李紅霞 山西萬家寨水控工程投資有限公司

隨著我國經(jīng)濟水平和人民高質(zhì)量生活需求的不斷增長，公共基礎(chǔ)設施的服務類型和投資規(guī)模越來越大，單純依靠政府的財政預算已經(jīng)無法充分滿足新時期的基礎(chǔ)設施建設需求，基礎(chǔ)設施的公益性和自然壟斷性導致其難以得到充足的資金實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，難以提高建設效率和運營質(zhì)量。這種現(xiàn)象會讓政府越來越難以承擔公共基礎(chǔ)設施建設和管理所帶來的沉重負擔，導致政府負債率過高，嚴重影響了社會的高質(zhì)量發(fā)展進程。因此，創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設施融資理論，拓展多樣化、新形式的融資模式、渠道和方法，為公共基礎(chǔ)設施建設提供更加充足的資金來源保障，是提高我國發(fā)展質(zhì)量的必然途徑。PPP 項目融資模式是政府與社會資本在公共基礎(chǔ)設施項目中進行合作運營的融資模式，通過引入社會資本的方式極大地拓寬了基礎(chǔ)設施建設和運營的融資渠道，讓公共基礎(chǔ)設施的發(fā)展質(zhì)量在市場競爭的環(huán)境中不斷提升，實現(xiàn)了自身的可持續(xù)發(fā)展，是目前我國特許經(jīng)營類的公共基礎(chǔ)設施建設和發(fā)展的重要模式。

一、特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施及PPP 項目融資概念

(一)特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施

對公共基礎(chǔ)設施的特許經(jīng)營指的是政府按照相關(guān)規(guī)定，采用市場競爭機制，依法授權(quán)合法的法人或組織機構(gòu)，在一定期限和范圍內(nèi)，以協(xié)議合同的形式明確雙方的權(quán)利、義務和風險，對某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或某項公共服務進行投資、建設、運營并獲得收益的經(jīng)營模式。特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施的主要行業(yè)類型有公共交通、供水、供電、供氣、供熱、通信、垃圾處理、污水處理等，具有基礎(chǔ)性、自然壟斷性、成本聚集性、收益長期性等主要特征。其基礎(chǔ)性指的是公共基礎(chǔ)設施提供的產(chǎn)品和服務是其他生產(chǎn)經(jīng)營活動的基礎(chǔ)條件，其價格是其他生產(chǎn)經(jīng)營活動的成本之一，是社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。其自然壟斷性一方面是公共基礎(chǔ)設施的投資規(guī)模大、變動小，具有非流動性和專用性特征，建成后天然形成了市場競爭屏障；另一方面是其具有主觀的地區(qū)依附性，公共基礎(chǔ)設施提供的服務主要是針對當?shù)厝巳旱漠數(shù)叵M，具有天然的地域壟斷性。其成本聚集性指的是公共基礎(chǔ)設施的建設投入高、管理成本高，部分成本會在長期的使用中產(chǎn)生高度聚集沉淀，難以呈現(xiàn)出明顯的收益。其收益長期性指的是公共基礎(chǔ)設施的經(jīng)營期限較長，變動性極低，能夠?qū)崿F(xiàn)長期、穩(wěn)定的收益。政府為了降低公共基礎(chǔ)設施的建設成本，提高服務質(zhì)量，拉動經(jīng)濟內(nèi)需，將部分適合于市場競爭的公共基礎(chǔ)設施的建設和經(jīng)營權(quán)通過特許經(jīng)營的形式實現(xiàn)政府和社會資本的共同建設和經(jīng)營管理，有效解決了我國公共基礎(chǔ)設施建設總量低、資金來源不足、服務質(zhì)量不高等問題，對我國社會的高質(zhì)量發(fā)展和人民生活水平的提高起到了良好的推動作用。

