摘要：建設(shè)生育友好型社會是化解當(dāng)前我國低生育危機的重要途徑，政府作為實現(xiàn)生育友好型社會的重要力量，厘清政府責(zé)任意義重大。本文通過“價值—制度—角色”三維框架，分析生育友好型社會建設(shè)中政府嵌入的內(nèi)在契合性，認為政府應(yīng)該重構(gòu)友好生育理念、完善生育保障制度供給和回歸計生部門服務(wù)角色，從價值、制度和行動層面推進生育友好型社會建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生育友好型社會；政府責(zé)任；生育治理；結(jié)構(gòu)功能主義

在促進國家人口轉(zhuǎn)變和社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，生育有著舉足輕重的地位，是政府和學(xué)術(shù)界長期關(guān)注的重要問題。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，生育率持續(xù)低迷、老齡化速度加快等一系列人口問題日益凸顯，激發(fā)社會深層生育意愿便成了當(dāng)前政府在社會人口領(lǐng)域的重要目標(biāo)?；诖耍瓏倚l(wèi)生計生委于2017年初召開的 “全國計劃生育工作會議”提出要建設(shè)生育友好型社會，積極應(yīng)對低生育挑戰(zhàn)。政府作為建設(shè)生育友好型社會的重要主體之一，優(yōu)化其責(zé)任成為我們亟須研究的課題。

一、問題的提出

有學(xué)者指出，針對中國現(xiàn)階段存在的 “想生不能生”和 “愿生不敢生”兩種不友好形態(tài)，需要及時向生育友好型社會轉(zhuǎn)型，[1]構(gòu)建生育友好型社會是提高生育率的關(guān)鍵。[2]關(guān)于如何建設(shè)生育友好型社會，現(xiàn)有文獻主要從為女性提供生育保護、擴大嬰幼兒托育服務(wù)供給和減輕生養(yǎng)負擔(dān)等角度進行探討。這些文獻從不同角度為建設(shè)生育友好型社會提供了建議，也為本文探討奠定了基礎(chǔ)，然而，對于 “生育友好型社會建設(shè)中的政府責(zé)任”這一問題，現(xiàn)階段的研究還存在不足。一方面，從既有研究的學(xué)科分類來說，這些文獻多集中于其他學(xué)科視角，鮮有學(xué)者從公共管理學(xué)科視角將生育友好型社會建設(shè)中的政府責(zé)任作為一項獨立議題進行系統(tǒng)討論；另一方面，關(guān)于生育友好型社會建設(shè)中的政府責(zé)任多見于一些零散論述里，缺乏整體性分析視角。

從現(xiàn)實層面看，雖然生育行為直接決定權(quán)來源于個人，但生育決策過程并不是純粹的封閉空間，盡管當(dāng)前已經(jīng)幾乎消除了政策因素對我國個體生育決策的制約，可低生育現(xiàn)狀卻并沒有被根本改善，所以單純地寄希望于個體內(nèi)生動力自發(fā)提升生育率必然難以實現(xiàn)。當(dāng)前隨著生育主體內(nèi)部異質(zhì)化特征不斷凸顯和外部面臨的壓力逐漸加深，改變低生育現(xiàn)狀、建設(shè)生育友好型社會已然成為一項公共議題，政府管理作為國家管理的關(guān)鍵組成部分，是國家解決社會問題與技術(shù)問題的必要環(huán)節(jié)，[3]這個過程必然要求政府參與具有時代責(zé)任感和長遠目光，在鼓勵生育的基礎(chǔ)上強調(diào)服務(wù)生育、在實行生育放開的過程中重視生育保障，因此將政府力量嵌入生育友好型社會建設(shè)中有其合理性和必要性，為解決生育難題提供了深遠的現(xiàn)實意義。問題的關(guān)鍵在于，政府應(yīng)該如何嵌入生育友好型社會建設(shè)中，在這個過程中應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任，這些都是當(dāng)下應(yīng)該重點思考的問題。因此，為了進一步提升政府行動的系統(tǒng)性和有效性，本文嘗試性地在塔爾科特·帕森斯提出的 “價值—制度—角色”三維分析方法下將生育友好型社會建設(shè)中的政府責(zé)任作為一項獨立議題，從縱向維度對政府責(zé)任的具體進路提出建議。

