拋物、墜物案件經(jīng)過調(diào)查，查明具體侵權(quán)人或者明確可能加害人范圍，并出具書面調(diào)查結(jié)論以證明案件事實的一種文書。公安機關(guān)并不具有《民事訴訟法》所規(guī)定的鑒定資質(zhì)，也不屬于見證案件經(jīng)過的證人，因此如果將其歸于鑒定意見和證人證言并不恰當(dāng)。不過，我國的公文書是指國家公務(wù)人員在其職權(quán)范圍內(nèi)或者我國企事業(yè)單位和社會團(tuán)體在其權(quán)限范圍內(nèi)制作的文書?參見張衛(wèi)平：《民事訴訟法》，法律出版社2016 年版，第206 頁。。根據(jù)《民事訴訟法》司法解釋所規(guī)定的公文書證規(guī)則，國家機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制作的文書，在民事訴訟中推定為真實，除非有相反證據(jù)能夠推翻其結(jié)論。調(diào)查結(jié)論書既是國家公權(quán)力機關(guān)所制作的文書，且也存在相應(yīng)的救濟渠道，因此將其歸為公文書較為恰當(dāng)。內(nèi)容上，調(diào)查結(jié)論書應(yīng)當(dāng)載明是否查明具體侵權(quán)人、可能加害人范圍、案發(fā)地點和環(huán)境、案件證據(jù)、調(diào)查機關(guān)、調(diào)查日期、救濟程序等，并以此作為公安機關(guān)退出調(diào)查程序的標(biāo)志。

結(jié)語

面對《侵權(quán)責(zé)任法》時代民事高空拋墜物案件的實務(wù)困境，《民法典》在沿用其基本規(guī)范的同時，明確了公安機關(guān)在該類案件的調(diào)查權(quán)，以公權(quán)力介入民事糾紛的方式宣示法律對高空拋物、墜物違法行為的打擊態(tài)度，彰顯實質(zhì)正義的價值取向。但《民法典》畢竟頒行時間較短，結(jié)合實務(wù)案例會發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)的調(diào)查權(quán)仍存在一些規(guī)則和理論缺陷亟待修繕。已有考察至少可以帶來如下啟示：第一，高空拋墜物案件在民事、行政、刑事領(lǐng)域均有可能發(fā)生，但《民法典》第一千二百五十四條的規(guī)定是指民事性質(zhì)的高空拋墜物案件；第二，公安機關(guān)在此類案件中的調(diào)查權(quán)屬于行政協(xié)助民事權(quán)，且具有正當(dāng)性；第三，完善調(diào)查權(quán)行使規(guī)則可參考《治安管理處罰法》。不過，本文僅聚焦于公安機關(guān)在民事高空拋墜物案件中的調(diào)查權(quán)問題，并未對此類案件的其他環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，且現(xiàn)有公開案例較少，可能存在以偏概全之嫌，民事高空拋墜物案件的庭審規(guī)則、執(zhí)行情況等具體問題還需學(xué)界進(jìn)一步探討。在如今城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，高空拋墜物案件急需加強依法治理力度、提升治理效能。因此，以規(guī)范公安機關(guān)調(diào)查權(quán)為契機，守護(hù)人民群眾《頭頂上的安全》，落實《民法典》的基本精神，勢在必行。