■文/喬黎黎（國家發(fā)展改革委創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中心）

2020年4月，中共中央政治局召開會議首次將“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”作為“六保”之一。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，必須維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的全球公共產(chǎn)品屬性，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在關(guān)鍵時刻不能掉鏈子，要在關(guān)系國家安全的領(lǐng)域和節(jié)點構(gòu)建自主可控、安全可靠的國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系。本文分析我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定面臨的突出問題，提出保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性發(fā)展的思路和政策建議。

一、我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定還存在突出問題

在當前復(fù)雜國際環(huán)境下，美國主導(dǎo)的西方國家在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上的“去中國化”政策，疫情后跨國公司短鏈化、分散化、近岸采購等趨勢，對全球分工體系產(chǎn)生了嚴重影響。我國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系還不健全，在關(guān)系安全發(fā)展的領(lǐng)域還存在短板，全國統(tǒng)一大市場發(fā)展不夠充分等都制約了我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。

（一）從主體水平看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈主體還不夠強

當前供應(yīng)鏈分工格局形成了發(fā)達國家以跨國企業(yè)“鏈主企業(yè)”位勢在全球供應(yīng)鏈體系占據(jù)“高端優(yōu)勢”。龍頭企業(yè)對于控制產(chǎn)業(yè)鏈全球話語權(quán)、穩(wěn)定供應(yīng)鏈至關(guān)重要。歷史上，日本對美半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)競爭失利，在很大程度上是由于索尼、東芝等終端產(chǎn)品龍頭企業(yè)在制裁下較大受損，進而喪失了對產(chǎn)業(yè)鏈中上游創(chuàng)新的控制權(quán)。當前美國如法炮制，采用實體清單等方式精準打擊我國龍頭企業(yè)，阻礙我國關(guān)鍵行業(yè)龍頭企業(yè)向全球產(chǎn)業(yè)鏈高端邁進。我國在重點產(chǎn)業(yè)鏈上位于技術(shù)中樞和市場中樞的企業(yè)還不多，國內(nèi)“鏈主”企業(yè)創(chuàng)新能力還不夠強，能夠解決產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈條上基礎(chǔ)行業(yè)、細分行業(yè)專項技術(shù)“卡脖子”問題的隱形冠軍企業(yè)還較為缺乏。

（二）從要素能力看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈根基還不夠牢

一是核心技術(shù)受制于人。習(xí)近平總書記在兩院院士大會上指出，“我國基礎(chǔ)科學(xué)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)短板依然突出”。當前，我國產(chǎn)業(yè)處于全球價值鏈的中高端產(chǎn)品不足；即便是具有整機和市場優(yōu)勢的“長板”行業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈上游的材料、設(shè)備和中游的部件系統(tǒng)，往往也是嚴重依賴進口。工業(yè)軟件需要和汽車、鋼鐵、化工等行業(yè)復(fù)雜工業(yè)流程相適應(yīng)，從技術(shù)突破的“能用”到市場替代的“可用”“好用”難度更大。當前技術(shù)攻關(guān)取得突破后，居于生態(tài)鏈頂端的跨國企業(yè)往往以降價、系列產(chǎn)品斷供等方式，延緩我國技術(shù)迭代節(jié)奏。二是關(guān)鍵人才缺乏以及流動受阻。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵資源是人才。據(jù)統(tǒng)計，我國關(guān)鍵領(lǐng)域人才總量缺口大，更缺乏在世界優(yōu)秀企業(yè)中歷練的人才。美國智庫CSET甚至估算了中國境外工作的頂級半導(dǎo)體設(shè)備公司的中國員工總數(shù)，從而建議精準盯防“通過人才流動帶來的隱形專有技術(shù)轉(zhuǎn)讓”。三是金融系統(tǒng)風(fēng)險對沖能力待提升。當前，金融監(jiān)管政治化工具化，而我國金融系統(tǒng)在加強防控對沖金融風(fēng)險、支撐產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性提升等方面還有很大提升空間。四是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)安全亟待維護。數(shù)據(jù)資源是數(shù)字時代的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性核心資源，當前美西方通過政治施壓、反補貼等手段，強制介入企業(yè)供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)等敏感信息，直接使我國龍頭企業(yè)研發(fā)進程信息暴露在外。

