李艷 張可

〔內(nèi)容提要〕本文從公平正義的法治環(huán)境、誠實守信的信用環(huán)境建設(shè)之于優(yōu)化營商環(huán)境的重大意義入手，結(jié)合實際分析了錦州市營商環(huán)境建設(shè)在服務(wù)效能、行政執(zhí)法規(guī)范化程度、法治信用體系建設(shè)等方面存在的問題，并提出針對性的對策建議以助推錦州市營商環(huán)境進一步優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕營商環(huán)境；法治環(huán)境；信用環(huán)境；對策建議

一、法治環(huán)境、信用環(huán)境建設(shè)之于優(yōu)化營商環(huán)境的重大意義

（一）公平正義的法治環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的“基石”

在新時代的大環(huán)境下，中國經(jīng)濟已從高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為適應(yīng)時代發(fā)展，我們要不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化資源、提供優(yōu)惠政策，更要在體制機制改革、營商環(huán)境進一步優(yōu)化、市場主體活力進一步激發(fā)等方面進行深層次創(chuàng)新，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，尤其要注重制度、法律等軟環(huán)境對經(jīng)濟的支撐、保障和促進作用。

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》于2020年1月1日正式施行，標志著我國迎來在法治思維與法治模式下，推動優(yōu)化營商環(huán)境的新時期。為了創(chuàng)造一流的營商環(huán)境，我們需要把政府、企業(yè)、社會活動全面納入法治軌道，讓公平正義、依法行政、規(guī)則意識等成為市場經(jīng)濟的亮點，保障和服務(wù)于市場主體的健康發(fā)展。對各類市場主體的行為，以法治規(guī)范政府與市場的邊界。只有尊重市場經(jīng)濟運行和發(fā)展規(guī)律，在法治框架內(nèi)以市場為導(dǎo)向，調(diào)整好各類市場主體之間的利益關(guān)系，才能讓市場更好地發(fā)揮“有形之手”的力量，在資源配置中起決定性作用，才能為各類市場主體用法治方式架起“防護網(wǎng)”，讓營商環(huán)境更有溫度，讓企業(yè)經(jīng)營更安心。

（二）誠實守信的信用環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的“助推器”

一直以來，誠信原則都被稱為帝王條款，其地位甚至高于平等原則與自愿原則。信用體制與運作系統(tǒng)的建立與完善，是社會主義市場經(jīng)濟成熟的重要標志，也是企業(yè)營商環(huán)境的重要保證。從長遠來看，信用本身就是生產(chǎn)力。如果企業(yè)具有良好的信用，各市場主體之間有充分的信任，可以降低經(jīng)濟交往成本及政府監(jiān)管企業(yè)的成本，改善企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，提高政府與企業(yè)競爭力，從而促進經(jīng)濟發(fā)展和改善民生。市場主體重信守諾，形成良好的信用鏈條，是良好營商環(huán)境的基礎(chǔ)條件。

二、錦州市法治環(huán)境、信用環(huán)境建設(shè)存在的問題

錦州市將建成遼西中心城市作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展核心目標，而遼西中心首先必須是經(jīng)濟中心。近年來錦州市在優(yōu)化營商環(huán)境方面做了大量工作，取得了一定成效。2022年錦州市緊緊圍繞建成遼西中心城市的核心目標和高質(zhì)量發(fā)展的鮮明主題，在春節(jié)后的首個工作日就召開了全市“環(huán)境建設(shè)年”動員部署大會，全面拉開了“環(huán)境建設(shè)年”的序幕，旗幟鮮明地向全社會傳遞出錦州市委、市政府打造更優(yōu)營商環(huán)境的堅定決心。2023年5月4日，錦州市召開全市優(yōu)化營商環(huán)境大會。會議解讀了《錦州市2023年營商環(huán)境質(zhì)量提升行動實施方案》，指出要通過強力整治、綜合整治，打一場優(yōu)化營商環(huán)境“革命性”攻堅戰(zhàn)，奮力打造東北最優(yōu)營商環(huán)境，為實現(xiàn)全面振興新突破提供有力保障，表達了打造營商環(huán)境“升級版”的信心和決心。問題是行動的導(dǎo)向。對標省委所提出的建設(shè)辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態(tài)宜居的營商環(huán)境需求，錦州市仍存在一定的差距。

（一）服務(wù)效能有待提高

經(jīng)過多年的放管服改革，審批事項過于復(fù)雜的狀況確實得到了明顯的改善。尤其錦州市依托智慧城市建設(shè)，智慧政務(wù)發(fā)展迅速，“一網(wǎng)通辦”工作穩(wěn)步推進。但仍有企業(yè)反映在觸碰到部門核心利益時，個別部門對這些事項以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的很多事項仍有較多干涉，并且這些重要事項審批權(quán)并沒有做到完全下放。對于個別復(fù)雜工程類項目，還存在政府采購招投標、施工圖審查、規(guī)劃設(shè)計權(quán)力相對集中、工作效率低等重點問題。

