賴曉文 福建省長汀縣財政局

引言

近年來，國家始終在實施有關預算績效管理的政策改革探討，2018 年9 月中共中央、國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面實施預算績效管理問題的意見》，并在同年12 月再次修訂了《預算法》，明確了實施“全面實施績效管理”。至此，基本形成了實施預算績效管理體系框架，并且正式迎來全面預算績效管理體系的新時代，為財政資源的合理優(yōu)化分配與利用效率的提高奠定了扎實的制度基礎。

一、推進預算績效管理的積極意義

（一）有利于建立現(xiàn)代化財政制度

財政和預算單位實施的績效管理，是為了推進我國財政管理體制與管理能力持續(xù)現(xiàn)代化的內在需求，是深化我國財政機制體制改革、建設現(xiàn)代公共財政體系的重大措施，是完善公共財政資金的合理配置、提高社會服務效率的重要手段。推進全面實施績效管理工作，有助于我國加速建立健全現(xiàn)代財政管理體系，有助于我國建立健全標準科學、規(guī)范透明和約束有力的預算管理制度。

（二）有助于強化預算單位責任意識

在事業(yè)單位經(jīng)營發(fā)展過程中，有效保障員工責任意識良好，確保日常管理實踐期間責任劃分清晰是非常重要的管理工作優(yōu)化落實先決條件。高效進行預算績效管理實踐，有助于推進責任劃分清晰，可以為后續(xù)的管理決策提供科學可靠的依據(jù)。在事業(yè)單位經(jīng)營管理過程中，各項業(yè)務的執(zhí)行操作質量與資金和管理兩項要素之間有著直接影響作用，其中資金屬于財政要素，管理屬于部門要素，在完善事業(yè)單位經(jīng)營及業(yè)務執(zhí)行效果時，確保財政要素和部門要素實現(xiàn)統(tǒng)一，能夠在一定程度上推進經(jīng)營質量提升，可以有效避免管理期間出現(xiàn)信息不對稱等問題。

（三）有益于財政資金聚力增效

在預算績效管理作用下，財政部門和預算單位要以事前績效評估為抓手，對年度預算安排的項目資金進行事前績效評估，進而提出合理的改進資金管理等建議，督促設置量化績效指標全面完善，以此有效提升國家財政資金配置效能。在預算績效評價順利落實的基礎上，相關預算單位的財政資金效能將會大幅提升，從而有效助力財政資金的提質增效。

二、推進預算績效管理的現(xiàn)狀

（一）理論基礎不斷完善

當前，在縱深推進預算績效管理落實的過程中，基于全面績效管理出臺的政策內容可靠性較強，在預算績效的實踐過程中具備優(yōu)質的理論基礎保障，深化預算績效管理時，各預算單位具備的管控理念和工作意識在優(yōu)質的管理理論及支持政策輔助下持續(xù)優(yōu)化[1]。因此，推進預算績效管理規(guī)劃優(yōu)化發(fā)展時獲得的工作效果也更加顯著。從具體的管理規(guī)劃及正常情況上來看，當前預算績效管理實踐中應用的各類管理理論逐漸形成，推進了我國整體的預算績效管理發(fā)展理論主線的建設完善。隨著預算績效管理理論基礎越發(fā)完善，各預算單位對于職責劃分的重視程度逐步提升，預算績效管理實踐期間權責劃分更加科學，能夠有效采取措施推進預算績效管理落地。除此之外，在開展財政管理工作時，各預算單位在健全的理論知識支持下，一方面對預算績效控制方法的認識更為深刻，另一方面對具體的預算績效管理體系操作內容了解得更全面，促進了預算績效管理體系理論有效發(fā)揮作用，從而促進了預算績效管理水平不斷的發(fā)展。

（二）推動預算績效管理體系進一步加強

1.預算業(yè)績管理體系執(zhí)行效率提升

在全面實施財政預算績效管理體系不斷深入的大背景下，各預算單位按照相關規(guī)范要求和政策內容開展科學有效的專項項目預算績效管理，有效把績效指標等有關信息納入相應的系統(tǒng)當中。所以，在實施預算績效管理機制建設時全面落實財政預算績效管理工作，也就能夠推動預算績效管理工作的實施。在預算績效管理持續(xù)推進基礎上，預算單位專業(yè)的預算績效管理人才缺乏問題帶來的工作隱患能夠得到有效解決，管理工作力度逐漸加大，相關預算單位的人才吸引力在此過程中得到提升，為全面實施預算績效管理的良好發(fā)展夯實基礎。

