邢 蕊，孫 溪，孫偉珈，王國(guó)紅

（大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧大連 116024）

發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)家能源安全、構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)具有重要意義［1］。燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)兼具能源安全、“雙碳”目標(biāo)以及汽車強(qiáng)國(guó)建設(shè)等多重使命，受到各國(guó)政府高度重視［2］。中國(guó)對(duì)于燃料電池汽車的政策支持始于“十五”計(jì)劃期間確立的新能源汽車“三縱三橫”布局1），此后產(chǎn)業(yè)政策配合國(guó)內(nèi)燃料電池汽車實(shí)際運(yùn)行情況，先后經(jīng)歷了發(fā)展目標(biāo)確立、技術(shù)路線制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和示范應(yīng)用階段。2021 年，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、科技部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局五部委聯(lián)合發(fā)布了五大燃料電池汽車示范城市群，相關(guān)政策加大了對(duì)示范應(yīng)用的支持，旨在因地制宜地促進(jìn)中央和地方、政府和企業(yè)協(xié)作，共同推進(jìn)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)。面對(duì)日益復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境和國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境，中國(guó)燃料電池汽車發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何針對(duì)產(chǎn)業(yè)特色和發(fā)展需求優(yōu)化政策體系、提高政策效力成為新時(shí)期亟待解決的問(wèn)題。燃料電池汽車比傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)鏈更長(zhǎng)、復(fù)雜度更大，往往需要多方協(xié)同創(chuàng)新攻克技術(shù)難題、共同解決成本與管理等一系列問(wèn)題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈上的多主體創(chuàng)新成為推進(jìn)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵［3］。多主體創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)通過(guò)共享想法、知識(shí)、專長(zhǎng)、機(jī)會(huì)及創(chuàng)新平臺(tái)推進(jìn)重大科技創(chuàng)新［4］，產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈上的各個(gè)主體既是協(xié)同創(chuàng)新的聯(lián)結(jié)點(diǎn)［5］，也是產(chǎn)業(yè)政策的作用載體。然而，既有政策研究成果對(duì)于燃料電池汽車發(fā)展依賴多主體創(chuàng)新這一特色問(wèn)題關(guān)注不足，鮮見(jiàn)從多主體創(chuàng)新視角審視產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同及其作用效果。為此，本研究選取2011—2021 年中國(guó)政府及5 個(gè)燃料電池汽車示范城市群頒布的153 份政策為樣本，重點(diǎn)關(guān)注政策中促進(jìn)多主體創(chuàng)新的相關(guān)內(nèi)容，采用狀態(tài)協(xié)同度模型和復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型對(duì)央地政策協(xié)同進(jìn)行測(cè)度，并應(yīng)用回歸分析檢驗(yàn)政策協(xié)同對(duì)行業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。旨在明晰當(dāng)前中國(guó)燃料電池汽車央地政策協(xié)同水平及演化態(tài)勢(shì)，揭示政策效力，為促進(jìn)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈融合發(fā)展，優(yōu)化央地產(chǎn)業(yè)政策體系提供參考，同時(shí)，也在理論上為深化央地政策協(xié)同研究提供新視角。

1 文獻(xiàn)綜述與理論框架

1.1 文獻(xiàn)綜述

政府政策發(fā)揮宏觀調(diào)控作用引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，其效果在很大程度上取決于多項(xiàng)政策要素的選擇搭配與協(xié)同運(yùn)用［6］。政策協(xié)同是將政策工具組合并通過(guò)政策間相互配合實(shí)現(xiàn)更好的政策效果［7］。20世紀(jì)90 年代起，政策協(xié)同受到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。Meijers 等［8］從組織視角切入，認(rèn)為政策協(xié)同可以存在于組織之間也可以存在于組織內(nèi)部，并且多主體協(xié)同是解決政策實(shí)施過(guò)程中跨界問(wèn)題的重要舉措。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）［9］報(bào)告中將政策協(xié)同劃分為3 個(gè)層面，即縱向協(xié)同、橫向協(xié)同和時(shí)間序列協(xié)同；縱向協(xié)同方面，有如胡志明等［10］基于“政策目標(biāo)-政策工具”分析框架解析了中央、河南、許昌三級(jí)政府關(guān)于制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策的縱向協(xié)同問(wèn)題；橫向協(xié)同方面，有如Li 等［11］運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)法分析了281 個(gè)地級(jí)市環(huán)境方面的政策協(xié)同程度；時(shí)間序列協(xié)同方面，李冬琴［7］等探討了中國(guó)科技創(chuàng)新政策協(xié)同演變特征，并檢驗(yàn)了政策協(xié)同與創(chuàng)新績(jī)效的關(guān)系。此外，還有學(xué)者在研究中同時(shí)關(guān)注了政策互補(bǔ)性、政策交叉性以及協(xié)同網(wǎng)絡(luò)演化問(wèn)題［12］。隨著研究的逐步深入，學(xué)者們?nèi)缵w晶等［13］、陽(yáng)鎮(zhèn)等［14］、薛曉珊等［15］分別從系統(tǒng)論、網(wǎng)絡(luò)理論以及整體性治理等視角對(duì)政策協(xié)同機(jī)理展開(kāi)了討論，李衛(wèi)紅等［16］、董豪等［17］、樂(lè)為等［18］分別深化了關(guān)于政策協(xié)同演化及其對(duì)企業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)績(jī)效和市場(chǎng)滲透作用效果的研究。

劃分政策類型是開(kāi)展量化研究的基礎(chǔ)，學(xué)者們從多個(gè)視角對(duì)政策進(jìn)行了分類。如，Rothwell 等［19］從政策方向出發(fā)，將政策工具劃分為供給面、環(huán)境面和需求面三大類；仲為國(guó)等［20］依據(jù)活動(dòng)方式將政策措施分為金融外匯、財(cái)政稅收、其他經(jīng)濟(jì)措施、行政措施和人事措施5 種；李世超等［21］根據(jù)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)干預(yù)程度的強(qiáng)弱，將政策劃分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性3 種類型。