同時，政府重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象未得到根本改變。伴隨著政府兩大清單制度的實施，市場準入環(huán)境變得越來越寬松。隨之而來的是，政府對市場監(jiān)管的要求也越來越高。但在日常工作中，一些部門雖然將審批事項取消或簡化了，但缺乏后續(xù)對市場主體的監(jiān)管，很容易使市場秩序陷入混亂。

（二）行政執(zhí)法規(guī)范化程度有待加強

優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范或精準行政執(zhí)法很關(guān)鍵。由于行政執(zhí)法面廣量大，所以長期性、經(jīng)常性、規(guī)范性執(zhí)法尤為重要，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重點和難點。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府部門的行政執(zhí)法與水平也隨之提高。但值得注意的是，執(zhí)法過程還存在諸多問題，大部分破壞營商環(huán)境的行為都集中在監(jiān)管領(lǐng)域。

目前行政執(zhí)法不規(guī)范的行為主要表現(xiàn)在，有的行政機關(guān)存在隨意執(zhí)法現(xiàn)象，在執(zhí)法過程中忽視行政程序，對行政流程不熟悉，缺乏行政步驟，行政順序混亂；個別行政部門無視行政相對人知情權(quán)、申訴權(quán)和辯護權(quán)，剝奪或變相限制行政相對人行使相關(guān)權(quán)利；一些行政部門缺乏證據(jù)意識，不注意使用行政執(zhí)法記錄儀，不注意證據(jù)的收集和保管，在收集證據(jù)時不審核證據(jù)是否符合法定形式等。除此之外，行政執(zhí)法還存在執(zhí)法不嚴，標準不一，人情執(zhí)法、暴力執(zhí)法的問題，讓社會對政府公信力產(chǎn)生了質(zhì)疑。比如，錦州市自2022年以來查處了數(shù)起執(zhí)法人員利用職權(quán)幫助企業(yè)非法牟利、變相吃拿卡要、在執(zhí)法過程中選擇性執(zhí)法案件，這些案件對錦州市營商環(huán)境造成了嚴重不良影響。同時，暴露出個別黨員干部政商觀念不清、紀法觀念淡薄等問題，侵害了市場主體的合法權(quán)益，損害了黨和政府形象，必須嚴肅查處、以儆效尤。

（三）法治信用體系建設(shè)仍需完善

建設(shè)親清政商關(guān)系，關(guān)鍵在于思想觀念的轉(zhuǎn)變。遼寧是一個東北老工業(yè)基地，有著長期以來實施計劃經(jīng)濟的歷史。改革開放以后，我國開始實行市場經(jīng)濟體制改革，但是遼寧退出計劃經(jīng)濟，實行市場經(jīng)濟步伐緩慢，在思想觀念、運行機制等方面還存在路徑依賴。因此，政府干預(yù)經(jīng)濟運行的現(xiàn)象時有發(fā)生。錦州作為老工業(yè)基地，同樣也存在類似問題。少數(shù)政府機關(guān)服務(wù)意識不強，依然是“管理”而不是“服務(wù)”的思想，思考模式相對落后，人情關(guān)系較為嚴重，忽視法治在營商環(huán)境中重要作用。

信用環(huán)境與法治環(huán)境密切相關(guān)，兩者相互聯(lián)系，相互促進。在營商環(huán)境中，政府的信用主要表現(xiàn)在招商工作中。在項目招商中，一些縣區(qū)政府考慮到經(jīng)濟指標的壓力，對于有可能得到的項目，超過當?shù)卣A(yù)期地為企業(yè)提供條件。而在項目落地之后，由于有意或者無意地逃脫兌現(xiàn)承諾，給企業(yè)留下了不誠信的印象甚至引發(fā)糾紛。個別地區(qū)還存在著“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，既然“賬”是政府與企業(yè)、群眾之間的契約，是政府對企業(yè)和群眾的承諾，那么政府就必須履行。不能因為領(lǐng)導(dǎo)的更換而中止，不能因為政府的換屆而失效，否則會讓民眾無所適從。

