趙亞男

（日照市統(tǒng)計(jì)局，山東 日照 276800）

0 引言

人口普查的目的是為了更好地掌握人口的基本情況，使人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布有一個(gè)清晰的認(rèn)識，從而為人口政策、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展制定和執(zhí)行工作提供依據(jù)，為人民群眾提供人口統(tǒng)計(jì)資料。“七人普”是對我國國情和國力的一次重大調(diào)查，是黨和國家工作的一次重大決策。1995 年，為了方便全國人民代表大會的選舉，全國首次進(jìn)行了人口普查，并制定了國家的第一個(gè)五年計(jì)劃。自那以后，相繼出現(xiàn)全國第二、三、四、五、六、七次人口普查（下文中，“二普”，“三普”，“四普”，“五普”，“六普”，“七普”，共7 次）。七次人口普查為中國70 年來的人口發(fā)展?fàn)顩r繪制了一張“全景圖譜”。

1 人口普查的內(nèi)容和方式的變化

1.1 人口普查溯源

人口普查是收集、整理、評估、分析和發(fā)布國家或者區(qū)域內(nèi)的全部人口特征的一個(gè)完整的過程，它包含著整個(gè)社會和經(jīng)濟(jì)狀況。人口普查工作是一項(xiàng)復(fù)雜而又精細(xì)的系統(tǒng)工程，其關(guān)鍵在于“不重不漏”。埃及、古巴比倫、古巴勒斯坦、羅馬的人口普查在5800 年前就已完成。中國第一次進(jìn)行《史記》人口普查，記載了“禹治水，九州，計(jì)民之?dāng)?shù)”，這是大禹為了治水而進(jìn)行的一次人口普查，其統(tǒng)計(jì)數(shù)字為1355 萬，與天津市2020年的總?cè)丝冢?387 萬）相當(dāng)。1790 年，美國開始了美國的人口普查制度。1902 年，美國政府設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立于統(tǒng)計(jì)部門的組織。自1950 年以來，聯(lián)合國一直在倡導(dǎo)全球范圍內(nèi)進(jìn)行人口普查。1958 年，聯(lián)合國發(fā)布《人口與住房普查的原則和建議》，規(guī)定從1965—1974 年，每10 年進(jìn)行一次全國（地區(qū)）人口普查。在2005—2014 年間，全世界的第五次人口普查在227 個(gè)國家和地區(qū)進(jìn)行[1]。

1.2 普查對象

普查對象是一個(gè)國家或地區(qū)的全部人口。從一普到五普的普查對象口徑都是“常住人口”，以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可用性、便于現(xiàn)場操作。2000 年以后，隨著人口持續(xù)增長，“六普七普”登記工作的基本原則是：“一人一冊，一戶一檔，一戶不漏，一人一漏”，再對普查結(jié)果進(jìn)行了重審，得出的結(jié)果依然是“常住人口”。常住人口，是當(dāng)?shù)鼐用?。全國一、五普的人口普查對象基本一致，均為“中華人民共和國境內(nèi)擁有中華人民共和國國籍者”。2010 年頒布的《全國人口普查條例》明確規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)，在中華人民共和國之外，但尚未在中華人民共和國定居的中國公民”，六普、七普都采取了以上措施。六普、七普兩次普查與前五次普查相比，其統(tǒng)計(jì)口徑存在三大問題。①以“自然人”為普查對象。這一概念突顯了普查對象與“法人”的區(qū)別，它不僅體現(xiàn)了其自然生物學(xué)特性，而且還凸顯了其法律地位。②將中國居民“在海外但尚未定居”作為研究對象，并對仍持有中國國籍的外國人進(jìn)行調(diào)查。③明確了被納入普查范圍的外國人口。按照“中華人民共和國普查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)的自然人”和“在中華人民共和國以外的外國人”這兩個(gè)指標(biāo)，可以推斷出長期在中國居住的外國人。六普和七普為港澳臺和外籍人士建立了中英雙語的全國人口普查登記表。

1.3 普查時(shí)點(diǎn)

