曹潤林 林劼

摘要：為鞏固拓展脫貧攻堅成果，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，中央政策將原財政專項扶貧資金調(diào)整優(yōu)化為財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金（簡稱銜接資金），重點(diǎn)用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，并形成聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效應(yīng)。用好銜接資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有多重政策目標(biāo)，但我國部分地區(qū)還存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不牢、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制不夠持續(xù)穩(wěn)固、產(chǎn)業(yè)配套支持政策落實(shí)不夠精準(zhǔn)有效等問題。對此，本文提出建議：不斷夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制約束，強(qiáng)化銜接資金支持產(chǎn)業(yè)項目形成聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效應(yīng)；科學(xué)合理制定產(chǎn)業(yè)配套支持政策，促進(jìn)政策效果更加精準(zhǔn)有效。

關(guān)鍵詞：銜接資金 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 政策效果

2020年，我國實(shí)現(xiàn)了全面脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)、消除了絕對貧困。但為堅決守住脫貧攻堅成果，更好地接續(xù)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記指出“對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程。”過渡期設(shè)定為5年，其中原財政專項扶貧資金調(diào)整優(yōu)化為財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金（簡稱銜接資金），由各縣統(tǒng)籌用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，并要求建立健全銜接資金聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，帶動農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收。

一、提升銜接資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策效果的意義分析

2021年11月，財政部等六部委出臺《銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績效評價及考核辦法》，其中明確要求支持培育和壯大欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并逐年提高資金占比，2022—2025年分別要達(dá)到55%、60%、65%、70%。而在經(jīng)濟(jì)下行壓力大、財政收支矛盾突出的情況下，過渡期中央銜接資金投入依然保證了“只增不減”，在脫貧攻堅連續(xù)5年每年增加200億元的基礎(chǔ)上，2021年達(dá)到1561億元、增長6.4%，2022年達(dá)到1650億元、增長5.7%，2023年達(dá)到1750億元、增長6.1%，從全國范圍來看，各級地方政府也相應(yīng)安排了一定規(guī)模鄉(xiāng)村振興銜接資金并提出用于產(chǎn)業(yè)比例的要求。

一是市場機(jī)制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著資源配置的決定性作用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須遵循市場規(guī)律，政府逐年加大的銜接資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入必須把握好作用邊界避免錯位介入，要與市場作用機(jī)制有效契合，形成政府與市場合作共贏的帕累托最優(yōu)格局。二是財政資金是有限的，尤其是在當(dāng)前各級財政“緊平衡”形勢下財政資金更為緊張，要將資金用在“刀刃上”“關(guān)鍵處”，不斷加強(qiáng)銜接資金投入產(chǎn)業(yè)項目績效管理，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，避免財政資金的損耗浪費(fèi)。三是促進(jìn)脫貧群眾持續(xù)穩(wěn)定增收既事關(guān)不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，又關(guān)系到全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，銜接資金必須形成聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效應(yīng)。

