唐 蕾

保定市滿城區(qū)消防救援大隊，河北 保定 071000

按照《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）的規(guī)定，責令停產(chǎn)停業(yè)是行政機關對違反消防法律法規(guī)的行為采取的一種處罰措施。由于《消防法》中沒有明確規(guī)定其具體含義，學界對這一行政處罰形式有不同的認識。在消防執(zhí)法實踐中，關于責令停產(chǎn)停業(yè)適用范圍、執(zhí)行程序以及救濟途徑等方面的問題也普遍存在。

一、責令停產(chǎn)停業(yè)的存在問題

（一）執(zhí)法主體不統(tǒng)一

責令停產(chǎn)停業(yè)在性質上屬于行政強制措施，執(zhí)法主體一般為消防機構，如因國家重點工程項目建設需要或重大火災隱患整改需要。但實踐中，有些地區(qū)也有公安機關、政府組成部門和行業(yè)主管部門作出責令停產(chǎn)停業(yè)的決定的情況。執(zhí)法主體不統(tǒng)一容易造成行政相對人無所適從或者認為有爭議而導致投訴舉報增多。消防機構、政府組成部門和行業(yè)主管部門在法律法規(guī)規(guī)定的職責范圍內作出責令停產(chǎn)停業(yè)的決定，若相關行政相對人不服，向上級消防救援機構申請復核，上級消防救援機構應當依法受理。

由于執(zhí)法主體不統(tǒng)一，在實踐中容易導致行政相對人產(chǎn)生爭議：有的行政相對人認為責令停產(chǎn)停業(yè)屬于行政強制措施，不應再向公安機關消防機構申請復核；有的行政相對人認為政府組成部門和行業(yè)主管部門作出的責令停產(chǎn)停業(yè)決定是具體行政行為，應當接受監(jiān)督和審查［1］。對此，根據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）第五條，公安機關消防機構可以依法實施監(jiān)督檢查。

（二）適用條件不明確

責令停產(chǎn)停業(yè)的法律依據(jù)主要有《消防法》第七十條、第六十四條、第八十一條等，其中關于“生產(chǎn)經(jīng)營場所發(fā)生火災”的規(guī)定在實踐中是認定“生產(chǎn)經(jīng)營場所發(fā)生火災”的主要依據(jù)，但同時也有其他相關法律法規(guī)對此予以規(guī)定。例如《消防法》第六十四條第二款規(guī)定：“有下列情形之一的，責令停產(chǎn)停業(yè)：用火、用氣人員和物資準備不足，消防設施器材配備不能滿足防火安全要求?！逼渲小叭藛T準備不足”這一條件對于部分生產(chǎn)經(jīng)營場所來說確實是個難題，但《消防法》并未就此對其作出明確規(guī)定。筆者認為在“人員準備不足”這一條件應參照《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）的相關規(guī)定予以界定。

（三）程序設置不規(guī)范

消防法律法規(guī)中關于責令停產(chǎn)停業(yè)的程序設置較為完善，且各省市消防條例中關于責令停產(chǎn)停業(yè)的程序規(guī)定也較為健全。但《消防法》第七十二條、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十六條等相關條款對責令停產(chǎn)停業(yè)作出了詳細且具有可操作性的規(guī)定，但這些條文從實質上看并未起到指導消防執(zhí)法工作、明確行政處罰程序的作用［2］。例如筆者曾參與過某建設工程項目現(xiàn)場調查工作，該建設工程僅存在部分裝修材料準備不足、不滿足使用功能要求等情況，但并未被認定為重大火災隱患項目而被責令停產(chǎn)停業(yè)。在執(zhí)法實踐中有些執(zhí)法人員可能認為只要發(fā)生火災就可以認定為重大火災隱患而責令停產(chǎn)停業(yè)。

（四）責令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難

在消防工作實踐中，常有一些單位或個人認為消防執(zhí)法人員實施責令停產(chǎn)停業(yè)是一種“以罰代管”的行為，給消防安全管理帶來了一定的安全隱患，因而不配合甚至對責令停產(chǎn)停業(yè)決定拒不執(zhí)行［3］。如《建筑設計防火規(guī)范》（GB 50016-2014）第6．1．5 條規(guī)定：“任何單位和個人不得擅自變動或者損壞、挪用或者停用建筑消防設施”“有關人員應當按照規(guī)定落實崗位消防安全責任制，制定滅火和應急疏散預案”。其中主要原因是法律沒有明確責令停產(chǎn)停業(yè)的法律責任，即使要實施，也存在一定難度。筆者認為這一問題之所以在消防執(zhí)法工作中長期存在，關鍵是缺少對《消防法》對行政處罰行為的細化和明確。在筆者看來，能否賦予行政機關一定的強制執(zhí)行權是解決這一問題的關鍵。