普查工作分4 步進(jìn)行，包括準(zhǔn)備、登記、整理、總結(jié)、分析、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查。例如，2017 年至2022 年的第7 次人口普查將持續(xù)5 年。由于出生、死亡和遷移等各種活動無時(shí)無刻不在進(jìn)行，并且在各個(gè)階段，人口的數(shù)目也會有差異。因此，普查將設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的時(shí)間點(diǎn)，以便登記數(shù)據(jù)。例如，新加坡2 月5 號，美國4 月1 日，印度5 月1 日，俄羅斯10 月1 日，韓國11 月1 日等等。全國四次人口普查的日期是7 月1 日，從2000 年五普開始，到11 月1 日。20 世紀(jì)90 年代之后，由于人口持續(xù)增長，我國的人口普查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間也隨之改變。

1.4 實(shí)施機(jī)構(gòu)

人口普查是為政治和行政服務(wù)的，因此，各國的人口普查工作都是由政府負(fù)責(zé)，而政府又是負(fù)責(zé)監(jiān)督的?！吨腥A人民共和國統(tǒng)計(jì)法》《第五次全國人口普查辦法》《全國人口普查條例》等，是我國人口普查工作的重要內(nèi)容?！秶鴦?wù)院關(guān)于開展全國人口普查的通知》是國務(wù)院在全國人口普查開始前發(fā)出的。七普的“大國點(diǎn)名，不能沒有你”這句標(biāo)語，對人口普查的執(zhí)行單位作了一個(gè)完整的解釋，表明了國家是這次人口普查的主要對象。

1.5 調(diào)查方式

目前，全球已有4 種普查制度：傳統(tǒng)的問卷式普查，登記式普查，抽樣普查，滾動普查。例如，瑞典從2005 年開始實(shí)行登記人口普查，韓國實(shí)行抽樣調(diào)查，美國實(shí)行滾動人口普查，美國實(shí)行的是社區(qū)普查。七次普查均采用定期問卷的方式，由普查員到各家各戶進(jìn)行登記。登記表格有紙質(zhì)版和電子版兩種，一普到六普均為紙質(zhì)版。七普首次實(shí)行電子版，普查員可利用手機(jī)、電腦等方式查閱人口信息和登記信息，并利用手機(jī)或電腦進(jìn)行普查登記，減少了數(shù)據(jù)的打印、運(yùn)輸、發(fā)放、回收、編碼、錄入、核對等環(huán)節(jié)的工作量、材料和時(shí)間，極大地節(jié)約了人口普查的成本，降低了錄入的差錯，大大提高了工作的效率和準(zhǔn)確性。通過上門調(diào)查、集中填寫問卷、郵寄問卷、電話訪問、網(wǎng)上問卷調(diào)查等方式進(jìn)行調(diào)查。一普至六普采用的是以家庭調(diào)查為主要聯(lián)系方式。七普率先實(shí)施電子統(tǒng)計(jì)注冊，鼓勵自助填報(bào)，并在手機(jī)上掃描二維碼，實(shí)現(xiàn)自助申報(bào)。自11 月6 日零時(shí)起，對未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成志愿填報(bào)的家庭進(jìn)行住戶調(diào)查。根據(jù)新冠肺炎疫情的特征，制定了一套應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)對高危地區(qū)采取電話訪問、中危險(xiǎn)地區(qū)戶外訪問、鼓勵網(wǎng)上填報(bào)等多種方式進(jìn)行普查登記。人口普查需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。每一位普查員負(fù)責(zé)大約250 人的登記，每4～5 人配備一位普查指導(dǎo)員。我國有14 億人口，初步估算，普查指導(dǎo)員和普查員約有700 萬，國家普查在人力、物力、財(cái)力等方面的調(diào)動，并不亞于戰(zhàn)爭。

2 中國城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑

由于城鎮(zhèn)的設(shè)立和統(tǒng)計(jì)的分離，以及與有關(guān)部門的協(xié)作，造成了城市統(tǒng)計(jì)的變動和混亂。僅《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，就有七八個(gè)城市和鄉(xiāng)村的分類法。城鄉(xiāng)劃分不合理，嚴(yán)重地影響著我國的統(tǒng)計(jì)工作。