二、結(jié)構(gòu)功能主義與政府責(zé)任的契合性

結(jié)構(gòu)功能主義 （structural functionalism）是西方社會學(xué)的重要理論流派之一，形成于第二次世界大戰(zhàn)后，其最早主要是從生物有機體論發(fā)展起來的。為了對政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進行更有效的分析，20世紀中下葉，結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物塔爾科特·帕森斯 （Talcott Parsons）提出 “價值—制度—角色”三維分析方法。他認為，價值層次是系統(tǒng)最首要的分化層次，它是總體結(jié)構(gòu)的參照基點，引領(lǐng)著整個系統(tǒng)的方向，必須在高層次上加以闡述；制度層次是系統(tǒng)的第二個層次，主要起到規(guī)范作用，由于其處于中間層次，因此呈現(xiàn)出相對具體性和調(diào)節(jié)性特征；角色層次處于第三層，也是系統(tǒng)中最具體的層次，它是由系統(tǒng)中的個體相互作用而形成。

將結(jié)構(gòu)功能主義與政府責(zé)任聯(lián)結(jié)起來是本文分析的關(guān)鍵基礎(chǔ)。在 “家國同構(gòu)”的生育治理時代，低生育治理不僅是宏觀層面的 “國事”，也是微觀層面生育個體的 “家事”，在此前提下，建設(shè)生育友好型社會既是國家治理生育難題的戰(zhàn)略安排，也是有效激發(fā)社會生育意愿的關(guān)鍵一步，而政府責(zé)任是一種介于國家和社會個體間，通過將價值、規(guī)范與事實這三種不同要素結(jié)合起來，實現(xiàn)兩個層面相互聯(lián)結(jié)的機制，[4]要建成生育友好型社會、實現(xiàn)國家生育戰(zhàn)略目標(biāo)有效作用于社會生育行為，就離不開政府責(zé)任的發(fā)揮。結(jié)構(gòu)功能主義認為，任何結(jié)構(gòu)都會產(chǎn)生一定功能，功能是由結(jié)構(gòu)決定的，系統(tǒng)的發(fā)展要求結(jié)構(gòu)不斷進行調(diào)整和完善，以發(fā)揮其最大功能。創(chuàng)建生育友好型社會實質(zhì)上就是創(chuàng)建一個有利于兒童和生育主體生存和發(fā)展的社會，主要包括人文環(huán)境、制度環(huán)境、物質(zhì)環(huán)境和環(huán)境體驗這四個方面，[5]它是一個涉及社會各方面的復(fù)雜系統(tǒng)，其實現(xiàn)要求各個子系統(tǒng)功能完善且有效發(fā)揮。因此，我們運用結(jié)構(gòu)功能主義分析政府責(zé)任系統(tǒng)時，可以采取 “價值—制度—角色”三維分析方法明確政府的職責(zé)與期待，更高效地建設(shè)生育友好型社會。

三、生育友好型社會建設(shè)中的政府責(zé)任

建設(shè)生育友好型社會，其目的就是為了給兒童和生育主體提供一個有利于發(fā)展的環(huán)境，政府作為建設(shè)生育友好型社會的重要主體，相應(yīng)地在價值維度、制度維度和角色維度下合理界定責(zé)任是實現(xiàn)生育友好型社會的關(guān)鍵。

（一）價值維度下的政府責(zé)任

作為系統(tǒng)中的第一層面，構(gòu)建生育友好的價值理念是建設(shè)生育友好型社會中政府責(zé)任的關(guān)鍵部分。價值維度下政府責(zé)任主要有以下兩個方面：一是正確理解性別平等的內(nèi)涵；二是實現(xiàn)生育理念轉(zhuǎn)型，增強生育 “包容性”。

第一，政府應(yīng)辯證把握性別平等的深層內(nèi)蘊。從兩性的差異性角度來說，雖然將目光聚焦于性別差異會導(dǎo)致善意性別偏見，但兩性之間的差異不應(yīng)被排斥，差異原則為推進女性解放、實現(xiàn)社會性別平等提供了天然動力。[6]因此，為了更好把握生育議題中的性別平等，政府既要意識到兩性在不同維度下存在的生理、心理差異，還應(yīng)認識到二者在生育過程中不可割裂的責(zé)任分工，推動男性和女性在機會、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等方面實現(xiàn)平等。[7]

第二，在 “包容性”理念下正確理解 “生育”的深刻內(nèi)涵。生育 “包容性”，即以人為本，將國家宏觀人口發(fā)展目標(biāo)和每個家庭對 “美好生活”的目標(biāo)實現(xiàn)有機結(jié)合。[8]因此，生育不僅是分娩這個時間節(jié)點，也涉及孕育、生育、養(yǎng)育全過程；同時，生育不是母親的專責(zé)，而是政府、社會、家庭三者的共同責(zé)任。面對我國已進入的 “內(nèi)生性低生育”階段，政府應(yīng)理順 “市場化進程”與 “包容性生育”之間的內(nèi)在邏輯性：人既是生育決策主體，同時也是市場行為主體，在 “包容性生育”下，生育決策權(quán)被歸還給個體，個體可以依據(jù)家庭經(jīng)濟狀況，自主選擇生育數(shù)量與生育時間，這既回應(yīng)了 “以人為本”的價值指向，還讓市場這只 “看不見的手”來調(diào)節(jié)家庭生育結(jié)構(gòu)，并擴大到整個社會，實現(xiàn)國家宏觀層面人口均衡發(fā)展。

