■文/潘泓晶 顧玲琍（上?？萍脊芾砀刹繉W(xué)院）

一、世界主要科技強(qiáng)國科技人才政策體系研究

（一）美國科技人才政策體系

美國科技實力雄厚，是世界科技的領(lǐng)軍者之一，在科技創(chuàng)新方面，美國的外來科技移民為該國所創(chuàng)造的專利占其總量的三分之一；在科技創(chuàng)業(yè)方面，美國有25%的高科技公司都是由國外移民成立（王京生，2022）。美國一直以來都把培養(yǎng)及吸引全球STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)）人才作為保證整個國家可持續(xù)發(fā)展和領(lǐng)先的重要戰(zhàn)略之一。

一是靈活多樣的簽證政策解決人才留美問題。一直以來，美國政府通過出臺靈活多樣的簽證政策來吸引和留用各類人才。目前，主要有5類簽證與科技人才留美相關(guān)，具體發(fā)放對象及特點見表1。美國移民局在2023年除了發(fā)放每年固定的6.5萬張H1B簽證之外，還向在美國大學(xué)完成STEM學(xué)科高等教育的外國學(xué)生發(fā)放另外2萬張H1B簽證。L1、01、TN這三個簽證根據(jù)發(fā)放對象和特點的不同，為不同領(lǐng)域?qū)I(yè)科技人才來美工作提供支撐。雖然申請條件相比H1B簽證更嚴(yán)格一些，簽發(fā)的對象更小眾，但卻也解決了部分科技人才留美問題。

表1 美國引進(jìn)科技類人才相關(guān)簽證

二是留學(xué)生及國際合作交流項目成為美國引才主力。美國是擁有世界名校最多的國家之一，其豐富的教育資源一直以來都是眾多學(xué)生和研究人員留學(xué)深造的首選地之一。為了吸引更多的留學(xué)生及國際交流合作項目，美國向經(jīng)過認(rèn)證的學(xué)校的留學(xué)生和國外學(xué)者發(fā)放F1和J1簽證。并且，在2022年通過《美國競爭法案》后，J1簽證中對STEM領(lǐng)域本科及碩士的實習(xí)期也由原來的18個月延長至36個月。這樣一條“留學(xué)—工作—永居”無縫銜接的引才、留才、選才路徑，無疑成為美國科技人力資源保持活力的“秘籍”。

三是建立目標(biāo)明確的科技人才評價機(jī)制。美國的科技人才評價機(jī)制目標(biāo)明確，具有系統(tǒng)性和競爭性。美國建立了多種評價手段和類型相結(jié)合的評價機(jī)制，通過多元主體參與評價的方式，有效保證機(jī)制的活力，從深層次激發(fā)科技人才的積極性和創(chuàng)造性。其科研管理一直秉承學(xué)術(shù)自由的原則，各科研機(jī)構(gòu)都有著系統(tǒng)的人員考核體系，側(cè)重于定量考核，重視工作成績和實踐能力，簡稱“功績制”，多采用崗位評估法。崗位評估指標(biāo)有論著、學(xué)術(shù)報告、科研經(jīng)費(fèi)和其他學(xué)術(shù)活動等。另外，在學(xué)術(shù)評估方面，美國率先實行“同行評議”這一評價方法，取得了良好的效果并成為國際學(xué)術(shù)界通用的評估評審手段（田玉敏，2009）。

（二）英國科技人才政策體系

英國依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、人才和相關(guān)制度，一直處于世界科技領(lǐng)先地位，截至2022年英國共有132人獲得諾貝爾獎，世界排名第二，僅次于美國。20世紀(jì)80年代中期，英國就已經(jīng)意識到人才流失將成為制約其科技及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，政府開始更加關(guān)注科技人才政策的制定，重視科技人才隊伍的培養(yǎng)和引進(jìn)，以期保持科技領(lǐng)先地位。

一是不斷升級移民政策，吸引全球高端人才。一直以來，英國在人才戰(zhàn)略方面都相對自由開放，其移民及簽證政策也延續(xù)這一理念，有著一套寬松且完整的體系。近幾年受國際局勢變化、英國脫歐、新冠疫情等影響，為了吸引更多的優(yōu)秀人才，2020年英國在針對非歐盟公民的系統(tǒng)下推出了全球人才簽證，這一簽證替代了之前的一級簽證，以期吸引全球公認(rèn)的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和在科學(xué)、工程、數(shù)字技術(shù)等方面的明日領(lǐng)袖，從而豐富英國科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的人才結(jié)構(gòu)，并且，新政策下，英國政府還成立了專門的跨部門人才辦公室，使得頂尖科學(xué)家和研究人員可以加速認(rèn)證和申請永居。2022年，英國推出高潛力人才簽證，該簽證面向英國以外的頂尖大學(xué)畢業(yè)生，包括學(xué)士、碩士和博士，這些申請者無需雇主擔(dān)保，無需offer也可申請，只要是英國政府認(rèn)可的大學(xué)名單上的畢業(yè)生即可申請，簽證一旦通過將獲得2年的工作時間。