（1）人口普查資料分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩類。其資料來源具有權(quán)威性，且對城鎮(zhèn)人口的區(qū)域及規(guī)模分布作了大量的統(tǒng)計(jì)，有利于分析城市化區(qū)域差異、城市化規(guī)模結(jié)構(gòu)的變動。然而，五次人口普查中，城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有差別，一些數(shù)據(jù)不一致。

（2）城市規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)。將建成區(qū)、邊緣區(qū)、郊區(qū)、農(nóng)村等地區(qū)分為幾個(gè)區(qū)，這是為了城市的發(fā)展和規(guī)劃，根據(jù)市政建設(shè)部門的統(tǒng)計(jì)，目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的方法，尤其是邊緣區(qū)的范圍，在理論上還沒有一個(gè)明確的結(jié)論，而且各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，各地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多是中國的都市建筑統(tǒng)計(jì)，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的國家數(shù)據(jù)。

（3）行政統(tǒng)計(jì)。以城鎮(zhèn)人口、市區(qū)人口、城鎮(zhèn)人口等為依據(jù)，按行政區(qū)劃的城鎮(zhèn)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)?！吨袊鞘薪y(tǒng)計(jì)年鑒》以“城市居民”的形式出現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民。在建國初期，由于沒有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料，這一指標(biāo)主要是用來衡量城市人口的，而在城市管理制度發(fā)生變化后，該指標(biāo)與中國20 世紀(jì)80 年代開始實(shí)行的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣改市、市管縣政策相適應(yīng)，使1982 以后的建制城市人口失去了主導(dǎo)城市人口的功能[2]。

3 影響城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性的幾個(gè)因素

3.1 城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)的變化

無論是在人口普查或行政方面，城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)都是以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，所以城市行政區(qū)劃的變遷對于城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)字有著重大的影響。中國先后發(fā)布了5 個(gè)城市建制，每次都對城市的人口構(gòu)成有很大的影響。

3.2 戶籍政策

1958 年之前，由于缺乏對人口流動的嚴(yán)格控制，導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口涌入城市。戶口登記對城市居民的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)影響很小。1958 年，我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，對農(nóng)村居民的流動進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。1977 年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了公安部《關(guān)于處理戶口遷移的決定》。由于戶口制度的嚴(yán)格，20 世紀(jì)80 年代之前，城鎮(zhèn)居民的戶口統(tǒng)計(jì)與城鎮(zhèn)居民的實(shí)際情況相差不大。《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶問題的通知》是1984 年國務(wù)院發(fā)布的?！叭藨舴蛛x”的局面已經(jīng)呈現(xiàn)出一種新的局面。1986 年，“藍(lán)印花稅”在我國的一些大城市中進(jìn)行了試點(diǎn)。戶籍制度的放松，使得城鎮(zhèn)居民的戶籍人口很難覆蓋到大部分的外來人口。

3.3 流動人口的變化

在解放前，由于沒有能力進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，土改使得農(nóng)民有了自己的土地，所以，從鄉(xiāng)村流向城市的人口越來越少，而隨著國民經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，城市的人口也越來越多。1980 年之前，全國的人口流動在很大程度上是受政府的控制。統(tǒng)計(jì)部門可以實(shí)時(shí)了解城市和農(nóng)村的人口變動情況。20 世紀(jì)80 年代以后，我國的人口流動呈現(xiàn)出一種非計(jì)劃性的特點(diǎn)，特別是在我國對農(nóng)村戶籍制度的放松之后，這種現(xiàn)象更加突出，由此可以得出一個(gè)較為狹窄的統(tǒng)計(jì)口徑。雖然人口流動的規(guī)模一直在增長，但是1985—1991 年，由于1988 年的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，導(dǎo)致了戶籍流動的減少。20 世紀(jì)90 年代的人口流動沒有明顯的改變，遷入和遷出的人口始終保持在350 萬左右，并且總體上保持在30%的水平。例如，1992 年，流動人口358 萬，31%，1994 年366 萬，33%。但是，非農(nóng)業(yè)戶口的人口流動卻有更大的增加。雖然流動人口中存在著城市間的流動，但是從20 世紀(jì)80年代以后，這種變化趨勢仍然表明，從20 世紀(jì)80 年代開始，農(nóng)村人口一直在快速增長，特別是城鎮(zhèn)的流動人口，其中非農(nóng)業(yè)戶口的流動比率較高。流動人口的龐大，給城市人口的精確統(tǒng)計(jì)帶來了困難[3]。