（三）從戰(zhàn)略層面看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同還不夠足

美西方政府一直持續(xù)對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合發(fā)展同步管控。對比來看，我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈還較為割裂。一是我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合發(fā)展的頂層設(shè)計不足。全球供應(yīng)鏈戰(zhàn)略布局與我國國際貿(mào)易發(fā)展水平不匹配、對我國產(chǎn)業(yè)全球布局的保障還不夠，“國貨國運”還有不小差距。我國在重點大宗物資方面進口量大、對外依存度高，但定價權(quán)、貿(mào)易權(quán)和運輸權(quán)方面相對較弱。二是國際戰(zhàn)略通道和規(guī)則的構(gòu)建能力尚待提升。我國海運仍過于依賴傳統(tǒng)通道。目前進口企業(yè)對運輸權(quán)益重視度不高，共同承擔(dān)運輸風(fēng)險意愿弱，經(jīng)常主動或被動放棄進口運輸責(zé)任和權(quán)益。三是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈保障不足。在原有國際大分工下，集成電路和生物醫(yī)藥所用?；贰I(yè)冷鏈等供應(yīng)鏈專業(yè)環(huán)節(jié)由技術(shù)引領(lǐng)國家的專業(yè)性公司掌握，而我國專業(yè)供應(yīng)鏈企業(yè)還不夠強，與高技術(shù)企業(yè)聯(lián)系還不夠緊密，我國航空運輸對高端產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈保障不足，對于高技術(shù)關(guān)鍵部件保障銜接的貨物貿(mào)易制度還有待健全。四是跨區(qū)域供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)力度弱。資本、人才等生產(chǎn)要素市場流動仍存在較大的分割效應(yīng)?？鐓^(qū)域生產(chǎn)流通還存在管理機制和政策不協(xié)同，分割化的區(qū)域行政管理仍制約著超大規(guī)模市場優(yōu)勢發(fā)揮。

二、如何看待我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定命題

近十多年來，中國經(jīng)濟發(fā)展在WTO規(guī)則下取得巨大成功，“一帶一路”倡議實施更使我國持續(xù)加大對全球供應(yīng)鏈話語權(quán)。美國通過將供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略化，倡導(dǎo)“近岸外包”“友岸外包”，推進替代市場發(fā)展以承載我國供應(yīng)鏈外移，核心是強化美國在全球關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的競爭力和控制力。應(yīng)從綜合視角，看待當前我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定命題。

（一）從本身特征來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定具有復(fù)雜性

一是從結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈存在“長鞭效應(yīng)”，某個關(guān)鍵環(huán)節(jié)、部位、節(jié)點出現(xiàn)的局部“擾動”，都可能演變成為沖擊系統(tǒng)穩(wěn)定運行的“灰犀?！薄昂谔禊Z”事件。二是從影響因素來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定是復(fù)雜因素組成的系統(tǒng)性問題，涉及國際政治、宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、競爭格局、突發(fā)事件、技術(shù)進步等。這些因素相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同作用，共同對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定走向產(chǎn)生影響。三是從動態(tài)發(fā)展來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定相關(guān)議題多，隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化而調(diào)整變化，不同時期維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定重要事項的要求有所不同。

（二）從國際對比來看，我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定具有獨特性

美國歷次供應(yīng)鏈安全審查報告識別了所面臨的供應(yīng)鏈風(fēng)險，其中同時也是各國共同面臨的供應(yīng)鏈風(fēng)險包括：私營市場的激勵機制錯位和短期主義、人才缺乏、勞動力成本上漲、全球采購和客戶的地域集中、有限的國際協(xié)調(diào)和地緣政治因素、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、突發(fā)政治事件等。而美國作為制造環(huán)節(jié)移出、技術(shù)領(lǐng)先國家，其風(fēng)險包括制造能力不足、傳統(tǒng)優(yōu)勢公司技術(shù)產(chǎn)品升級風(fēng)險等內(nèi)部風(fēng)險，以及“競爭國采取的產(chǎn)業(yè)政策”“知識產(chǎn)權(quán)盜竊”等外部風(fēng)險。對比來看，我國作為技術(shù)追趕的制造大國，獨特風(fēng)險包括關(guān)鍵核心技術(shù)突破不足、產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建不足、龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈控制力弱等內(nèi)部風(fēng)險，以及遭知識產(chǎn)權(quán)封鎖、大國長臂管轄、聯(lián)合盟友施壓、跨國企業(yè)壟斷等外部風(fēng)險。而我國完整的產(chǎn)業(yè)體系、巨大的國內(nèi)市場、躍升的創(chuàng)新能力等，都成為抵御和對沖風(fēng)險的有利因素。

（三）從政策取向來看，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定具有相對性

由于全球大分工體系的建立，一國在某個產(chǎn)業(yè)的全球競爭力和影響力，與該國對這個產(chǎn)業(yè)鏈的完全自主可控，難以同時兼得。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定并不是不產(chǎn)生波動，而是通過構(gòu)建韌性產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，能夠?qū)_風(fēng)險、在波動中得到相對快速調(diào)整恢復(fù)。一些產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在當前可能是相對較安全的，隨著各種要素和條件的變化，也可能會處于不安全狀態(tài)。要求一個國家所有產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈以及產(chǎn)業(yè)鏈上的各個環(huán)節(jié)均實現(xiàn)絕對安全，會極大降低效率。因此，對于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的范圍不能無限擴展，而應(yīng)該有合理邊界，在有限范圍內(nèi)追求相對安全。需要把握重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、優(yōu)先順序。