三、加強法治建設(shè)、信用建設(shè)，進一步優(yōu)化錦州市營商環(huán)境的路徑探索

（一）提高服務(wù)效能，增強實效性

行政審批是政府提升營商環(huán)境的重點，新技術(shù)賦能行政審批數(shù)字化的實踐已隨著“放管服”改革全面展開。但是，對標智慧政務(wù)、數(shù)字政府的要求，仍存在著較大的提升空間。所以，在數(shù)字政府的建設(shè)過程中，政府要對行政審批的效率進行優(yōu)化。首先，要構(gòu)建一個系統(tǒng)完整的行政審批體系。也就是說，要梳理各個部門所具備的行政審批權(quán)限，并根據(jù)我國中央政府的要求進行整理與清理。其次，要通過相關(guān)制度規(guī)范對各部門行政審批的時限進行梳理，從而達到有據(jù)可依。充分發(fā)揮錦州市在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面的優(yōu)勢，推動政府平臺和信息渠道的轉(zhuǎn)型升級，進一步提高“一網(wǎng)通辦”水平。必須繼續(xù)推動決策、執(zhí)行、監(jiān)管等政府權(quán)力全鏈條全流程的下放，尤其是觸及核心利益的權(quán)力下放。充分發(fā)揮錦州市智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，實現(xiàn)政務(wù)、旅游、民生、產(chǎn)業(yè)的全覆蓋。積極推動人工智能、云計算、區(qū)塊鏈技術(shù)與社會治理、公共服務(wù)的深度融合，實現(xiàn)公共服務(wù)的精準供給，提高企業(yè)與社會體驗感。對權(quán)責(zé)清單進行深入的規(guī)范，對電子營業(yè)執(zhí)照管理進行系統(tǒng)的優(yōu)化，以及電子登記的改革。推進錦州通進一步提檔升級，擴大應(yīng)用面，涉及企業(yè)、群眾的所有高頻事務(wù)都應(yīng)盡可能地上網(wǎng)，形成錦州政務(wù)服務(wù)“秒批”品牌。

通過對部分的商會調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)對政府的惠企政策了解較少，一些企業(yè)甚至不知道行業(yè)部門存在扶持政策。因此，建議地方政府繼續(xù)在數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，通過數(shù)字政府的建設(shè)來增強政策的透明度。首先，應(yīng)及時上網(wǎng)或錄入各級政府部門的涉企政策，能夠讓廣大企業(yè)和社會公眾及時知曉相關(guān)政策。其次，政策宣傳要及時到位。不少地方政府出臺了相關(guān)政策，但缺乏政策宣傳，企業(yè)家們對政策了解得比較少，這是主要原因。建議政府部門在加大政策宣傳力度的同時，創(chuàng)新宣傳方式，可通過多種形式對政策進行推廣宣傳，如各類政務(wù)APP、部門微信公眾號、快手平臺的政務(wù)媒體公眾賬號等。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法，注重效力性

1.規(guī)范行政處罰裁量權(quán)

運用法治手段優(yōu)化營商環(huán)境是市場監(jiān)管部門的積極舉措，其中一項主要內(nèi)容就是規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，細化裁量基準。按照法律、法規(guī)、規(guī)章的立改廢情況和執(zhí)法實踐動態(tài)，及時調(diào)整各執(zhí)法部門制定公布的包容免罰清單。完善行政處罰自由裁量權(quán)的基準體系，根據(jù)不同違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)和造成社會危害的程度等因素，細化行政處罰自由裁量權(quán)的范圍、類型、范圍和其他公共因素，以確保處罰等級相同，對類似事項實現(xiàn)統(tǒng)一標準處罰。對違法行為處罰明確，有利于為市場主體營造更加公開透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，從法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方規(guī)章到規(guī)章行政處罰自由裁量權(quán)等方面，實現(xiàn)市場監(jiān)管的全面覆蓋。一方面，使執(zhí)法行為有章可循，為執(zhí)法人員提供更清晰、更具體的規(guī)范。另一方面，也將積極限制和監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的市場監(jiān)管和行政處罰自由裁量權(quán)的發(fā)揮。更重要的是，為各類市場主體投資創(chuàng)業(yè)提供強有力的制度保障，讓法治在營商環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)和規(guī)范作用。推行行政執(zhí)法清單制度，對不同違法行為分類施策，為企業(yè)發(fā)展打造包容有序、充滿活力的發(fā)展環(huán)境。清單制度將有效提高執(zhí)法的公平性和準確性，實現(xiàn)同類案件由“一把尺子量到底”進行規(guī)制，大大減少企業(yè)對同類案件處罰標準不同的擔憂，為各類市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

2.創(chuàng)新行政執(zhí)法方式

深入推行行政執(zhí)法“三項制度”，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，重點關(guān)注企業(yè)檢查中存在的較高頻率、隨意檢查、反復(fù)檢查等問題。加強對交通運輸，文化旅游，城市管理，市場監(jiān)督，農(nóng)業(yè)農(nóng)村等關(guān)系人民切身利益的重點領(lǐng)域的監(jiān)管。發(fā)揮綜合行政執(zhí)法職能優(yōu)勢，堅持法治引領(lǐng)，創(chuàng)新執(zhí)法理念，推行包容審慎柔性執(zhí)法，努力打造有精度、有溫度、有深度的市場監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境。把執(zhí)法監(jiān)督融入日常執(zhí)法活動，使專項整治活動和日常執(zhí)法監(jiān)督工作“一手抓，兩過硬”，促進行政執(zhí)法規(guī)范合法。使非強制性行政執(zhí)法成為行政執(zhí)法單位改進執(zhí)法工作、提升執(zhí)法水平、優(yōu)化營商環(huán)境的新的著力點和突破口。