4 城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)整合的思考

很多學(xué)者從工業(yè)化的觀點(diǎn)出發(fā)，嘗試用“全球平均”理論來描述中國實(shí)際的城市化水平。盡管城鎮(zhèn)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定的關(guān)系，但是在中國，更應(yīng)該把政府的行為作為主導(dǎo)作用來看待，并將其納入各個(gè)歷史階段。城鎮(zhèn)人口資料整合，應(yīng)當(dāng)依據(jù)人口普查資料，參照1982 之前的行政區(qū)劃，1982 之后的人口統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)演變、城鎮(zhèn)流動人口的成長情況，對城鎮(zhèn)人口資料進(jìn)行重組。

4.1 城鎮(zhèn)名稱表述的規(guī)范性

我們國家的“市”概念與“城市”的概念相距甚遠(yuǎn)，而“鎮(zhèn)”則與“小城鎮(zhèn)”的概念相距甚遠(yuǎn)。目前“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”中，“市”并非“城市”，而根據(jù)1993 年的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)縣市的非農(nóng)業(yè)人口必須占到30%以上，而從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占70%的地區(qū)明顯不屬于城鎮(zhèn)。況且五普把鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入農(nóng)村統(tǒng)計(jì)范圍，似乎與傳統(tǒng)稱呼略有出入，是否科學(xué)，值得探討。為了防止概念上的混淆，必須盡快確立各區(qū)域之間的聯(lián)系，并制定統(tǒng)一的概念，即中心—建成區(qū)—城市區(qū)域（城市區(qū)域概念）—城市經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)區(qū)（與國外大多城區(qū)相似）—城市行政區(qū)劃（含轄縣）[4]。

4.2 城鎮(zhèn)建制與城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的相對穩(wěn)定性

城鎮(zhèn)建制規(guī)范要做到“三要”，包括穩(wěn)定，減少變化，簡潔，抓住要點(diǎn)。為此，作者得出如下結(jié)論。

（1）設(shè)區(qū)縣的市區(qū)、近郊以及未設(shè)區(qū)縣的市。設(shè)區(qū)縣的郊區(qū)，按縣、鎮(zhèn)、村等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

（2）“鎮(zhèn)”是指政府所屬行政鎮(zhèn)“鎮(zhèn)”，并以“街道辦事處”“居民委員會”“村民委員會”等交叉構(gòu)成。

（3）此外，我國還有很多未建制的工礦區(qū)、旅游區(qū)，以及大量的非農(nóng)業(yè)工業(yè)，盡管不在本鎮(zhèn)的管轄范圍內(nèi)，但人口眾多，是名副其實(shí)的大城市。

《城市與農(nóng)村》的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)是由國家統(tǒng)計(jì)局、民政部、住建部、公安部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部門聯(lián)合制定的[5]。

4.3 戶籍制度改革出新政策，創(chuàng)新人口管理

為深入貫徹黨的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，推動城鄉(xiāng)居民戶口登記制度改革，推動有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，現(xiàn)提出以下意見。

（1）全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。

（2）適度放寬城鎮(zhèn)居民的戶籍限制。

（3）在大城市中合理地安置住房。

（4）對超大城市的人口進(jìn)行嚴(yán)格的控制。

（5）切實(shí)解決戶籍轉(zhuǎn)移中的關(guān)鍵問題。

5 結(jié)語

如何構(gòu)建具有連續(xù)性、科學(xué)性、可比性的城鄉(xiāng)人口數(shù)據(jù)，是中國城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要問題。文章從城市人口統(tǒng)計(jì)中的一些要素入手，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、人口管理與人口統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行了初步的探討。