二、制約銜接資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策效果的突出問題及原因

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不牢

一是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化水平整體偏低。目前，我國農(nóng)村地區(qū)整體上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢尚未有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，農(nóng)產(chǎn)品多數(shù)以初加工為主、精深加工產(chǎn)品少、附加值低，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多元價值開發(fā)、多種功能拓展滯后，產(chǎn)業(yè)融合度不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益偏低。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織化程度整體不高。我國農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)總體上數(shù)量不多、規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)集約化程度不強(qiáng)；鄉(xiāng)村物流體系不夠健全，有商品化處理能力的產(chǎn)地批發(fā)市場偏少，覆蓋農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的社會化服務(wù)體系尚未形成；市場經(jīng)營主體實(shí)力整體偏弱、競爭力不強(qiáng)，輻射帶動模式相對單一，一些經(jīng)營主體勉強(qiáng)維持企業(yè)運(yùn)營，難有余力輻射帶動更多農(nóng)民增收致富。與發(fā)達(dá)省份相比，中西部省份脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量更少、產(chǎn)品技術(shù)含量不高，發(fā)展產(chǎn)業(yè)主要依靠農(nóng)戶單打獨(dú)斗，不僅產(chǎn)量規(guī)模上不去，產(chǎn)品質(zhì)量波動也很大，缺乏核心競爭力，難以抵御市場風(fēng)險，也較難形成品牌優(yōu)勢。三是銜接資金支持的一些產(chǎn)業(yè)項目市場競爭力不強(qiáng)。為如期實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧地區(qū)支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目多以短周期種植、養(yǎng)殖等“短頻快”項目為主，對長線項目和新品種、新業(yè)態(tài)培育不足，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項目門檻低、規(guī)模小、同質(zhì)化嚴(yán)重，在激烈的市場競爭中不占優(yōu)勢。有的地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合度較低，銜接資金支持的產(chǎn)業(yè)項目相當(dāng)部分還停留在新鮮農(nóng)產(chǎn)品銷售、分級、烘干等初級階段，產(chǎn)業(yè)利潤率較低，促進(jìn)脫貧群眾增收致富效果有限。

（二）聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制不夠持續(xù)穩(wěn)固

一是一些基層政府聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)意識不夠強(qiáng)。一些縣鄉(xiāng)政府及相關(guān)部門工作人員在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，還未充分認(rèn)識到銜接資金聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)以鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進(jìn)脫貧群眾持續(xù)穩(wěn)定增收最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的政策功能內(nèi)涵，導(dǎo)致銜接資金聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)責(zé)任機(jī)制虛化，執(zhí)行落實(shí)不到位。二是一些市場經(jīng)營主體合作動機(jī)不純。銜接資金作為財政扶持資金，無論是先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)等獎補(bǔ)資金，均為無償性財政資金，一些市場經(jīng)營主體與政府合作投資產(chǎn)業(yè)項目的真正動機(jī)是為謀求財政支持實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，缺乏履行聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)責(zé)任的真正決心，使得聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果難以持續(xù)穩(wěn)定，項目也存在諸多風(fēng)險隱患，這也導(dǎo)致政府與其合作難以達(dá)到資源配置和利益格局的帕累托最優(yōu)。三是聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)方式簡單單一使得富農(nóng)效果有限。一些地方將投入到多個村集體經(jīng)濟(jì)組織的銜接資金捆綁打包，以折股量化或固定分紅模式與地方政府融資平臺公司、龍頭企業(yè)等市場經(jīng)營主體合作，脫貧群眾通過村集體經(jīng)濟(jì)收益簡單參與分紅，沒有直接參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，導(dǎo)致自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展技能未能得到有效提升，從而實(shí)現(xiàn)自我“造血”式發(fā)展持續(xù)增加家庭經(jīng)營性收入。