現(xiàn)階段，學(xué)者們對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的研究主要聚焦于特定政策的作用效果、政策結(jié)構(gòu)和政策階段變遷3 個(gè)主題。在特定政策作用效果方面，主要探討了財(cái)政補(bǔ)貼政策、貨幣政策、稅收優(yōu)惠政策以及政策組合等對(duì)企業(yè)創(chuàng)新、信用融資、消費(fèi)促進(jìn)等的影響作用，如郭雯等［22］研究發(fā)現(xiàn)政策組合的一致性和綜合性對(duì)新能源汽車銷量占據(jù)領(lǐng)先具有促進(jìn)作用；關(guān)于政策結(jié)構(gòu)，主要圍繞供給型和需求型政策占比、政策結(jié)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的促進(jìn)作用以及產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)際比較等問(wèn)題展開(kāi)研究，如黃棟等［23］、盧超等［24］的研究；在政策變遷方面，部分學(xué)者從政策著力點(diǎn)出發(fā)，將產(chǎn)業(yè)政策分為政府主導(dǎo)、車企主導(dǎo)、消費(fèi)者主導(dǎo)3 個(gè)階段［25］，還有學(xué)者按照新能源汽車產(chǎn)業(yè)的4個(gè)發(fā)展階段探究了政策的演進(jìn)特征［26］，也有學(xué)者分析了政策效果的階段性特征［27］。

總體而言，盡管學(xué)者們對(duì)政策協(xié)同問(wèn)題的研究已經(jīng)深入到機(jī)制層面，也形成了豐富的量化研究成果，但是較多的研究如學(xué)者李冬琴［7］、董豪等［17］分別將國(guó)家政策和區(qū)域政策視為獨(dú)立的存在，從科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)政策等特定類別展開(kāi)研究，僅有少數(shù)學(xué)者如樂(lè)為等［18］關(guān)注了央地政策協(xié)同問(wèn)題，更鮮見(jiàn)對(duì)于多主體創(chuàng)新這一重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)注；與此同時(shí)，在新能源汽車政策研究方面，也缺少?gòu)恼邊f(xié)同視角探究政策結(jié)構(gòu)及其作用效果。在中國(guó)的燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，國(guó)家和示范城市群地方政府出臺(tái)的諸多政策形成的協(xié)同效應(yīng)如何，以及究竟在多大程度上促進(jìn)了燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)多主體創(chuàng)新發(fā)展等重要問(wèn)題尚不清晰。因此，圍繞燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)并參照謝青等［28］的研究，按照政策作用機(jī)制，將燃料電池汽車政策劃分為推動(dòng)型政策、拉動(dòng)型政策和保障型政策三大類（以下簡(jiǎn)稱“3類政策”），從多主體創(chuàng)新視角切入，深入探討與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的中央政策與5 個(gè)示范城市群政策的協(xié)同作用及其作用效果。

1.2 理論框架

產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋了同類企業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織關(guān)系、產(chǎn)業(yè)鏈上下游主體間的經(jīng)濟(jì)交易聯(lián)系，以及高校、科研機(jī)構(gòu)和政府等非市場(chǎng)主體間的非經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)［29］。創(chuàng)新鏈?zhǔn)且粋€(gè)開(kāi)放式創(chuàng)新過(guò)程，通過(guò)聯(lián)結(jié)多個(gè)參與主體，相互之間共同協(xié)作以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)［30］。隨著產(chǎn)業(yè)鏈上創(chuàng)新活動(dòng)的日益頻繁與復(fù)雜化，衍生出“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈”的概念。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈?zhǔn)钱a(chǎn)業(yè)創(chuàng)新過(guò)程中，多種參與主體通過(guò)資源、知識(shí)、技術(shù)和資金等要素的互動(dòng)，提升產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新能力，優(yōu)化創(chuàng)新系統(tǒng)的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)［31］。已有研究指出，創(chuàng)新鏈斷裂主要發(fā)生在兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，一是技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，二是產(chǎn)品商業(yè)化［32］，這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)高度依賴多主體創(chuàng)新。燃料電池汽車技術(shù)難度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、產(chǎn)品復(fù)雜度高、應(yīng)用場(chǎng)景多等產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，要求在發(fā)展中必須打通產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的融合路徑，促進(jìn)多主體創(chuàng)新成為產(chǎn)業(yè)政策作用的關(guān)鍵。為此，構(gòu)建中央與燃料電池汽車示范城市群的政策協(xié)同理論框架（見(jiàn)圖1），明晰政策協(xié)同對(duì)燃料電池汽車多主體創(chuàng)新的作用機(jī)制。

圖1 中央與燃料電池汽車示范城市群政策協(xié)同研究理論框架

如圖1 所示，燃料電池汽車行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈包括分上游、中游、下游和市場(chǎng)4 個(gè)部分，上游主要由制氫、儲(chǔ)氫和加氫企業(yè)構(gòu)成，中游為電池、電堆、電控的研發(fā)制造企業(yè)，下游為整車制造及伙伴商企業(yè)，市場(chǎng)主要指購(gòu)買燃料電池汽車的終端消費(fèi)者［33］。創(chuàng)新鏈的起點(diǎn)為知識(shí)創(chuàng)新，通過(guò)高校、科研機(jī)構(gòu)及伙伴商企業(yè)合作創(chuàng)新，開(kāi)展行業(yè)共性技術(shù)研發(fā)，生成新知識(shí)和新技術(shù)；然后，行業(yè)核心企業(yè)運(yùn)用這些新知識(shí)和新技術(shù)解決產(chǎn)品開(kāi)發(fā)；最后，再經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作將產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為商品送至終端消費(fèi)者。創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的融合，主要有兩條通路：一是將創(chuàng)新鏈生成的成果自上而下輸送到產(chǎn)業(yè)鏈中，如燃料電池系統(tǒng)、電堆等核心技術(shù)攻關(guān)的科技成果；二是產(chǎn)業(yè)鏈上的創(chuàng)新要素自下而上向創(chuàng)新鏈聚集和流動(dòng)，包括各環(huán)節(jié)創(chuàng)新主體、創(chuàng)新機(jī)會(huì)和創(chuàng)新資源的整合。

政策的作用是通過(guò)發(fā)揮推動(dòng)機(jī)制、拉動(dòng)機(jī)制和保障機(jī)制為上述兩條通路持續(xù)提供動(dòng)力，形成創(chuàng)新要素流動(dòng)的良性循環(huán)，充分調(diào)動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈上各個(gè)主體的參與積極性，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，推動(dòng)型政策的主要作用：一是通過(guò)建立交流合作平臺(tái)，打破多主體之間的交流互動(dòng)壁壘；二是通過(guò)促進(jìn)多主體之間異質(zhì)性互補(bǔ)資源的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)；三是通過(guò)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化聯(lián)合攻關(guān)，解決關(guān)鍵核心技術(shù)問(wèn)題。拉動(dòng)型政策的主要作用：一是通過(guò)培育行業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮領(lǐng)軍作用，帶領(lǐng)行業(yè)整體向更高端發(fā)展；二是通過(guò)引導(dǎo)宣傳，從意識(shí)層面作用于市場(chǎng)和多方創(chuàng)新主體，提高市場(chǎng)對(duì)燃料電池汽車的認(rèn)可度，激發(fā)多方創(chuàng)新主體的合作意愿；三是通過(guò)對(duì)燃料電池汽車示范應(yīng)用的支持，創(chuàng)造多元化使用場(chǎng)景來(lái)拉動(dòng)終端需，從需求層面拉動(dòng)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保障型政策的作用是從監(jiān)督管理、法規(guī)管制和財(cái)政金融等方面保障多主體間創(chuàng)新活動(dòng)的有序進(jìn)行。其中，監(jiān)督管理方面是指在多主體創(chuàng)新合作過(guò)程中，政府在安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等方面給予監(jiān)督管理；法規(guī)管制包括從研發(fā)階段對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專利技術(shù)的保護(hù)，技術(shù)應(yīng)用階段的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，市場(chǎng)化階段的市場(chǎng)準(zhǔn)則及法規(guī)體系的完善等；財(cái)政金融措施主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)基金以及信貸保障方面的支持。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