二是設(shè)立各類獎項或資助計劃吸引和培養(yǎng)人才留英。為了吸引世界優(yōu)秀科技人才，英國政府先后設(shè)立了各類獎項或計劃以資助和激勵優(yōu)秀留學(xué)生、國內(nèi)外青年杰出人才到英國從事學(xué)術(shù)研究、科技創(chuàng)新工作等。“海外研究學(xué)生基金計劃”就是其中之一，該計劃希望能為有意向同英國一流學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開展合作的優(yōu)秀國際研究生提供合作機(jī)會，并為其支付相關(guān)學(xué)費(fèi)差價?！芭ｎD國際人才計劃”則偏向為處于職業(yè)生涯早期并希望在英國從事研究的非英國科學(xué)家及優(yōu)秀的準(zhǔn)博士后研究人員提供在英國工作兩年的機(jī)會，并且申請者在兩年任期之后可能有資格獲得連續(xù)十年、每年6000英鎊的資助金（劉洋，2014）。類似政府提供的獎項還有“伊麗莎白女王工程獎”、“高級人才獎學(xué)金項目”等。此外，英國商業(yè)創(chuàng)新技能部還資助三個英國獨立的國家研究院項目來鼓勵不同領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)的開發(fā)及使用。

三是形成并不斷優(yōu)化發(fā)展性評價理念，促進(jìn)評價者和被評價對象雙方共同發(fā)展。文獻(xiàn)研究表明，英國是發(fā)展性評價理念的發(fā)源地之一，其主要指評價者和評價對象通過雙向的、積極的、建設(shè)性的評議，既兼顧組織目標(biāo)，又促進(jìn)評價對象不斷發(fā)展，最終實現(xiàn)雙方共同目標(biāo)的過程（望俊成，2013）。這一評價理念是一種雙向交互評價方式，強(qiáng)調(diào)整體和個體同等重要及相互之間的平衡發(fā)展，過程中也更關(guān)注評價對象的發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新能力以及個體差異，并且除了評價本身之外，還注重發(fā)現(xiàn)問題。

（三）德國科技人才政策體系

早在21世紀(jì)初，德國政府就關(guān)注到人才大量流失的問題，并就此設(shè)計各類引才育才政策，頗有成效，主要有以下幾點。

一是設(shè)立國際知名獎項，重金吸引海外高端人才。德國設(shè)有若干國際人才引進(jìn)獎項，例如萊布尼茨獎、洪堡教席獎、索菲亞獎等。其中，洪堡教席獎的獎金最高有500萬歐元，可用作勞務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、科研人員招募等支出。萊布尼茨獎的獎金也能在7年內(nèi)完全自主使用并且其中一部分也能用于發(fā)放科研人員的工資。這些獎項的設(shè)置不但給引進(jìn)人才在項目研究時提供最大限度的自由，也為人才提供了一份在國際上具有競爭力的薪水以保障其研究期間的家庭、教育、醫(yī)療等開銷，最大程度地幫助研究人員盡可能無后顧之憂全身心地留在德國投入研究。

二是移民政策助力海外人才引進(jìn)。2012年，德國為了吸引更多的科技人才來德工作，推出了“藍(lán)卡”簽證政策，該簽證主要發(fā)放對象為非歐盟國家的留學(xué)生，一旦他們在德國找到一份不低于4.3萬歐元的工作即可獲得簽證，藍(lán)卡首次簽發(fā)一般為4年。此外，藍(lán)卡還可為高端科技人才特設(shè)“綠色通道”，比如，一旦沒有德國人申請某個面向高端人才的職位，則外國人就能申請，如若應(yīng)聘成功，簽證即可走“綠色通道”，縮短審批流程。

三是發(fā)展職業(yè)教育體系，培養(yǎng)特色科技人才。德國除了傳統(tǒng)意義上的通過大學(xué)教育培養(yǎng)科研人才之外，另一條路徑就是完成普通中學(xué)教育后進(jìn)入各行業(yè)相關(guān)的職業(yè)學(xué)校，畢業(yè)后直接就業(yè)。德國眾多企業(yè)與職業(yè)學(xué)校緊密合作，在教學(xué)中融入實操訓(xùn)練，大大提高了學(xué)生的職業(yè)素養(yǎng)和就業(yè)率，降低了企業(yè)在培訓(xùn)上的投入，同時也提高了企業(yè)的生產(chǎn)效率（賈銘，2004）。