三、提升我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性的建議

產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)，也是打造中國經(jīng)濟競爭新優(yōu)勢、把握未來發(fā)展主動權(quán)的需要。要堅定不移維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，建立健全協(xié)調(diào)性更強、附加值更高、更加數(shù)字化綠色化、主體創(chuàng)新能力和控制力更強的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性體系。主要從以下五方面提出政策建議。

（一）國家層面，健全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性體系

發(fā)揮好習(xí)近平總書記提出的“五個戰(zhàn)略性有利條件”，把我國有利條件轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈長期向好發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢，完善提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性。堅持頂層設(shè)計，堅持底線思維，堅持兩個大局，堅持動態(tài)平衡。在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈語境下，處理好安全與發(fā)展的關(guān)系、安全與效率的關(guān)系、安全與開放的關(guān)系。建立健全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定的預(yù)案、體制、法制、機制。因行業(yè)制宜制訂產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定應(yīng)對策略，既要加大對短板領(lǐng)域持續(xù)投入攻關(guān)和構(gòu)建生態(tài)，“啃下硬骨頭”，也要加強對未來產(chǎn)業(yè)的超前布局，開辟新賽道。

（二）國際層面，積極參與并引導(dǎo)全球供應(yīng)鏈治理

密切監(jiān)測政治擾動下全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈調(diào)整的速度和廣度，跟蹤重點國家產(chǎn)業(yè)鏈成長性和完備性。加快推進戰(zhàn)略通道建設(shè)，提升重點物資定價權(quán)、貿(mào)易權(quán)和運輸權(quán)，布局境外轉(zhuǎn)運體系和地面服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在人員流動、資格互認、標準互通、認可認證、知識產(chǎn)權(quán)等方面，加強與主要貿(mào)易國家和“一帶一路”沿線國家的磋商與合作，推動建立有利于完善供應(yīng)鏈利益聯(lián)結(jié)機制的全球經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。積極參與國際5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、高端芯片等產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈管理規(guī)則制定。

（三）區(qū)域?qū)用?，?yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生產(chǎn)力布局

跨區(qū)域打通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，促進經(jīng)濟循環(huán)和產(chǎn)業(yè)鏈暢通。促進產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局。支持老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進東部產(chǎn)業(yè)有序向西轉(zhuǎn)移，建立東西部地區(qū)協(xié)作聯(lián)動機制，助推和促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。通過向國內(nèi)中西部區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，替代勞動密集型制造業(yè)外流，發(fā)揮河海聯(lián)運、西部陸海新通道、中歐班列等供應(yīng)鏈新通道作用，加大中西部區(qū)域投資吸引力和產(chǎn)業(yè)承接能力。

（四）企業(yè)層面，培育更多更強企業(yè)主體并促進合作

發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)作用，持續(xù)推進核心技術(shù)攻關(guān)和國產(chǎn)化應(yīng)用，推動龍頭企業(yè)提升供應(yīng)鏈韌性，培育專精特新骨干企業(yè)，強化重點產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同性。通過政府采購服務(wù)、平臺帶動、事后獎補等方式，在重點產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)推進中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。推動貨主企業(yè)與航運企業(yè)簽訂長期運輸協(xié)議，穩(wěn)定雙方成本和收益，以平抑市場運價波動對雙方的不利影響。逐步提高國有航運承運比例，加強政策指引和支持，提升供應(yīng)鏈運輸掌控和應(yīng)變能力。

（五）保障層面，打造產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈保障體系

對新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式實行柔性智慧監(jiān)管。加快建設(shè)綜合運輸通道、樞紐和網(wǎng)絡(luò)體系，建立健全集裝箱多式聯(lián)運體系。推動專業(yè)冷鏈物流、?；穬\、應(yīng)急物資運輸?shù)劝l(fā)展。建立完善我國商品國際流通金融保障機制，拓寬人民幣跨境投融資渠道。加強重要產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)供應(yīng)鏈金融服務(wù)。精準引進高端產(chǎn)業(yè)人才，完善外籍產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新人才服務(wù)保障機制。暢通技術(shù)技能人才成長通道。高水平建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)場景應(yīng)用水平。健全數(shù)字化強鏈補鏈機制，提高精準測鏈、動態(tài)補鏈能力。