首先，在國(guó)務(wù)院、五部委及燃料電池示范城市群相關(guān)政府官網(wǎng)進(jìn)行政策搜索，并通過(guò)中國(guó)汽車工業(yè)信息網(wǎng)、中國(guó)工業(yè)和信息化部網(wǎng)站對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善，初步得到186 份政策文本；然后，通過(guò)萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)所收集的政策進(jìn)行核對(duì)，從政策頒布背景和政策措施相關(guān)性等方面進(jìn)行精讀篩選，最后得到153 份政策作為研究樣本。其中，國(guó)家層面政策25 項(xiàng)、京津冀示范城市群31 項(xiàng)、上海示范城市群32 項(xiàng)、廣東示范城市群23 項(xiàng)、河南示范城市群20 項(xiàng)、河北示范城市群22 項(xiàng)。

2.2 政策量化及標(biāo)準(zhǔn)

重點(diǎn)關(guān)注燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政府政策措施之間的協(xié)同。3 類政策的每一類下又包含3 個(gè)細(xì)分類別。其中，推動(dòng)型政策主要作用于多主體之間的關(guān)系，具體包括打造交流合作平臺(tái)、資源供需對(duì)接以及科技成果轉(zhuǎn)化；拉動(dòng)型政策作用于創(chuàng)新需求層面，包括龍頭企業(yè)市場(chǎng)導(dǎo)向、引導(dǎo)宣傳以及示范推廣；保障型措施作用于支撐調(diào)節(jié)層面，包括監(jiān)督管理、法規(guī)管制以及財(cái)政金融3 個(gè)方面。參考學(xué)者謝青等［28］、彭紀(jì)生等［34］的研究，咨詢3 位產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域?qū)W者、5位燃料電池汽車領(lǐng)域?qū)＜?，形成政策措施量表?biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)型政策為例如表1 所示。

表1 燃料電池汽車領(lǐng)域政策措施量化標(biāo)準(zhǔn)

在對(duì)量化標(biāo)準(zhǔn)討論一致后，成立打分小組。首先由每位成員對(duì)隨機(jī)選出的40 份政策樣本獨(dú)立地進(jìn)行預(yù)打分，隨后每位成員對(duì)其他人的打分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行內(nèi)部核驗(yàn)，記錄打分過(guò)程中的疑惑以及影響一致性（分值相差1 分）的原因并進(jìn)行集中討論，同時(shí)咨詢汽車領(lǐng)域及產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的專家，結(jié)合專家評(píng)議對(duì)評(píng)分表內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整與細(xì)化，統(tǒng)一打分原則；然后再隨機(jī)選出20 份政策進(jìn)行組內(nèi)二次獨(dú)立打分核驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上確定最終評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)。最后正式打分環(huán)節(jié)由小組成員獨(dú)立打分，對(duì)一致的數(shù)據(jù)結(jié)果保留，不一致的個(gè)別數(shù)據(jù)再次進(jìn)行集中討論，直至各位成員的打分結(jié)果分差控制在1 分以內(nèi)，計(jì)算出打分值的算術(shù)平均數(shù)為各項(xiàng)的最終得分。

2.3 協(xié)同測(cè)度函數(shù)

2.3.1 狀態(tài)協(xié)同度函數(shù)

參考何源等［35］在研究中構(gòu)建的狀態(tài)協(xié)同度模型，測(cè)度中央和地方兩個(gè)子系統(tǒng)之間的政策協(xié)同度。測(cè)度函數(shù)如下：

借助EViews10.0 計(jì)量軟件測(cè)算2011—2021 年樣本數(shù)據(jù)的擬合值，將中央政策措施每年的實(shí)際得分作為因變量P，地方政策措施每年的實(shí)際措施作為自變量M，對(duì)數(shù)據(jù)做回歸分析，建立P＝C1+C2M的線性回歸方程，測(cè)算出回歸系數(shù)C2的值，C1為截距項(xiàng)；將5 個(gè)示范城市群政策措施每年的實(shí)際得分代入回歸方程，可以得出中央政策措施的擬合值MNi；利用式（1）可以測(cè)度出2011—2021 年地方政策措施對(duì)中央政策措施的協(xié)同度，同理可以測(cè)出中央政策措施對(duì)地方政策措施的協(xié)同度；再利用式（2）計(jì)算央地總體協(xié)同度，式（2）表明地方措施對(duì)中央措施的協(xié)同度和中央措施對(duì)地方措施協(xié)同度相差越大，央地總體協(xié)同度數(shù)值越小，地方措施對(duì)中央措施的協(xié)同度和中央措施對(duì)地方措施的協(xié)同度相等時(shí)，央地總體協(xié)同度取值為1，此時(shí)中央與地方政府政策措施間完全協(xié)同。