（五）救濟程序缺失

責令停產(chǎn)停業(yè)是一種行政強制措施，其存在的目的之一就是預防或消除違法行為而采取的預防性措施，因而不具有終局性效力。盡管《消防法》將責令停產(chǎn)停業(yè)規(guī)定為行政處罰，但在性質上屬于一種行政強制措施，因而在其設定與實施過程中可以對相對人進行相應的權利救濟。但《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“消防監(jiān)督檢查人員對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的火災隱患或者消防違法行為應當填寫《當場處罰決定書》并當場予以糾正或者實施臨時查封；對臨時查封的場所、設施或者設備、物品以及違法所得應當立即予以先行登記保存。當事人在法定期限內不申請復議、不提起行政訴訟又不履行行政決定的，作出行政處罰決定的消防救援機構可以申請人民法院強制執(zhí)行?！钡谖迨邨l第三款則明確：“在執(zhí)行過程中，當事人對執(zhí)行方式有異議或者認為存在錯誤、遺漏的，可以口頭或者書面形式提出異議；逾期未提出異議被駁回的，應當依法向人民法院申請強制執(zhí)行。但是，當事人在法定期限內既不申請復議又不提起行政訴訟，又不履行行政決定的情形除外?！边@些條款明確了被責令停產(chǎn)停業(yè)企業(yè)可以向作出處罰決定的消防救援機構提出復議或訴訟等救濟權利［4-5］。但有些地方法規(guī)則沒有規(guī)定被責令停產(chǎn)停業(yè)企業(yè)是否可以提起復議訴訟等救濟程序這一問題，例如《北京市消防條例》第十九條就規(guī)定：“當事人對責令停產(chǎn)停業(yè)處罰決定不服的，可以在收到該處罰決定書之日起15日內，向作出決定機關所在地縣級以上人民政府公安機關申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

二、針對責令停產(chǎn)停業(yè)的存在問題的解決辦法

（一）明確執(zhí)行主體

現(xiàn)行消防法律法規(guī)中，對責令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)法主體不明確，主要集中在《消防法》與《行政處罰法》中。為了更好地保障公民的權利，將消防安全責任落實到每個公民身上，在修訂《消防法》時增加了對單位拒不履行責令停產(chǎn)停業(yè)決定的處罰主體。例如，《消防法》第六十七條規(guī)定：“消防機構發(fā)現(xiàn)單位存在火災隱患的，應當責令其改正。對拒不改正的，消防機構應當予以行政處罰?！钡诹藯l規(guī)定：“對單位在建筑工程、電氣燃氣線路、消防設施器材以及儲存物品等方面存在安全隱患并拒不整改的，消防救援機構應當督促其落實整改措施。”第四十一條規(guī)定：“違反本條例第六十七條第二款規(guī)定的，由公安機關消防機構責令限期改正；逾期不改的，處一千元以上五千元以下罰款。”然而在實踐中并沒有形成統(tǒng)一的執(zhí)法思路與執(zhí)法標準。通過對立法與實務部門意見分析，筆者認為在目前執(zhí)法情況下有必要對責令停產(chǎn)停業(yè)行為進行明確定義。

（二）嚴格遵循章程

根據(jù)《消防法》第五十六條和第六十四條的規(guī)定，消防救援機構作出責令停產(chǎn)停業(yè)決定時應當制作《責令停產(chǎn)停業(yè)通知書》，并按照規(guī)定的形式告知當事人。根據(jù)《消防法》第五十六條規(guī)定，消防救援機構向單位下達《責令停產(chǎn)停業(yè)通知書》后，應當書面告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有陳述和申辯、申請聽證等權利；有當事人要求舉行聽證的，應當依照有關規(guī)定組織聽證。因此，消防救援機構向單位下達《責令停產(chǎn)停業(yè)通知書》后要將《責令停產(chǎn)停業(yè)通知書》抄送給被處罰對象以及當事人所在單位或者上級主管單位。

在實踐中，有的消防救援機構在責令停產(chǎn)停業(yè)時沒有制作《責令停產(chǎn)停業(yè)通知書》，或者存在形式不規(guī)范等問題。從內容上看，有的只有一條，有的只有兩條或者三條；有的不列明“可以”實施哪一類具體行政行為，或者列明了“可以”實施哪幾類具體行政行為［6］。對于這種情況，本文認為是違反程序規(guī)定的。根據(jù)《行政處罰法》第二十七條、《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第二十二條的規(guī)定，消防救援機構作出責令停產(chǎn)停業(yè)決定時必須按照法定期限。因此，如果不制作《責令停產(chǎn)停業(yè)通知書》就對當事人實施消防安全違法行為實施行政處罰的話，是不合法的。而且本文認為這樣設置程序更有利于保證行政處罰決定公正合理，因為一旦行政處罰決定錯誤或者存在瑕疵時，就需要啟動相應程序予以補救和糾正［7］。