（四）日本科技人才政策體系

早在2002年和2003年日本總務(wù)省、文部科學(xué)省及經(jīng)團(tuán)聯(lián)就聯(lián)合對日本整體科研情況做了相關(guān)調(diào)查和研究，三個部門均指出日本科技競爭力不足的問題，而其中主要原因之一是科技人才的量與質(zhì)的不足（李敏，2022）。因此，日本政府為了在日益激烈的國際競爭中占據(jù)有利地位，通過各種政策和模式培養(yǎng)和吸引優(yōu)秀科技人才在日本工作。

一是政府政策導(dǎo)向吸引留學(xué)生及外國研究人員。從2005起日本政府就通過延長簽證時間的方式為留學(xué)生及國外研究人員留日提供便利。2020年4月，日本政府出臺了向持有日本合法中長期簽證的在日外國人，每人發(fā)放10萬日元疫情補(bǔ)助金的政策，發(fā)放對象包括在日留學(xué)生及工作的外國人（李敏，2022）。此外，日本政府聯(lián)合JST推出的“外國研究人員招聘計劃”“海外特別研究員制度”等，不但在物質(zhì)上給予科研人員支持，通過高薪吸引和聘請世界一流的科技人員，并在科研部門推行以英語為工作語言的制度（朱光明，2008）。

二是積極培養(yǎng)青年優(yōu)秀科技人才。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本國家戰(zhàn)略重點由“技術(shù)立國”向“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新立國”轉(zhuǎn)變，先后提出了“240萬科技人才開發(fā)綜合推進(jìn)計劃”“新興領(lǐng)域人才培養(yǎng)計劃”“科學(xué)技術(shù)人才培養(yǎng)綜合計劃”。僅2003年一年內(nèi)，就有12所國立大學(xué)增設(shè)了40多個理工類研究專業(yè)，開設(shè)了眾多專注培養(yǎng)學(xué)生科研創(chuàng)新能力相關(guān)的新課程。日本政府還大幅度增加面向青年科技人才的科研經(jīng)費(fèi)，在“第三期科學(xué)技術(shù)基本計劃（2006—2010）”中就把人才培養(yǎng)作為社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一，并將科研經(jīng)費(fèi)投入重點放在了“人”上。此外，日本政府還鼓勵民間機(jī)構(gòu)設(shè)立博士后研究基金等以此來引導(dǎo)全社會參與本土優(yōu)秀人才培養(yǎng)和儲備上。

三是分層考核的科技人才評價方法。日本出臺了一系列政策來進(jìn)行人才評價，其中，分層考核法是日本在科技人才評價評估采用的主要形式，通過不同層級的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核打分后匯總分析，得出結(jié)果。通過量化方式可以更客觀地展現(xiàn)被考核人才的具體情況，同時，量化指標(biāo)也可根據(jù)不同的崗位和工作性質(zhì)靈活調(diào)整。另外，日本政府通過對政策實施全流程的管理，及時掌握政策實施相關(guān)數(shù)據(jù)及情況并做出相應(yīng)的調(diào)整，有助于考核機(jī)制的充分發(fā)揮和政策更好地實施。

二、我國科技人才引育政策存在的問題、主要困境及建議

目前，全球科技競爭已經(jīng)達(dá)到了空前激烈的程度，世界各國對新技術(shù)引領(lǐng)新經(jīng)濟(jì)格局的變化異常敏感，圍繞前沿技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)、產(chǎn)品和市場的競爭與日俱增，背后是科研投入和科技人力資源投入的競爭。各國對科技人才的重視程度和戰(zhàn)略性資源儲備的認(rèn)識也已達(dá)到了空前的高度，以國家形態(tài)出現(xiàn)的人才爭奪，充分說明人才尤其是科技人才已是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的決定性戰(zhàn)略資源。

相較于發(fā)達(dá)國家，我國科技人才政策在引才精準(zhǔn)、育才成效、用才有效、戰(zhàn)略導(dǎo)向、協(xié)同融通等方面還存在需要破局思考的方面。

（一）科技人才基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性支撐制度需頂層設(shè)計、系統(tǒng)布局

當(dāng)前，我國已經(jīng)建立起分類分層、比較完整的科技人才政策體系，但對標(biāo)“教育強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國”建設(shè)目標(biāo)任務(wù)中的發(fā)揮基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性支撐作用，制度政策設(shè)計上還缺乏系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略導(dǎo)向，時代機(jī)遇變化日新月異，與此相適應(yīng)的政策設(shè)計也應(yīng)適時調(diào)整。當(dāng)前我國各部門、各地方科技人才政策的系統(tǒng)性和內(nèi)容聯(lián)動有待進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)在是政出多門，政策趨同，政策配套細(xì)則不完善，新舊政策銜接兼容性不足，體系碎片化等問題存在。