2.3.2 復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度

復(fù)合系統(tǒng)是由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)結(jié)構(gòu)，復(fù)合系統(tǒng)由無(wú)序走向有序受到子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)作用與協(xié)同度影響?，F(xiàn)有研究中，學(xué)者們?nèi)鐪f等［36］、劉英基［37］、張楊等［38］將構(gòu)成復(fù)合系統(tǒng)的子系統(tǒng)發(fā)展協(xié)調(diào)程度稱為子系統(tǒng)有序度，將復(fù)合系統(tǒng)整體的發(fā)展協(xié)調(diào)程度稱為協(xié)同度，并基于此觀點(diǎn)構(gòu)建了復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度的計(jì)算模型。根據(jù)復(fù)合系統(tǒng)定義，分別將中央層面的政策集和示范城市群的政策集視為復(fù)合系統(tǒng)，每個(gè)復(fù)合系統(tǒng)均由3 類政策即3 個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，3 個(gè)子系統(tǒng)之間的均衡協(xié)同程度從內(nèi)部決定了各復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)程度。參照湯超穎等［35］學(xué)者研究構(gòu)建復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度測(cè)度模型。首先，構(gòu)建子系統(tǒng)有序度模型。以中央層面為例，將中央層面燃料電池汽車多主體政策體系復(fù)合系統(tǒng)設(shè)為X=｛X1，X2，X3｝，其中X1、X2、X3分別為推動(dòng)型政策子系統(tǒng)、拉動(dòng)型政策子系統(tǒng)、保障型政策子系統(tǒng)。序參量支配子系統(tǒng)的行為、主宰系統(tǒng)的演化；又以推動(dòng)型政策措施子系統(tǒng)為例，其組成措施交流合作平臺(tái)、資源供需對(duì)接以及科技成果轉(zhuǎn)化都是影響其有序度的序參量，因此有子系統(tǒng)Xi，i∈［1，3］。設(shè)子系統(tǒng)發(fā)展過(guò)程中的序參量為eij，j∈［1，3］，如表2 所示，βij≤eij≤αij，j∈［1，3］，αij和βij分別為序參量的上限值和下限值，αij和βij取各序參量eij在2011—2021 年間最大值和最小值的110%。指標(biāo)均有正功效，即ei1，ei2，，eij取值越大，系統(tǒng)的有序程度就越高。因此各子系統(tǒng)Xi序參量的有序度xij可表示為：

表2 各子系統(tǒng)序參量

利用幾何平均法測(cè)量子系統(tǒng)Xi的有序度，因此xi可以表示為：

xi取值范圍為［0,1］，當(dāng)xi越大時(shí)，說(shuō)明子系統(tǒng)越有序；反之說(shuō)明越無(wú)序。

然后，構(gòu)建復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型。假設(shè)給定初始時(shí)刻t0為2011 年，因此實(shí)證分析得到的為2012—2021 年的結(jié)果。X的3 個(gè)子系統(tǒng)的有序度分別為x10、x20、x30，在過(guò)程中的另一時(shí)刻t’，各子系統(tǒng)的有序度分別為x1’、x2’、x3’，因此X的協(xié)同度可以表示為：

當(dāng)xi’＞xi0時(shí)，θ取值為1，當(dāng)xi’＜xi0時(shí)，θ取值為-1?？梢酝ㄟ^(guò)θ的取值判斷各個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)方向：當(dāng)θ=1 時(shí)，S取值為正，表明各個(gè)子系統(tǒng)的有序度上升，整個(gè)復(fù)合系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序發(fā)展；當(dāng)θ=-1 時(shí)，C取值為負(fù)，表明最少一個(gè)子系統(tǒng)的有序度下降，整個(gè)復(fù)合系統(tǒng)沒(méi)有協(xié)調(diào)有序發(fā)展。因此，S的取值范圍為［-1,1］，并且S越大表明3 個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展程度越高；反之則越低。參照劉英基［37］等人的研究，將復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同狀態(tài)分為不協(xié)同、低度協(xié)同、一般協(xié)同、高度協(xié)同和協(xié)同一致5 個(gè)區(qū)間，如表3 所示。

表3 復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同程度

2.3.3 政策協(xié)同效果計(jì)量模型

借鑒前人對(duì)政策協(xié)同效果檢驗(yàn)的研究，在柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)中引入政策協(xié)同度構(gòu)建模型，用于測(cè)度政策協(xié)同度的效果?？紤]到政策作用的滯后性，經(jīng)過(guò)多次檢驗(yàn)，構(gòu)建計(jì)量模型如下：

式（6）中：z為央地政策協(xié)同度，以中央和燃料電池汽車示范城市群在3 種措施上的總協(xié)同度衡量；t代表年份，Kt-1和Lt-1分別為前一年的資本投入和勞動(dòng)投入，K以行業(yè)歷年的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入衡量，L以行業(yè)的研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量衡量，數(shù)據(jù)來(lái)源為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及洞見(jiàn)研報(bào)；Y為燃料電池汽車行業(yè)2012—2021 年歷年的創(chuàng)新績(jī)效，該指標(biāo)反映行業(yè)的整體創(chuàng)新能力及創(chuàng)新發(fā)展，用行業(yè)歷年的專利數(shù)量衡量，數(shù)據(jù)來(lái)源為大為專利數(shù)據(jù)庫(kù)。

3 研究結(jié)果及分析

首先，利用狀態(tài)協(xié)同函數(shù)分別對(duì)3 種類型的政策進(jìn)行央地協(xié)同的測(cè)度，發(fā)現(xiàn)在11 年的時(shí)間跨度中，5 組央地協(xié)同度均有提升，尤其是拉動(dòng)型政策的央地協(xié)同上升演進(jìn)最為突出；與此同時(shí)，3 類政策在5個(gè)央地協(xié)同結(jié)果中都展現(xiàn)出波動(dòng)演進(jìn)的趨勢(shì)，表明協(xié)同效果不穩(wěn)定。然后，利用復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型分別對(duì)中央層面和示范城市群政策體系的政策協(xié)同情況進(jìn)行測(cè)度，發(fā)現(xiàn)二者的協(xié)同呈現(xiàn)出較為明顯的演化差異。最后，利用計(jì)量模型對(duì)政策協(xié)同效果進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果顯示政策協(xié)同度對(duì)行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效以及行業(yè)規(guī)模具有顯著正向影響。

3.1 政策協(xié)同分析

（1）推動(dòng)型政策子系統(tǒng)有序度。如表4 所示，在推動(dòng)型政策子系統(tǒng)中，央地政策協(xié)同有序度均在2016 年后達(dá)到第一個(gè)制高點(diǎn)，而且在2016 年以前有序度很明顯地逐年增加，說(shuō)明在2011—2016 年間推動(dòng)型政策子系統(tǒng)正穩(wěn)步向有序狀態(tài)發(fā)展；同時(shí)，3類細(xì)分措施搭配設(shè)計(jì)得較為合理，而在2016 年以后央地政策協(xié)同有序度均呈現(xiàn)不同程度的波動(dòng)，結(jié)合政策原文發(fā)現(xiàn)，在2016 年以后國(guó)家和示范城市群多結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)、積累的資源和其他儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)開(kāi)始有所側(cè)重地搭配政策措施，因此整個(gè)子系統(tǒng)從均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向有重點(diǎn)地推進(jìn)發(fā)展。

表4 我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同的推動(dòng)型政策子系統(tǒng)有序度