(二)特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP 項目融資

PPP 是Public-Private Partnership 的簡稱，指的是政府和社會資本合作模式。在公共基礎(chǔ)設施的特許經(jīng)營中開展PPP 項目融資，指的是在政府特許經(jīng)營的公共基礎(chǔ)設施項目中，政府和社會資本以PPP 模式進行合作建設和經(jīng)營管理。在特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP 模式中，政府與合適的社會資本開展公共基礎(chǔ)設施項目的合作，利用社會資本的充足的資金投入，實現(xiàn)基礎(chǔ)設施項目的高效建設和經(jīng)營；社會資本主要負責設施設計、建設、運營、維護等主體工作，政府負責對設施的產(chǎn)品和服務價格與質(zhì)量的監(jiān)督和管理，共同實現(xiàn)資源的最大化利用；在合同期內(nèi)，政府給予社會資本相應的政策扶持和補貼，基礎(chǔ)設施產(chǎn)生的收益也歸社會資本所有；合同期滿后，公共基礎(chǔ)設施項目的經(jīng)營權(quán)和收益回歸政府所有。特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP 項目最主要的目的就是借助社會資本來建設公共基礎(chǔ)設施，融資活動是項目的核心，高效、合理的融資模式和運作方式對提高設施建設質(zhì)量和效率、提高服務質(zhì)量有著重要意義。

二、PPP 項目融資模式對特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施發(fā)展的重要意義

(一)提高設施的經(jīng)濟效益和建設效率

特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP 項目是由社會資本負責基礎(chǔ)設施的設計、建造、運營和維護等主體工作，其建設成本越低和運維的成本越低、質(zhì)量越高，則社會資本的收益就越高，因此，可以充分發(fā)揮社會資本的建設和經(jīng)營能力，降低項目成本，從而提高公共基礎(chǔ)設施的經(jīng)濟效益。而政府負責對設施產(chǎn)品、服務的價格與質(zhì)量的監(jiān)督和管理，利用行政手段，可以有效保障設施符合建設標準，其產(chǎn)品和服務符合人民需求，其價格能夠在保證社會資本具有一定收益的基礎(chǔ)上保持在較低的價位上，更好地體現(xiàn)公共基礎(chǔ)設施的公益性和社會性特征。從設施建設和管理運營的角度來看，社會資本的總體效率普遍更高。

(二)拓展項目融資渠道，提高項目財務穩(wěn)定性

傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設施主要由政府出資建設和管理，更加注重設施的公益性，其對經(jīng)濟效益并不重視，其服務價格相對較低，基本沒有收益甚至需要大量的政府補貼才能維持正常運轉(zhuǎn)，這是黨和國家為人民服務的重要體現(xiàn)。但由于當前人民對生活質(zhì)量的需求提升，公共基礎(chǔ)設施的服務類型和規(guī)模需求在不斷增長，只依靠政府進行投資建設顯然難以滿足社會的發(fā)展需求，極大的增加了政府的債務負擔。因此，通過PPP 項目融資模式，將公共基礎(chǔ)設施以特許經(jīng)營的形式準許社會資本入場，可以極大地拓展公共基礎(chǔ)設施的建設融資渠道，增加建設基金來源，有效緩解政府的財政預算和債務壓力，既能夠有效擴大內(nèi)需，整合社會資源、激發(fā)社會存量資本，增強經(jīng)濟增長動力，也能夠讓公共基礎(chǔ)設施的建設更加順利、完善。另外，特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP項目融資模式是以項目為主體的融資模式，基礎(chǔ)設施的經(jīng)營收益和政府的補貼扶持效益是償還貸款的主要資金來源，融資活動的信用擔保是由設施的預期收益、資產(chǎn)和政府補貼扶持力度來決定的，實現(xiàn)了政府與社會資本的利益共享和風險共擔，能夠有效保障項目的收益穩(wěn)定性，提高財務穩(wěn)定性，也是促進公共基礎(chǔ)設施實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

(三)提高公共服務質(zhì)量

參與到公共基礎(chǔ)設施PPP 項目中的社會資本通常在項目領(lǐng)域之中有著良好的社會信譽、先進的技術(shù)手段和豐富的運維經(jīng)驗，其能夠提供的公共服務質(zhì)量必然更高、成本更低，有能力也有意愿提供更加完善、高質(zhì)量的公共服務，有利于提高人民的生活質(zhì)量。政府部門只需要加強對社會資本的運維監(jiān)管，不需要進行大量的實際工作，既能夠有效降低政府的投入成本，也能夠?qū)⒄Y源集中在服務評價和監(jiān)督考核工作中來，以更少的資源、更高的效率、更嚴的監(jiān)管來促進公共服務的質(zhì)量提升。