（三）完善法治信用體系，突出保障性

1.堅持依法決策

在我國的誠信制度下，政務(wù)信用是“第一信用”，是整個社會信用建設(shè)的支柱?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》指出：“各級政府必須堅持依法行政，恪守法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，把政府活動全面納入法治軌道。”決策是行政管理的起點，直接體現(xiàn)各級黨委、政府治理水平的高低。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會利益更加多元化，社會情緒更加復(fù)雜，決策中要妥善處理各方利益訴求的困難明顯加大，所以各級黨委、政府決策不管是做蛋糕還是分蛋糕，都必須做到依法決策、科學(xué)決策、民主決策。要在法律層面、制度層面對行政決策的科學(xué)性、民主性和規(guī)范性予以約束。尤其與市場相關(guān)的重大行政決策必須嚴格遵守法定決策程序。依照法定程序做出的重大行政決策，不能隨意改變或停止實施，如果在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)某些重大問題或因不可抗力需要做出重大調(diào)整的，也要履行相應(yīng)的法定程序，真正保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.完善政務(wù)公開

以“公開”為基本原則，在文件法定密級規(guī)定以內(nèi)，保證“公開是常態(tài)，不公開是例外”，不斷地完善政府信息的公開制度。圍繞企業(yè)關(guān)心關(guān)注的熱點問題，明確信息公開清單，細化工作機制和公開流程等內(nèi)容。制定可操作的政務(wù)公開目錄，形成規(guī)范便民、運轉(zhuǎn)高效的政務(wù)公開工作體系，強化公開實效。梳理公布服務(wù)事項，依托省一體化政務(wù)服務(wù)平臺，對照省、市事項清單，梳理公布錦州市公共服務(wù)事項清單，方便辦事企業(yè)和群眾查詢有關(guān)信息。在完善新聞發(fā)布會、廣播電視、報刊等傳統(tǒng)渠道的基礎(chǔ)上，推動政府門戶網(wǎng)站、移動平臺等新媒體發(fā)展，實現(xiàn)政務(wù)行為源頭可溯、過程可查、效果可評、責(zé)任可追。

3.落實責(zé)任追究

充分發(fā)揮“全民監(jiān)督”優(yōu)勢，在推出錦州市營商環(huán)境問題綜合受理平臺基礎(chǔ)上，廣泛發(fā)動企業(yè)、群眾通過微信掃描二維碼，登錄錦州政務(wù)服務(wù)網(wǎng)首頁、登錄錦州通APP營商投訴專欄等多種方式反映營商環(huán)境建設(shè)各方面的問題線索、意見建議。嚴肅查處各項惠企政策落實中的“無為”和“梗阻”問題，不斷豐富問題反饋的角度和范圍。

完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，對損害營商環(huán)境行為的違紀違法案件實行既嚴肅追究當事人責(zé)任，又追究相關(guān)黨組織、單位（部門）和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；特別是從行政、市場、職業(yè)和社會等方面加強對官員失信行為的約束和處罰，將嚴重失信主體列為重點監(jiān)管對象，依法懲治，以儆效尤，使失信行為無所遁形。

隨著國家信用體系建設(shè)在各個領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，企業(yè)信用將和個人信用一樣被廣泛應(yīng)用、普及和重視。圍繞“政府重公信、企業(yè)講誠信、社會同守信、司法護誠信、個人守誠信”誠信建設(shè)目標，有序推進誠信體制機制建設(shè)。比如，在2023年節(jié)假日期間，錦州市文化和旅游市場供需兩端迎來全面復(fù)蘇，特別是消費需求加速釋放。各景區(qū)接待游客158萬人次，取得了良好的社會效益及經(jīng)濟效益。但也存在一些商家“欺客、宰客”、價格不合理飛漲、出租車拒載、亂要價等亂象，嚴重影響了當?shù)氐臓I商環(huán)境聲譽。要營造良好的營商環(huán)境，需要政府主導(dǎo)，也需要企業(yè)和社會形成合力。對于這些行為，要依法監(jiān)管、依法打擊，將政府、企業(yè)與個人失信行為納入失信被執(zhí)行人名單管理，構(gòu)建“守信人一路綠燈，失信人寸步難行”的懲戒大格局。

（作者單位：1.中共錦州市委黨校；2.沈陽工程學(xué)院馬克思主義學(xué)院）