從推動(dòng)型政策的總體協(xié)同結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)（如圖2 所示），京津冀示范城市群和廣東示范城市群政策的協(xié)同演進(jìn)無(wú)明顯差異，基本呈現(xiàn)同升同降的趨勢(shì)，二者協(xié)同度自2015 年以后相差無(wú)幾基本重合。上海示范城市群、河北示范城市群以及河南示范城市群政策的協(xié)同度呈現(xiàn)“W”狀演化結(jié)構(gòu)，并且上海和河北的示范城市群政策出現(xiàn)的兩次協(xié)同度低點(diǎn)都分別在2014 年和2018 年兩年，數(shù)值均為0.5 左右。通過(guò)研讀政策原件發(fā)現(xiàn)，上海和河北兩個(gè)示范城市群在這兩年內(nèi)出臺(tái)的與氫燃料電池密切相關(guān)的政策數(shù)量很少，且政策措施主要從宏觀層面指導(dǎo)發(fā)展，政策精準(zhǔn)性不夠強(qiáng)。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，相較于其他示范城市群，京津冀和河南兩個(gè)示范城市群政策的協(xié)同度整體較低，協(xié)同水平最高值均沒(méi)有達(dá)到0.9。進(jìn)一步分析這兩個(gè)示范城市群的政策結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，其以“氫燃料電池”或“氫能”為主題的強(qiáng)針對(duì)性的政策數(shù)量較其他示范城市群占比偏低。

圖2 我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同的推動(dòng)型政策總體協(xié)同度

（2）拉動(dòng)型政策子系統(tǒng)。由表5 可知，在拉動(dòng)型政策子系統(tǒng)中，央地政策協(xié)同有序度整體較推動(dòng)型子系統(tǒng)有序度呈現(xiàn)出高水平態(tài)勢(shì)，并且該子系統(tǒng)穩(wěn)步有序發(fā)展的態(tài)勢(shì)較為明顯。結(jié)合政策文本分析發(fā)現(xiàn)，中央及示范城市群產(chǎn)業(yè)政策中設(shè)計(jì)了較多的示范推廣政策措施，并且多個(gè)地區(qū)多次為示范推廣出臺(tái)了專項(xiàng)政策，可見(jiàn)國(guó)家和示范城市群對(duì)燃料電池汽車的示范推廣十分重視。

表5 我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同的拉動(dòng)型政策子系統(tǒng)有序度

從拉動(dòng)型政策的總體協(xié)同結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，示范城市群與中央的政策協(xié)同度整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。自2015 年開(kāi)始，所有示范城市群的協(xié)同度呈現(xiàn)同升同降的同步發(fā)展態(tài)勢(shì)，在相同的年限迎來(lái)同高點(diǎn)或同低點(diǎn)。其中，京津冀和上海示范城市群與中央的協(xié)同度較高，究其原因是，這兩個(gè)示范城市群的政策樣本中對(duì)燃料電池汽車的示范推廣做了大篇幅的詳細(xì)規(guī)劃，并針對(duì)示范推廣出臺(tái)了相應(yīng)的支持政策。自2012 年開(kāi)始，廣東示范城市群與中央的政策協(xié)同度提升后整體發(fā)展比較穩(wěn)定；河北和河南示范城市群與中央的政策協(xié)同度演化波動(dòng)較大，跨度在0.85左右。通過(guò)對(duì)河北和河南示范城市群的政策結(jié)構(gòu)和政策文本分析發(fā)現(xiàn)，由于這兩個(gè)示范城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，近年來(lái)地方政府大幅加大相關(guān)政策力度，因此政策協(xié)同度表現(xiàn)出較大增長(zhǎng)，在2020 年達(dá)到了0.99，具體如圖3 所示。

圖3 我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同的拉動(dòng)型政策總體協(xié)同度

（3）保障型政策子系統(tǒng)。在保障型政策子系統(tǒng)中，央地政策有序度整體呈現(xiàn)出較高水平（見(jiàn)表6）。如自2016 年起，各子系統(tǒng)有序度明顯增加，并且均在近兩年增加到了最高水平，說(shuō)明中央及示范城市群的保障型政策子系統(tǒng)在穩(wěn)步有序發(fā)展。結(jié)合政策文本分析發(fā)現(xiàn)，保障型政策工具的使用頻次高且措施種類豐富，同時(shí)與拉動(dòng)型政策類似，多個(gè)地區(qū)多次為燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)出臺(tái)了專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助政策，由此說(shuō)明國(guó)家和地方一直致力于為燃料電池汽車的發(fā)展打造穩(wěn)定有序的發(fā)展環(huán)境。

表6 我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同的保障型政策子系統(tǒng)有序度

保障型政策央地協(xié)同演化趨勢(shì)如圖4 所示，央地政策協(xié)同演化拐點(diǎn)較多，沒(méi)有明顯的同升同降趨勢(shì)；示范城市群的政策協(xié)同度起點(diǎn)值相差較小，只有京津冀為0.66，其余均在0.5 左右，并且2021 年的協(xié)同度值十分接近，總體呈現(xiàn)殊途同歸之勢(shì)。其中，京津冀和上海兩個(gè)示范城市群與中央的政策協(xié)同度波動(dòng)較小，相對(duì)穩(wěn)定，協(xié)同度均在0.4 以上；廣東和河北兩個(gè)示范城市群與中央的政策協(xié)同均呈現(xiàn)“幾”字形演化態(tài)勢(shì)，但河北示范城市群與中央的政策協(xié)同度最高點(diǎn)早于廣東3 年，即河北城市示范群的保障型政策體系在2014 年就已開(kāi)始走向完善，廣東則是在2017 年達(dá)到高點(diǎn)；河南示范城市群與中央的政策協(xié)同度呈現(xiàn)“W”狀演化趨勢(shì)，在2017 年和2019年為趨勢(shì)低點(diǎn)，結(jié)合政策原件分析發(fā)現(xiàn)，2017 年和2019 年河南示范城市群的政策措施向拉動(dòng)型傾斜，保障型政策的使用頻次和種類在這兩年有所減少。

圖4 我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同的保障型政策總體協(xié)同度

（4）細(xì)分政策。以3 類政策的9 項(xiàng)細(xì)分措施得分為基礎(chǔ)，計(jì)算出各細(xì)分政策2011—2021 年的分?jǐn)?shù)均值，然后通過(guò)式（1）（2）測(cè)算出中央分別與5個(gè)示范城市群在9 個(gè)細(xì)分政策上的協(xié)同度，共計(jì)得到45 組數(shù)據(jù)，如圖5 所示?？梢钥闯觯醒肱c各項(xiàng)細(xì)分政策的協(xié)同度分布在［0.27,0.99］區(qū)間，均值為0.69，基本達(dá)到高度協(xié)同水平。其中，交流合作平臺(tái)、資源供需對(duì)接以及科技成果轉(zhuǎn)化3 項(xiàng)細(xì)分政策的央地協(xié)同度最高，分別為0.99、0.89 和0.82，表明地方政府對(duì)推動(dòng)型政策的部署和規(guī)劃落實(shí)最為精準(zhǔn)；3項(xiàng)拉動(dòng)型政策細(xì)分政策的央地協(xié)同度比較平均，且協(xié)同度均超過(guò)0.7，達(dá)到高度協(xié)同水平；但是保障型政策的法規(guī)管制和財(cái)政金融兩個(gè)方面的央地協(xié)同度偏低，分別為0.27 和0.51。因此，地方政府應(yīng)為燃料電池汽車出臺(tái)更完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定更完善、具體的生產(chǎn)規(guī)范以及市場(chǎng)準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及專利技術(shù)的保護(hù)，逐步完善法規(guī)管制體系，同時(shí)加大財(cái)政補(bǔ)貼的力度以及信貸保障等，加強(qiáng)保障型措施的落實(shí)，為燃料電池汽車發(fā)展提供更加穩(wěn)定有序的發(fā)展環(huán)境。