三、特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施項目PPP 融資模式構(gòu)架和保障

(一)PPP 項目融資模式的主要構(gòu)架

特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施項目PPP 融資模式的主要構(gòu)架包括投資結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)和信用保證結(jié)構(gòu)4 項內(nèi)容。

1.投資結(jié)構(gòu)

投資結(jié)構(gòu)是項目的資產(chǎn)所有權(quán)結(jié)構(gòu)，投資結(jié)構(gòu)的不同會影響項目資產(chǎn)的擁有形式、現(xiàn)金流控制、權(quán)益和義務。PPP 項目的主要投資結(jié)構(gòu)是政府和社會資本共同組建項目公司(SPC)的形式，包括公司型合資結(jié)構(gòu)和合伙制結(jié)構(gòu)。公司型合資結(jié)構(gòu)是有限責任制的SPC，SPC 既要符合我國的相關(guān)的公司經(jīng)營法律法規(guī)的規(guī)定，也要遵守國家公共基礎(chǔ)設施相關(guān)政策和政府與社會資本簽訂的公私合作PPP 協(xié)議的規(guī)定。SPC 的投資方式政府和社會資本，共同對公共基礎(chǔ)設施項目的重大活動進行決策，依據(jù)出資比例和PPP協(xié)議進行權(quán)益和義務的規(guī)范，是適用范圍最廣、最常規(guī)的PPP 項目投資結(jié)構(gòu)。合伙制結(jié)構(gòu)是兩個或以上的合伙人組建的SPC，不需要在政府部門進行注冊，承擔無限連帶責任，其組建和運作靈活高效、成本低廉，但風險較高，適用于風險小、時間短、規(guī)模小的公共基礎(chǔ)設施項目。

2.融資結(jié)構(gòu)

融資結(jié)構(gòu)是公共基礎(chǔ)設施PPP項目的主體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，在項目的投資結(jié)構(gòu)明確的情況下，設計合理的融資結(jié)構(gòu)來對投資方的融資目標、要求、方法等進行確定，是提高融資效率和質(zhì)量的重要工作。公共基礎(chǔ)設施PPP 項目的融資模式主要以投資方直接融資為主體，政府融資、銀行貸款、租賃、機構(gòu)融資和債券等形式為輔助，根據(jù)實際的項目需求、融資成本、融資風險、融資效率等方面內(nèi)容進行合理選擇。

3.資金結(jié)構(gòu)

資金結(jié)構(gòu)指的是融資中項目的股本金和債務金的出資形式、比例關(guān)系和來源等內(nèi)容，是由投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)共同決定的，也對整個項目的融資結(jié)構(gòu)起到重要的影響。股本金主要包括投資方的投入資金、公募資金、無擔保貸款資金、零息債券資金和政府資金等，債務金主要包括銀行貸款資金、市場投資資金、政府信貸資金和融資租賃資金等。根據(jù)公共基礎(chǔ)設施項目的類型和規(guī)模的不同，項目資金結(jié)構(gòu)中的股本金和債務金的來源、出資形式和比例關(guān)系也會有所調(diào)整。例如公路這種長期建設項目，主要使用投資方直接投資、建設材料投資等有助于設施建設的投資形式。

4.信用保障結(jié)構(gòu)