（三）產(chǎn)業(yè)配套支持政策落實(shí)不夠精準(zhǔn)有效

一是政府越位市場導(dǎo)致資源配置效應(yīng)不優(yōu)。大量銜接資金支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且資金按因素法最終下達(dá)到縣級政府，極大增強(qiáng)了縣級政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)能力，導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府任性發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在支持實(shí)施產(chǎn)業(yè)項目時大包大攬，未能有效發(fā)揮市場機(jī)制的資源配置功能，使得銜接資金績效產(chǎn)出低下、實(shí)施項目存在較大風(fēng)險；在與市場經(jīng)營主體合作時，不注重發(fā)揮市場經(jīng)營主體的主觀能動性，也未有效強(qiáng)化其責(zé)任意識，導(dǎo)致權(quán)責(zé)關(guān)系失衡。二是基層政府缺乏產(chǎn)業(yè)謀劃發(fā)展思路和風(fēng)險防控意識。脫貧地區(qū)尤其是中西部脫貧地區(qū)基層干部整體上產(chǎn)業(yè)謀劃、市場前景預(yù)判、風(fēng)險評估等能力不強(qiáng)，導(dǎo)致一些銜接資金支持的產(chǎn)業(yè)項目缺乏可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。一些地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃朝令夕改，資金投入“胡椒撒面”過于碎片化，未能形成集約效應(yīng)做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)；一些地方為了完成銜接資金投入產(chǎn)業(yè)占比的國家考核要求，倉促上馬一些競爭力低、風(fēng)險高的產(chǎn)業(yè)項目，造成了銜接資金的極大浪費(fèi)。三是產(chǎn)業(yè)項目績效目標(biāo)設(shè)置不合理。一些縣鄉(xiāng)政府及相關(guān)部門績效管理意識不強(qiáng)，對銜接資金支持產(chǎn)業(yè)項目政策效果目標(biāo)思路不清晰，在與市場經(jīng)營主體合作發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目時，未對其提出有效績效管理要求、合理確定績效目標(biāo)，導(dǎo)致投入的大量銜接資金未能有效促進(jìn)縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)政策效果也未能較好實(shí)現(xiàn)。四是一些產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)政策對脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力激勵不足。銜接資金支持到人到戶的產(chǎn)業(yè)以獎代補(bǔ)資金主要目的是促進(jìn)脫貧人口、監(jiān)測對象自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)或?qū)嵸|(zhì)性參與當(dāng)?shù)匕l(fā)展的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但一些地方獎補(bǔ)政策門檻偏低，獎補(bǔ)對象主要是小規(guī)模種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，未能助力脫貧戶擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，較難實(shí)現(xiàn)增收致富目標(biāo)；還有的關(guān)注脫貧戶種養(yǎng)產(chǎn)品對外銷售不夠，未能有效增加其家庭經(jīng)營性收入。這些都容易助長脫貧群眾“等靠要”依賴思想，抑制其內(nèi)生發(fā)展動力。

三、建議

（一）不斷夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

一是努力改善提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化環(huán)境。要加快深化農(nóng)村土地制度改革，鼓勵積極盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)戶閑置撂荒用地規(guī)?；?、集約化使用；利用銜接資金加大對農(nóng)村人力資本投資，大力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)技能人才，出臺優(yōu)惠政策吸引能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)；進(jìn)一步完善農(nóng)村金融體制機(jī)制，加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展金融信貸支持，緩解市場經(jīng)營主體投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目回報期相對偏長帶來的資金困境。要通過銜接資金合理支持引導(dǎo)，不斷激發(fā)農(nóng)村要素潛力活力，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是大力引進(jìn)和培育壯大市場經(jīng)營主體?？h鄉(xiāng)政府要通過深化“放管服”改革，不斷提升營商環(huán)境的市場競爭力和吸引力，加大銜接資金對本地農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度，重點(diǎn)支持懂產(chǎn)業(yè)謀劃、會項目經(jīng)營、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果明顯的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，培育壯大一批與縣域優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)需求相匹配的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)組織，助其延伸產(chǎn)業(yè)鏈、貫通供應(yīng)鏈、提升價值鏈，做強(qiáng)做優(yōu)全產(chǎn)業(yè)鏈。三是著眼長遠(yuǎn)謀求產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?？h域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具有發(fā)展基礎(chǔ)優(yōu)勢，容易順勢而為形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，輻射面廣，銜接資金要以支持縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興；各地在資源稟賦、交通條件、地理環(huán)境等方面存在差異，銜接資金要支持一地比較優(yōu)勢突出的鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)百花齊放，避免盲目跟風(fēng)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”局面；要鼓勵各地因地制宜結(jié)合自身要素資源稟賦實(shí)際，通過銜接資金支持推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)延伸拓展產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

（二）加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制約束，強(qiáng)化銜接資金支持產(chǎn)業(yè)項目形成聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效應(yīng)