（三）設置科學有效的執(zhí)行程序

首先，必須嚴格執(zhí)行責令停產(chǎn)停業(yè)的前置程序。在做出責令停產(chǎn)停業(yè)的決定前，應充分聽取被責令方的陳述申辯，并有充足的證據(jù)支持決定的合法性和合理性。其次，要設立合理的執(zhí)行期限和執(zhí)行方式。例如，對于一些可逆的安全隱患，可以設定一個合理的整改期限，并允許在整改完畢后恢復生產(chǎn)。對于存在重大安全隱患的企業(yè)，應立即執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)，并組織專業(yè)人員進行全面檢查。最后，應該建立有效的監(jiān)督和申訴機制，既可以確保責令停產(chǎn)停業(yè)的決定得到有效執(zhí)行，又可以防止濫用權力、侵犯企業(yè)合法權益。

（四）強化宣教、嚴格執(zhí)法

1．宣傳教育。一方面，要提升公眾對《消防法》的認知度和理解度，特別是要讓企業(yè)了解責令停產(chǎn)停業(yè)的法律依據(jù)、操作程序以及可能產(chǎn)生的后果。要增強企業(yè)自我防護意識，讓他們認識到消防安全不僅僅是遵守法律的要求，更是保障自身生產(chǎn)安全、保護員工生命財產(chǎn)的必要手段。另一方面，定期組織消防安全培訓和演習，通過多種形式和途徑向社會公眾廣泛宣傳《消防法》中明確規(guī)定的“責令停產(chǎn)停業(yè)”的內容。比如通過發(fā)放宣傳單、舉辦講座、開展培訓等形式，向單位從業(yè)人員普及法律知識，提高企業(yè)的消防安全素質和應對能力；利用電視、廣播、報紙等新聞媒體進行宣傳；在“119”消防宣傳日開展集中宣傳活動和有關單位自評工作；在各種節(jié)假日期間開展多種形式、內容豐富的安全生產(chǎn)教育活動［8］。

2．嚴格執(zhí)法。一方面，要規(guī)范執(zhí)法程序，嚴格依法辦事，確保責令停產(chǎn)停業(yè)的決定公正、公開、公平地執(zhí)行，堅持嚴格執(zhí)法與文明執(zhí)法相結合，從而提高消防安全管理水平，保障公眾生命財產(chǎn)安全。另一方面，提高執(zhí)法效能，對違法行為要快速響應，做到發(fā)現(xiàn)一起、處理一起。針對重大、復雜案件，應迅速啟動專項執(zhí)法行動，加大處罰力度，從而有效預防和減少消防安全違法行為的發(fā)生。

3．強化責任落實。一方面督促社會單位負責人加強管理，確保生產(chǎn)經(jīng)營單位有一名主要負責人直接負責消防安全工作；另一方面按照“誰主管誰負責”“管業(yè)務必須管安全”和“一崗雙責”的要求，嚴格落實監(jiān)管責任和主體責任［9-10］。

4．加強監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設。各級消防部門要充分發(fā)揮消防監(jiān)督機構、公安派出所等基層力量的作用；加強監(jiān)督檢查力量建設，做到巡查不留死角、監(jiān)管不留空白。

三、結語

從理論上來看，在目前法律框架內，消防部門實施責令停產(chǎn)停業(yè)的行為是正確的，但從實踐上來看，消防部門在實施責令停產(chǎn)停業(yè)過程中確實存在一些問題。這需要我們在今后的工作中認真總結和思考，尋求更加有效、快捷的方式方法，解決好消防執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中遇到的問題和困難，確保消防監(jiān)督管理工作規(guī)范、有序推進。筆者認為，解決好這些問題對于提升消防行政處罰執(zhí)行效率有著重要意義。鑒于此本文提出了一些建議和措施，以供參考。

中國特色社會主義法治體系下，責令停產(chǎn)停業(yè)這種行政強制措施應當遵循合法性、適當性、合理性三個基本原則，堅持法律保留和比例原則。根據(jù)我國《行政強制法》的規(guī)定，作出停產(chǎn)停業(yè)的行政決定必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩。在消防執(zhí)法實踐中，應當認真分析和研究責令停產(chǎn)停業(yè)存在的問題，制定有效對策，依法規(guī)范行使消防行政強制權，保障消防管理秩序和公共安全。