2.專項財政資金利用率提升

現(xiàn)階段，實施預算績效管理工作推廣力度不斷加大，工作人員在不斷學習過程中形成了較好的預算績效管理觀念，而實際的績效管理規(guī)劃過程中也設置了明確的績效控制目標。各預算單位在運行中，根據(jù)年度預算績效情況進行了科學規(guī)劃，同時也注重預算項目實踐期間的審查工作落實情況，持續(xù)推進事前績效評估、績效目標制定、績效監(jiān)控和績效評價等工作實現(xiàn)高效落實，不斷使預算績效政策確實落地見效，為深入推進預算績效管理提供助力。從預算單位的實際狀況來看，部分財政資金可能由于各類外部因素影響而忽略績效管理要求，但是在預算績效管理措施有效執(zhí)行的基礎上，能夠有效保證專項財政資金績效管理的實施。專項財政資金管理制度的健全程度越來越高，而作為縱深推動實施財政預算績效管理工作的關鍵因素，專項財政資金管理體系的健全意味著整體的財政預算績效管理深度進一步深入發(fā)展[2]。由此可見，財政資金管理落實不到位、預算績效管理實踐深度不足等問題在良好的管理發(fā)展形勢下逐漸消失，專項財政資金的利用效益得到顯著提升。

（三）預算績效管理取得初步效果

為進一步提高公共財政資源配置效率、運用效率，并提高國家財政政策執(zhí)行效率，經(jīng)過不斷摸索，已初步達到了綜合績效評價的“全方位、全過程、全覆蓋”目標格局。在績效管理工作開展過程中，各種績效管理控制措施持續(xù)發(fā)揮積極作用，清晰的績效管理目標使預算單位在工作中對績效指標進行了科學設計，在充分注重預算項目實踐期間的審查工作的前提下，事前績效評估實踐效果良好，各項管理控制措施因此在當前發(fā)展形勢下持續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，使預算單位的總體支出績效控制效果得以完善?，F(xiàn)階段，全面實施預算績效管理處于創(chuàng)新勢頭良好的發(fā)展時期，財政部門深入發(fā)掘了財政預算績效評價結果的使用價值。在進行績效控制中，財務和預算單位能夠基于完善的理論制度和健全的管理方案，不斷推進績效評價結果與年度財政預算資金安排、項目政策調整掛鉤應用優(yōu)化，進而助推預算績效管理實踐效果不斷優(yōu)化。

三、實施預算績效管理面臨的問題和困難

（一）預算績效的思想意識薄弱

在財政管理實施過程中，績效管理和預算管理之間存在著一定程度的分化問題。究其原因，在管理體系建設過程中，預算單位未能樹立正確的預算績效管理意識，而是秉持重資金分配輕項目績效的觀念推進各項操作落實，導致行業(yè)區(qū)域內的績效指標和預算編制體系整體完善度相對較低。在開展工作時，各預算單位對于職責劃分的重視程度不夠，致使管理實踐期間權責劃分模糊，導致難以有效采取措施推進預算績效管理落地，極大地拉低了實施預算績效管理的效率。

（二）預算績效的縱深推進力度不足

在預算績效管理實踐期間，并非所有財政資金都能嚴絲合縫地應用到預算績效編報環(huán)節(jié)當中。從相關預算單位的實際狀況來看，部分財政資金可能由于各類外部影響因素而忽略績效管理要求，部分專項績效管理措施在實踐過程中仍然存在比較明顯的不足。專項財政資金管理體系的健全程度相對較低，而作為縱深推動預算績效管理實施的關鍵因素，如果專項財政資金管理不健全，將會導致整體的預算績效管理深度出現(xiàn)明顯不足，甚至可能引發(fā)克扣和挪用財政資金等不良行為[3]。由此可見，在財政資金管理制度執(zhí)行不徹底、預算績效方面管理實踐深度不足的情況下，這些專項財政資金利用率將會顯著降低，很有可能出現(xiàn)閑置甚至浪費，從而影響預算績效管理的工作效果。

（三）績效評價結果運用不夠深入

在當前全面實施預算績效管理體系的大環(huán)境下，由于財政和預算單位對績效評價結果的使用并不充分，造成了財政預算績效管理效果差和管理問題頻發(fā)?？冃гu價是對已執(zhí)行完成的費用控制過程實施了“體檢”，并按照所確定的績效目標，采取合理的績效評價系統(tǒng)，對財政資金支出的經(jīng)濟效益、效率等，作出了真實、公平的衡量和評價，以利于被評價預算單位發(fā)現(xiàn)在財政資金投入、運用以及業(yè)務管理中存在的困難問題并進行整頓，減少或取消低效的、無效的財政投入，將改善我國財政投入效率和效益。在進行全面預算績效管理時，部分預算單位沒有認真實施績效評價結果與年度預算資金安排、各項政策調整相掛鉤，只是象征性地扣減部分預算，并且在年度預算執(zhí)行的過程中又通過追加預算辦理。預算績效評價結果得不到充分運用，將造成公共資源浪費。