一是壓實(shí)各級政府各職能部門聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)責(zé)任壓力。省級政府要加強(qiáng)對轄區(qū)市縣黨委政府的宣傳督導(dǎo)，確保堅決貫徹落實(shí)好中央鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策部署，充分認(rèn)識到銜接資金聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)的政策功能內(nèi)涵。省級行業(yè)主管部門要強(qiáng)化條線管理，縣級黨委政府則要作為第一責(zé)任主體，加強(qiáng)分配到轄區(qū)銜接資金的統(tǒng)籌使用管理，將責(zé)任層層傳導(dǎo)落實(shí)到轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行業(yè)主管部門、項目實(shí)施單位、市場經(jīng)營主體，確保申報好項目、實(shí)施好項目、管理好項目。二是銜接資金支持市場經(jīng)營主體的前提條件是聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)。對與市場經(jīng)營主體合作發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目，必須制定完善的項目實(shí)施方案、簽訂合作協(xié)議，明確項目建設(shè)內(nèi)容、整體資金籌措方式、產(chǎn)權(quán)歸屬、后續(xù)管護(hù)以及土地流轉(zhuǎn)、就業(yè)務(wù)工、帶動生產(chǎn)、幫助產(chǎn)銷對接、資產(chǎn)入股、收益分紅等聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，確保脫貧群眾充分受益，避免簡單入股分紅。三是因地制宜通過多種機(jī)制模式實(shí)現(xiàn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)。鼓勵支持縣鄉(xiāng)政府及相關(guān)部門積極探索實(shí)踐，靈活選擇“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶”“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶”“種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶”等多種機(jī)制模式，通過資源有效整合、利益分配公平、風(fēng)險共擔(dān)的合作方式，最大程度帶動脫貧群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增收。

（三）科學(xué)合理制定產(chǎn)業(yè)配套支持政策，促進(jìn)政策效果更加精準(zhǔn)有效

一是政府要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各級政府尤其是縣鄉(xiāng)級政府要正確處理好政府與市場的關(guān)系，嚴(yán)格把握政府作用效率和公平邊界，利用銜接資金圍繞縣域優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，不斷完善受益輻射面廣的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，提供合理的助力支持，降低脫貧戶、新型經(jīng)營主體以及相關(guān)市場經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。二是不斷增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府產(chǎn)業(yè)項目謀劃和風(fēng)險防控能力。加強(qiáng)銜接資金支持產(chǎn)業(yè)項目盡職調(diào)查、充分進(jìn)行市場前景論證，確保產(chǎn)業(yè)項目圍繞縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力防范化解產(chǎn)業(yè)項目市場風(fēng)險、自然風(fēng)險和信用風(fēng)險。三是嚴(yán)格合理量化銜接資金支持產(chǎn)業(yè)項目績效目標(biāo)。績效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)嚴(yán)格明確市場經(jīng)營主體的固定資產(chǎn)投入、帶動務(wù)工人數(shù)、帶動脫貧人口和監(jiān)測對象參與發(fā)展產(chǎn)業(yè)人數(shù)、股份分紅、技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售數(shù)量以及項目運(yùn)營期限等，可結(jié)合市場行情變化動態(tài)優(yōu)化調(diào)整，確保政府、市場經(jīng)營主體和脫貧群眾各方共贏。四是產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)資金要促進(jìn)形成脫貧戶家庭經(jīng)營性收入。到人到戶產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)政策設(shè)計要避免對脫貧群眾種養(yǎng)行為簡單“一補(bǔ)了之”，應(yīng)區(qū)別滿足于家庭自給自足和市場化銷售增加家庭經(jīng)營性收入予以獎補(bǔ)，不斷促進(jìn)脫貧群眾擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，從而將家庭特色種植、養(yǎng)殖真正發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)家庭的持續(xù)穩(wěn)定增收。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財政廳）

責(zé)任編輯：宗宇翔