圖5 2011—2021 年我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同的細(xì)分政策分布

具體分析來(lái)看：中央與上海示范城市群細(xì)分政策的協(xié)同度分布在［0.45,0.96］區(qū)間上，均值為0.77，超過(guò)高度協(xié)同水平。除財(cái)政金融和交流合作平臺(tái)兩個(gè)細(xì)分政策協(xié)同度低于0.7（分別為0.45 和0.65）之外，其余細(xì)分政策協(xié)同度均高于0.7，達(dá)到高度協(xié)同。由此說(shuō)明上海示范城市群對(duì)中央政策的落實(shí)較為精準(zhǔn)。下一步應(yīng)在財(cái)政金融和交流合作平臺(tái)政策措施上有所側(cè)重：一方面可以為燃料電池汽車發(fā)展設(shè)立專項(xiàng)資金，拓寬融資渠道，從稅收上對(duì)燃料電池汽車的生產(chǎn)、購(gòu)買以及加氫站的建設(shè)等方面提供更多的支持；另一方面，上海作為牽頭城市可以發(fā)揮自己的資源優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合高校、科研院所、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、政府以及其他參與城市共建多主體合作平臺(tái)，同時(shí)憑借其國(guó)際資源優(yōu)勢(shì)，拓寬與國(guó)際相關(guān)機(jī)構(gòu)的交流合作，為多產(chǎn)業(yè)主體合作打造更廣闊的空間，整合更多優(yōu)質(zhì)資源。

中央與廣東示范城市群細(xì)分政策的協(xié)同度分布在［0.38,0.91］區(qū)間，均值為0.71，表明央地政策協(xié)同情況良好。具體地，相較于其他細(xì)分政策的高度協(xié)同，示范推廣和交流合作平臺(tái)兩項(xiàng)措施的央地協(xié)同度較低，協(xié)同度分別為0.49 和0.38，說(shuō)明廣東示范城市群對(duì)這兩項(xiàng)措施的落實(shí)不夠精準(zhǔn)。今后，廣東在示范推廣方面，應(yīng)加大對(duì)加氫站建設(shè)的支持力度，推進(jìn)燃料電池汽車在物流、公共交通等方面的應(yīng)用推廣，對(duì)示范區(qū)和試點(diǎn)工程做好規(guī)劃部署；在交流合作方面，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣東及相關(guān)省區(qū)市在產(chǎn)學(xué)研和對(duì)外合作方面的優(yōu)勢(shì)資源，組織國(guó)際交流活動(dòng)拓展燃料電池汽車海外市場(chǎng)和國(guó)際合作，以協(xié)會(huì)平臺(tái)和科技攻關(guān)項(xiàng)目為紐帶引導(dǎo)和鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研多主體合作創(chuàng)新。

中央與河南示范城市群細(xì)分政策的協(xié)同度分布在［0.77,0.99］區(qū)間，均值為0.91，央地政策協(xié)同水平表現(xiàn)突出，9 項(xiàng)細(xì)分政策的央地協(xié)同均達(dá)到高度協(xié)同水平。結(jié)合政策原件分析發(fā)現(xiàn)，由于近兩年中央與河南示范城市群協(xié)同水平均值分別高達(dá)0.97 和0.99，因此拉高了整體協(xié)同水平，也表明河南示范城市群近兩年對(duì)中央政策落實(shí)精準(zhǔn)，央地政策協(xié)同效應(yīng)顯現(xiàn)。

中央與河北示范城市群細(xì)分政策的協(xié)同度分布在［0.46,0.94］區(qū)間，均值為0.76，超過(guò)高度協(xié)同水平。其中，推動(dòng)型政策的3 個(gè)細(xì)分措施央地協(xié)同表現(xiàn)最佳，協(xié)同度最低值為0.84；保障型政策3 個(gè)細(xì)分措施的央地協(xié)同表現(xiàn)尚可，監(jiān)督管理、法律法規(guī)和財(cái)政金融的央?yún)f(xié)同度分別為0.63、0.81 和0.65；表現(xiàn)欠佳的是拉動(dòng)型政策下的引導(dǎo)宣傳方面，央地協(xié)同度僅為0.46。針對(duì)上述問(wèn)題，河北應(yīng)加大科普宣傳力度，引導(dǎo)公眾的綠色消費(fèi)觀念，加強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)燃料電池汽車的認(rèn)可度進(jìn)而拉動(dòng)終端需求，同時(shí)建立健全有利于促進(jìn)燃料電池汽車技術(shù)創(chuàng)新的法規(guī)體系，優(yōu)化融資和稅收補(bǔ)貼手段，以鼓勵(lì)企業(yè)為主導(dǎo)開(kāi)展多主體創(chuàng)新活動(dòng)。

央地復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度。由圖6 結(jié)果可知，央地政策體系的復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度雖有波動(dòng)，但都呈現(xiàn)出了較明顯的上升趨勢(shì)。首先，中央層面政策復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)同度僅在2012 年出現(xiàn)負(fù)值，原因是2012 年的拉動(dòng)型政策子系統(tǒng)有序度較基準(zhǔn)時(shí)刻2011 年有所下降，所以整個(gè)系統(tǒng)的表現(xiàn)為不協(xié)同的狀態(tài)，并且在2018 年推動(dòng)型政策子系統(tǒng)有序度增幅較低，僅占保障型政策增幅的27.5%，所以在2018 年協(xié)同度下降，復(fù)合系統(tǒng)表現(xiàn)為低度協(xié)同；2012—2021 年間協(xié)同度總體較為平穩(wěn)，經(jīng)過(guò)分析認(rèn)為原因是中央層面出臺(tái)的政策常常是針對(duì)全產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃布局，是地方貫徹執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，比較全面，3 種類型政策措施的搭配運(yùn)用比較合理，所以整個(gè)政策復(fù)合系統(tǒng)的發(fā)展比較協(xié)同有序。