四、開展預算績效管理的改善措施

（一）健全預算績效管理體系

縱深推進財政預算績效管理體系落實的第一步，是建立健全財政監(jiān)督管理制度，只有構建穩(wěn)定的績效管理體系，才能為各種績效管理提供強大的體制保障，確保各項工作能夠有據(jù)可依的開展。在績效管理體系建設期間，財政部門和預算單位都必須按照財政預算績效管理制度內容，對績效管理工作進行規(guī)劃，進而結合財政管理規(guī)定，優(yōu)化績效管理控制規(guī)劃方法和各項管理措施操作流程[4]。當然，財政部門和預算單位還要對現(xiàn)行財政政策進行全面深入的調研了解，進而根據(jù)績效管理政策內容，設置完善的預算績效管理系統(tǒng)。

（二）推行高效預算績效管理措施

在落實預算績效管理措施時，財政部門應該科學利用各類先進的融媒體技術加大輿論宣傳力度，在社會范圍內促進預算績效管理，落實宣傳，確保各級預算單位都能意識到預算績效管理的重要性，進而采取行之有效的措施，推動預算績效管理體系落地。另外，在提高績效管理效率的過程中，還應該注意進行職責的劃分，確保預算單位工作人員能夠明確自身責任義務，高效投入到績效管理當中，為財務管理制度和預算績效管理的高效落實提供幫助。財政部門和預算單位也應該從宏觀層面進行預算績效管理實踐分析，從前瞻性視角對績效管理加以完善，改善績效控制措施與預算單位發(fā)展需求之間的適配性。

（三）提高信息化水平

在信息化發(fā)展時代，預算績效管理系統(tǒng)的信息化水平的提升，可以保證預算績效管理高效開展。為提升工作人員管理現(xiàn)代化能力，財政部門應該在工作中引入先進的信息化管理技術手段，同時應該結合當前的部門預算編制與管理實施等多個工作過程，形成了統(tǒng)一的財務預算管理系統(tǒng)，采用了智能化、數(shù)字化技術手段，搭建全方位、全過程、全覆蓋式信息化統(tǒng)籌管理機制。當然，預算單位也應該注意信息共享平臺的建設，推進單位內部管理信息網(wǎng)絡健全，借此從根源上提高預算績效管理工作的現(xiàn)代化水平，為實現(xiàn)預算績效管理工作穩(wěn)步發(fā)展提供技術保障。

（四）創(chuàng)新預算與績效的編制

創(chuàng)新預算績效的編制不但可以有效地提高公共財政資源的分配效益，還能夠提高相關財政資金的利用效率，對于零基預算改革工作具有很大的促進意義。財政預算績效編制在財政管理工作流程中的創(chuàng)新，能夠為零基預算管理工作提出具體的管理目標，可以增強監(jiān)督機制和績效評價制度的時效性，促進預算管理工作與績效管理工作的統(tǒng)籌一體發(fā)展，同時還可以有力地增強財政管理的實施有效性。加強預算績效控制的同時，增強了事前評估的科學化、績效目標的正確性和績效監(jiān)控的時效性，為預算績效管理的實施提供了有力保障。為確保財政預算與績效編制得到創(chuàng)新，財政部門和預算單位還必須注重人才隊伍建設，通過涉及管理學、信息化等多種內容的訓練，對工作人員業(yè)務能力加以有效提高，讓預算績效管理人員可以掌握工作要點，為預算績效編制方式創(chuàng)新提供力量。

（五）改善財政資金管理效率

從財政資金管理角度出發(fā)，不斷推進預算績效管理規(guī)范化發(fā)展。具體來看，預算單位應從績效管理準備和財政資金執(zhí)行審核兩個方面進行調整。一方面，搞好預算績效管理的準備工作，要從財務管理制度的優(yōu)化提升以及事前績效評估工作的角度出發(fā)，提高各項準備工作質量，為后續(xù)的預算績效管理實踐打好基礎。另一方面，要重視財政資金審核執(zhí)行情況，在財政資金流轉過程中，注意落實強有力的財政資金撥付管理工作，同時嚴格進行財政資金使用額度審核及管控，從而增強財政資金運用穩(wěn)定性，完善財政資金績效控制效果。

結語

在當前國家財政收入增長速度下降、社會公共服務需求剛性上升的大背景下，為使有限的財政資金實現(xiàn)更高的財政效益、優(yōu)化財政資源配置效率和增強社會公共服務水平，積極推進預算績效管理實現(xiàn)縱深發(fā)展屬于財政管理必要舉措。財政部門必須注重對預算績效管理工作的優(yōu)化創(chuàng)新，積極完善預算績效管理制度，以確定預算績效管理的內涵，與績效評價結果的使用價值。在管理工作中，通過完善預算績效制度、推進預算績效監(jiān)管舉措落到實處、提高預算績效管理工作信息化程度、不斷創(chuàng)新預算績效制定、優(yōu)化財政資金管理效益等方法，確保預算績效管理的可行性，從而有效推動預算績效管理縱深實踐，進而真正為政府部門乃至社會整體經(jīng)濟效益的長遠發(fā)展增光添彩。