政府和社會資本的風險共擔是PPP 項目融資模式的信用保障結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，公共基礎(chǔ)設施PPP 項目通常具有規(guī)模大、投資多、周期長、效益低、穩(wěn)定性高等特點，其融資模式以項目為主體，基礎(chǔ)設施的經(jīng)營收益和政府的補貼扶持效益是償還貸款的主要資金來源，融資活動的信用擔保是由設施的預期收益、資產(chǎn)和政府補貼扶持力度來共同決定的。其信用保障結(jié)構(gòu)主要由財務擔保和非財務擔保兩種類型。財務擔保包括完工擔保、超支擔保和非預見費用擔保等內(nèi)容，需要項目投資方、主要是社會資本提供擔保資金；非財務擔保主要包括長期服務購買協(xié)議、長期供貨協(xié)議等合同協(xié)議等PPP 協(xié)議內(nèi)容，需要政府與社會資本提前簽訂協(xié)議來對未來收益進行擔保。

(二)PPP 項目融資模式的核心保障

1.責任和權(quán)利保障

明確政府、社會資本和SPC 的責任、權(quán)利和義務，形成完整的規(guī)章制度，是保障公共基礎(chǔ)設施PPP 項目融資順利完成的重要內(nèi)容。政府是項目的責任主體、發(fā)起者和監(jiān)管者，政府發(fā)起公共基礎(chǔ)設施PPP 項目的核心目的是為人民提供安全、穩(wěn)定、高質(zhì)量的公共服務，對融資活動、建設活動和經(jīng)營管理活動有著絕對的監(jiān)督和規(guī)范的責任和權(quán)利，需要對設施建設質(zhì)量、服務質(zhì)量、管理質(zhì)量等進行績效考核，同時對投資方的收益回報也有著扶持、保障的義務，需要制定針對性的財政補貼預算方案和稅收優(yōu)惠政策，還要對特殊和突發(fā)事件進行緊急處置，全面保障項目的順利開展。社會資本是項目的主要資金提供者，要承擔大部分的融資資金，符合PPP 協(xié)議和國家規(guī)定，在合同期限內(nèi)有著對項目的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。SPC 是項目的主要建設者和經(jīng)營管理者，要保證基礎(chǔ)設施的建設質(zhì)量和經(jīng)營管理質(zhì)量，要負責項目的設計、原料采購、簽訂合同、資金監(jiān)管、工程建設、質(zhì)量監(jiān)督、經(jīng)營管理、項目移交等主要的公共基礎(chǔ)設施建設和服務提供工作。

2.投資回報保障

在PPP 融資活動中做好投資回報財務管理預算和經(jīng)濟效益預測分析工作，對相關(guān)的財務指標進行科學設計和分析評價，是提高PPP 項目投資回報保障的重要工作。政府要加強與社會資本的溝通交流，明確雙方的投資目標，在平等互惠、公平公正的基礎(chǔ)上進行物有所值評價、項目實施方案評價和項目社會影響評價；雙方要通過聘請專業(yè)的財務管理機構(gòu)，提高財務分析和管理能力，提高基礎(chǔ)設施PPP 項目收益的預算準確性，對項目的整體投資量、建設效率和運營管理質(zhì)量進行全過程財務管理，有助于提高項目融資的效率性和效益性。PPP 協(xié)議既要滿足政府的高質(zhì)量的公共服務提供需求，也要滿足社會資本的投資回報需求，做好公共基礎(chǔ)設施的社會效益和經(jīng)濟效益的良好平衡，實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設施的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

公共基礎(chǔ)設施建設是保障我國人民生活質(zhì)量、促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)，通過特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP 項目融資活動的形式，不斷拓展公共基礎(chǔ)設施建設和經(jīng)營管理的融資渠道，充分激發(fā)社會資本的發(fā)展活力，利用社會資本的技術(shù)、經(jīng)驗和資源提高公共基礎(chǔ)設施的建設效率、經(jīng)濟效益和服務質(zhì)量，既有利于促進我國經(jīng)濟的現(xiàn)代化調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，也有助于我國政府職能的快速轉(zhuǎn)變，提高公共服務質(zhì)量和效率，提高國家治理能力和人民的生活水平。進一步加強對特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP 項目融資模式的研究，不斷創(chuàng)新融資構(gòu)架，規(guī)范融資保障，拓展融資渠道，對提高特許經(jīng)營公共基礎(chǔ)設施PPP 項目融資質(zhì)量和效率、提高公共服務質(zhì)量有著重要的推動作用。