圖6 我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策體系復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度的年度分布

具體而言：京津冀示范城市群政策體系復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)同度不斷上升，但期間有過(guò)兩次波動(dòng)：2012—2015 年間從低水平協(xié)同走向了一般水平協(xié)同，2016—2019 年間呈波動(dòng)下降，2020 年后持續(xù)上升。結(jié)合政策原件分析發(fā)現(xiàn)，2012—2015 年間出臺(tái)的政策大多是針對(duì)氫產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，3類政策被均衡使用，因此復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度持續(xù)改善；2016—2019 年出臺(tái)了大量的專項(xiàng)政策，如財(cái)政補(bǔ)貼和示范推廣政策等，但有關(guān)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化以及打造交流合作平臺(tái)的政策內(nèi)容較少，這就使得保障型政策和拉動(dòng)型政策子系統(tǒng)有序度增幅較大，但推動(dòng)型政策子系統(tǒng)有序度增幅較小，造成復(fù)合系統(tǒng)總體協(xié)同度走低的現(xiàn)象；2020 年以后，中央和各示范城市群密集出臺(tái)了多項(xiàng)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)政策，即使個(gè)別政策文中存在某類政策措施的缺失，但由于總體數(shù)量多且政策之間可以互補(bǔ)，因此這一階段復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度呈明顯上升趨勢(shì)。

上海示范城市群政策體系復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度在2012—2021 年間有過(guò)1 次較大波動(dòng)。其中，2012—2014 年表現(xiàn)為低協(xié)同和不協(xié)同的狀態(tài)，主要由于早期針對(duì)燃料電池汽車出臺(tái)的政策數(shù)量較少，多在全市工業(yè)發(fā)展規(guī)劃中提及，因此早期在燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)形成的政策系統(tǒng)不夠成熟；2015—2017 年間從一般協(xié)同走向不協(xié)同，主要因?yàn)?017 年出臺(tái)的政策中較多使用了拉動(dòng)型和保障型政策，推動(dòng)型政策很少提及，造成了推動(dòng)型政策的有序度降低，所以復(fù)合系統(tǒng)整體表現(xiàn)為不協(xié)同；自2017 年以后，整個(gè)復(fù)合系統(tǒng)逐步走向高水平協(xié)同。

廣東示范城市群政策體系協(xié)同度的發(fā)展趨勢(shì)與上海示范城市群相似，2012—2016 年間從不協(xié)同到低水平協(xié)同再到一般協(xié)同，說(shuō)明了在這5 年間廣東示范城市群對(duì)3 種政策措施的搭配應(yīng)用比較合理；2016—2019 年間協(xié)同度逐漸降低，結(jié)合政策原件分析發(fā)現(xiàn)，該示范城市群由于具備較為堅(jiān)實(shí)的人力、財(cái)力和地理位置等優(yōu)勢(shì)，在政策措施中較多地使用了財(cái)政金融、資源供需對(duì)接和交流合作平臺(tái)等措施，因此保障型子系統(tǒng)和推動(dòng)型子系統(tǒng)的有序度增幅較大，加之2011 年拉動(dòng)型子系統(tǒng)有序度起點(diǎn)較高，后續(xù)增幅小甚至有所降低，所以造成了2019 年系統(tǒng)不協(xié)同的現(xiàn)象；2019 年以后協(xié)同度有所提高，但是峰值只達(dá)到了一般協(xié)同水平。

河南示范城市群政策體系協(xié)同度發(fā)展波動(dòng)較大，兩次不協(xié)同的現(xiàn)象分別出現(xiàn)在2016 和2019 年。結(jié)合政策原件分析發(fā)現(xiàn)，2016 年出臺(tái)的政策數(shù)量較少且針對(duì)性不夠強(qiáng)，尤其是推動(dòng)型政策的有序度降低，造成復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度降低，且3 種政策之間表現(xiàn)為不協(xié)同，2019 年主要因?yàn)閷ｍ?xiàng)政策的推出使得保障型子系統(tǒng)有序度大幅增加，而其他兩個(gè)子系統(tǒng)有序度增幅小甚至有所降低，所以整體表現(xiàn)為不協(xié)同；自2019 年后復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度有了很明顯的上升，并且上升幅度很大，已經(jīng)達(dá)到了高度協(xié)同水平。

河北示范城市群政策體系協(xié)同度發(fā)展總體表現(xiàn)為上升趨勢(shì)，僅在2017 年略有下降。分析政策原件發(fā)現(xiàn)，由于2017 年出臺(tái)的政策總量少，難以彌補(bǔ)個(gè)別政策中3 類政策搭配的不均衡問(wèn)題，同時(shí)，保障型政策子系統(tǒng)有序度增幅較小，而推動(dòng)型和拉動(dòng)型和兩個(gè)政策子系統(tǒng)的增幅較大，也進(jìn)一步加大了復(fù)合系統(tǒng)整體的不協(xié)同；2017 年以后，復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度持續(xù)上升，峰值達(dá)到一般協(xié)同水平。

3.2 政策協(xié)同效果實(shí)證檢驗(yàn)

首先將打分得到的政策原始數(shù)據(jù)按照年份整理，代入式（1）（2）中計(jì)算中央與示范城市群在3 種政策上的總體協(xié)同度，以2012—2021 年的央地政策協(xié)同度為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并以燃料電池行業(yè)的研究人員全時(shí)當(dāng)量、行業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)作為解釋變量，研究央地政策協(xié)同度與燃料電池行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效及行業(yè)規(guī)模之間的關(guān)系。利用EViews 軟件對(duì)模型的估計(jì)結(jié)果如表7 所示，計(jì)量模型整體上通過(guò)檢驗(yàn)，央地政策協(xié)同度與行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效、行業(yè)規(guī)模顯著正相關(guān)，表明央地政策協(xié)同正向影響燃料電車行業(yè)發(fā)展。進(jìn)一步，參照陳升等［39］和程華等［40］學(xué)者的研究，運(yùn)用專利成果數(shù)量代表行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效再次進(jìn)行檢驗(yàn)，從表7的t統(tǒng)計(jì)量和調(diào)整后的R2值可以看出模型的擬合效果較好，各個(gè)變量的系數(shù)均為正值并且顯著，即政策協(xié)同度、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入、研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量對(duì)行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效具有顯著的正向效應(yīng)，且政策協(xié)同度對(duì)行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效的正向影響作用遠(yuǎn)大于研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入和研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量，其他投入保持不變時(shí)，政策協(xié)同度的對(duì)數(shù)值每提高1%，行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效（專利成果數(shù)量）對(duì)數(shù)值就會(huì)提高12.684%。