同時，政策實施中縱向貫徹、橫向協(xié)調(diào)的機(jī)制仍需優(yōu)化，落實科技人才政策的主體是地方政府，地方治理效能與國家戰(zhàn)略使命任務(wù)銜接貫徹落實需適時調(diào)整人才政策導(dǎo)向，科技人才政策體系需對標(biāo)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，適時調(diào)整優(yōu)化人才政策，突出國家戰(zhàn)略使命導(dǎo)向。

（二）科技人才引育政策需更加開放、更加多樣、更加關(guān)注人才成長全周期

目前，我國科技人才引育工作特別是海外引才工作面臨著種種不確定性，新的地緣政治事件帶來的不確定性、中美科技安全人才安全對抗帶來的不確定性和后疫情時代國際交流合作新范式帶來的不確定性并存。這對中國的科技、經(jīng)濟(jì)乃至人才流動都產(chǎn)生了一定的影響。一方面，我國在對外人才引進(jìn)中常常出現(xiàn)一次性補(bǔ)貼或科研基金獎勵等過于單一的政策，以至于人才引進(jìn)效果不理想；另一方面，我們也需順應(yīng)形勢，放眼全球，關(guān)注重點國別和重點領(lǐng)域人才引進(jìn)培養(yǎng)，如烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致的人才流動既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇，我國必須慎重考慮和世界各國，尤其是與歐洲國家保持良好穩(wěn)定的關(guān)系，在力所能及的范圍內(nèi)保持國際科技合作與交流，鞏固引進(jìn)海外高層次科技人才的戰(zhàn)略空間。

科技人才工作重心從“聚”到“育”，要求引育政策重點關(guān)注人才成長的全周期，造就國家戰(zhàn)略人才力量，建設(shè)科技領(lǐng)軍團(tuán)隊，打造一支結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量龐大，金字塔塔基更厚、塔尖更尖的科技人才隊伍，按照不同人才類別的成長路徑設(shè)計全周期的人才政策，以用為主，邊用邊成長，全面提高人才自主培養(yǎng)質(zhì)量，著力造就拔尖創(chuàng)新人才，培養(yǎng)造就大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人才，這是在戰(zhàn)略競爭中占據(jù)有利地位的關(guān)鍵之舉，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

（三）支持青年科技人才成長壯大的政策需強(qiáng)化

從發(fā)達(dá)國家科技人才政策和做法上看，科研資助都把青年科技人才作為重點關(guān)注人群，且資助形式多樣。相較之，我國現(xiàn)階段對青年科技人才特別是從事科學(xué)研究基礎(chǔ)研究的青年人才，激勵評價政策等體制機(jī)制還未完善。一是對于青年科技人才政策體系的設(shè)計系統(tǒng)性、整體性不足，對于青年科技人才的培養(yǎng)政策缺乏前瞻性，以至于在核心科技領(lǐng)域和“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域人才儲備嚴(yán)重不足。二是支持青年科技人才脫穎而出挑大梁唱主角的政策設(shè)計還不明顯，協(xié)調(diào)效果不突出，很多時候仍存在論資排輩現(xiàn)象，對青年人才晉升成長不夠重視仍然是目前存在的主要問題。

（四）科技人才生態(tài)和創(chuàng)新環(huán)境氛圍營造還不夠濃厚

除了人才出入境、獎勵計劃、多方引才用才等手段，發(fā)達(dá)國家科技人才工作的另一條主要經(jīng)驗路徑是依托重要創(chuàng)新區(qū)域打造創(chuàng)新載體、營造創(chuàng)新環(huán)境吸引培養(yǎng)人才。厚植創(chuàng)新事業(yè)熱土和人才生態(tài)熱土，才能栽得梧桐引鳳來。當(dāng)前，適合人才創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境有待完善。不論哪類人才，選擇一個城市（地區(qū)）工作、生活一定會考慮適宜性、便利性。對標(biāo)創(chuàng)新型前列國家和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)前我國的科技人才生態(tài)環(huán)境仍有明顯的短板，特別是發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)化問題，一線城市居高的生活成本，二、三線城市不甚開放便利的條件，成為制約科技人才發(fā)展的因素。

同時，科技人才發(fā)揮效用的配套政策也有待完善。如從海外引進(jìn)的科技人才申請項目難且程序復(fù)雜，缺乏英文指南，語言配套不全。對標(biāo)全球高水平創(chuàng)新型國家，科技人才政策的精準(zhǔn)性、配套性和服務(wù)專業(yè)化等還不夠。