表7 2011—2021 年我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)央地政策協(xié)同度對(duì)行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效的回歸估計(jì)結(jié)果

4 結(jié)論及建議

4.1 研究結(jié)論

本研究收集分析了2011—2021 我國(guó)年中央層面以及5 個(gè)燃料電池汽車示范城市群頒布的153 份產(chǎn)業(yè)政策，重點(diǎn)關(guān)注政策中促進(jìn)多主體創(chuàng)新的內(nèi)容，采用狀態(tài)協(xié)同度模型和復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度模型對(duì)央地政策協(xié)同進(jìn)行測(cè)度，并應(yīng)用回歸分析檢驗(yàn)了國(guó)家層面3 類政策協(xié)同度對(duì)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，得到主要結(jié)論如下：

（1）央地3 類政策協(xié)同演化呈“W”狀，總體協(xié)同度逐漸提升，但過(guò)程不夠穩(wěn)定。其中自2014 年開(kāi)始，拉動(dòng)型政策措施協(xié)同度有明顯上升演化趨勢(shì)，說(shuō)明各示范城市群對(duì)中央層面有關(guān)龍頭企業(yè)的市場(chǎng)導(dǎo)向、引導(dǎo)宣傳以及示范推廣的政策部署能夠精準(zhǔn)落實(shí)，拉動(dòng)型政策體系完善程度較高。在11 年的時(shí)間跨度中，5 個(gè)示范城市群與中央在推動(dòng)型和保障型政策措施之間的協(xié)同度，均有多個(gè)不連續(xù)的協(xié)同度高點(diǎn)和協(xié)同度低點(diǎn)，反映出在推動(dòng)型和保障型政策方面示范城市群對(duì)中央政策的貫徹實(shí)施穩(wěn)定性欠佳。

（2）央地政策在9 項(xiàng)細(xì)化措施方面的協(xié)同情況總體比較理想，央地協(xié)同度分布區(qū)間為［0.27,0.99］，均值為0.77。其中，達(dá)到高度協(xié)同的占比達(dá)71%，一般協(xié)同占比為27%，低度協(xié)同占比僅為2%，且不存在不協(xié)同的情況?？傮w而言，央地政策在監(jiān)督管理、資源供需對(duì)接、科技成果轉(zhuǎn)化等政策措施上達(dá)到了高度協(xié)同，在示范推廣、財(cái)政金融等政策措施上處于一般協(xié)同，在法規(guī)管制、交流合作平臺(tái)等方面協(xié)同水平較低。

（3）央地政策復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度演化雖呈現(xiàn)不同波動(dòng)狀態(tài)，但均在近兩年達(dá)到最高協(xié)同水平。2011—2021 年間，中央政策體系中3 類政策間的協(xié)同水平呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)，在2021 年達(dá)到高度協(xié)同水平，表明國(guó)家較好地發(fā)揮了政策合力引導(dǎo)作用；示范城市群3 類政策的協(xié)同演化整體呈現(xiàn)波動(dòng)上揚(yáng)態(tài)勢(shì)，其中京津冀、上海以及河南示范城市群的3 類政策均在2021 年達(dá)到高度協(xié)同水平，廣東和河北示范城市群最高只達(dá)到了一般協(xié)同水平，反映出地區(qū)之間政策協(xié)同的非均衡發(fā)展。此外，近兩年中央和各示范城市群對(duì)3 類政策的搭配使用更加均衡，政策合力效果日益突出。

（4）政策協(xié)同對(duì)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。實(shí)證結(jié)果顯示央地政策協(xié)同度與行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效之間有顯著的正向相關(guān)關(guān)系，表明央地政策協(xié)同是影響燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素；3類政策的復(fù)合協(xié)同度對(duì)行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效具有顯著正向影響，表明3 種政策機(jī)制的協(xié)同作用既有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈上的多主體創(chuàng)新活動(dòng)，從而提高行業(yè)整體創(chuàng)新績(jī)效，也能夠促使更多企業(yè)主體參與燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)活躍度，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

4.2 政策建議

（1）持續(xù)優(yōu)化央地政策體系，提升政策協(xié)同合力，助推燃料電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中央出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策應(yīng)特別注重對(duì)多主體創(chuàng)新的推動(dòng)、拉動(dòng)和保障作用，以充分發(fā)揮3 類政策協(xié)同效應(yīng)對(duì)燃料電池產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和市場(chǎng)活力的促進(jìn)作用；各個(gè)示范城市群需結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特色、優(yōu)勢(shì)資源及現(xiàn)存問(wèn)題，補(bǔ)齊政策短板，加強(qiáng)在示范推廣、法規(guī)管制和交流合作平臺(tái)等方面的政策力度，穩(wěn)步提升央地政策協(xié)同水平，有效發(fā)揮政策合力。

（2）各級(jí)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)加強(qiáng)對(duì)多主體創(chuàng)新合作機(jī)制的引導(dǎo)規(guī)劃。多主體創(chuàng)新合作需要依托于穩(wěn)定的創(chuàng)新合作機(jī)制，因此各級(jí)政策應(yīng)加大對(duì)企業(yè)、高等學(xué)校、科研院所共建基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究基地的支持力度，以及加大對(duì)搭建技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)及示范應(yīng)用平臺(tái)的鼓勵(lì)力度，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)培育；地方政府應(yīng)充分發(fā)揮自身地理位置以及積累的資源優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互帶共進(jìn)，擴(kuò)大燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)示范推廣應(yīng)用范圍，加快形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好氛圍。

（3）地方政府應(yīng)加強(qiáng)政策落實(shí)精準(zhǔn)性，持續(xù)完善政策實(shí)施過(guò)程中的調(diào)配運(yùn)行機(jī)制。在政策核心理念與中央保持高度協(xié)同的基礎(chǔ)上，盡量細(xì)化政策目標(biāo)和措施內(nèi)容，尤其注重推動(dòng)型和保障型政策的細(xì)化和完善，形成政策措施在多主體創(chuàng)新環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)導(dǎo)向；優(yōu)化各種政策措施在規(guī)劃使用中的均衡性與協(xié)調(diào)性，根據(jù)自身發(fā)展需求有所側(cè)重，但不能打破政策結(jié)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)性，在促進(jìn)央地政策協(xié)同的同時(shí)提高自身政策體系的協(xié)同性。

注釋：

1）“三縱”是指純電動(dòng)汽車、插電式混動(dòng)、燃料電池汽車；“三橫”是指動(dòng)力電池與管理系統(tǒng)、驅(qū)動(dòng)電機(jī)與電力電子、網(wǎng)聯(lián)化與智能化技術(shù)。