（二）制度維度下的政府責(zé)任

制度層面是政治系統(tǒng)功能中的中觀層面，起到規(guī)范作用，它是建設(shè)生育友好型社會的關(guān)鍵一環(huán)，其具體行動都是根據(jù)制度的邏輯開展。政府應(yīng)當(dāng)在性別視角下秉承 “包容性”理念，持續(xù)推進生育友好保障制度建設(shè)，在生育問題上體現(xiàn)服務(wù)性。

第一，突破傳統(tǒng)性別偏見，建立家庭友好型生育保障制度。生育新政策落地以來，過去關(guān)注對象限于女性的生育保障制度已無法滿足社會日益增長的需求，在2016年頒布的 《關(guān)于實施全面兩孩政策，改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》中指出要 “增強家庭撫幼功能”，家庭在嬰幼兒生育養(yǎng)育過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，現(xiàn)階段生育保障制度改革應(yīng)以家庭為整體單位為方向，突破傳統(tǒng)的 “生育僅是女性責(zé)任”的性別歧視，讓家庭中無論是育齡夫婦還是祖輩都可以享受相關(guān)保障福利。例如，設(shè)立一定時長且不具有轉(zhuǎn)移性質(zhì)的男性育兒假等。

第二，在 “包容性”理念下完善生育保障制度。生育保障制度伴隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)水平動態(tài)變化提出，未來也應(yīng)在 “包容性”理念下緊緊圍繞著經(jīng)濟、社會、人口長期均衡目標(biāo)不斷進行彈性化調(diào)整。一是要在制度層面建立統(tǒng)一的生育保障標(biāo)準(zhǔn)。為了保護女性生育權(quán)益，體現(xiàn)生育保障制度的公平性和可持續(xù)性，政府應(yīng)逐步規(guī)范生育保障標(biāo)準(zhǔn)，逐步消除地區(qū)之間、戶籍之間和行業(yè)之間差異。二是要不斷提升生育保障制度的普惠性。政府應(yīng)認識到生育活動所帶來的社會價值，將生育保障的性質(zhì)從過去的職工福利逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛诩彝ドa(chǎn)的社會性保障，建立以國家給付為主的全民性覆蓋模式，讓處于不同就業(yè)情況和不同年齡階段的女性無須憂慮生育所帶來的負面影響。三是要進一步提高生育保障水平。生育意味著家庭支出成本增加，政府應(yīng)在增加報銷項目的基礎(chǔ)上兼顧支付標(biāo)準(zhǔn)，保證生育保障水平與物價上漲幅度相適應(yīng)。同時，為了有效分擔(dān)家庭生育成本和養(yǎng)育成本，應(yīng)將 “生”階段到 “育”階段都涵括在生育保障制度中，實現(xiàn)產(chǎn)假、稅收、津貼、公共托育服務(wù)等福利齊頭并進、相互銜接，為建設(shè)生育友好型社會提供全面的制度保障。

（三）角色維度下的政府責(zé)任

作為系統(tǒng)的行動層面，政府角色必須與生育友好理念相適應(yīng)，否則，其行為非但不能推動生育友好型社會建設(shè)，反而會起到反作用。當(dāng)前，在 “三孩政策”背景下，計生部門需要重新審視自身角色，及時回應(yīng)生育群體需求，實現(xiàn) “服務(wù)者角色”。其主要可以從以下兩個方面著手：

第一，健全責(zé)任追究機制，加強對服務(wù)過程監(jiān)督。首先，健全的責(zé)任追究機制離不開主體、客體、事由等要件，因此，要厘清計生工作職責(zé)，確定各層級計生部門的權(quán)力清單與責(zé)任清單，用責(zé)任明確權(quán)力應(yīng)發(fā)揮的功能，通過功能發(fā)揮來限定其可行使的權(quán)力范圍，讓責(zé)任追究有依據(jù)可循；其次，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督的約束作用，通過內(nèi)外部相結(jié)合的監(jiān)督方式，提升計生部門承擔(dān)責(zé)任的自覺性，例如，在落實計劃生育各項獎勵優(yōu)惠待遇時，政府應(yīng)把優(yōu)惠待遇的申請條件、申請流程和最終結(jié)果向全社會公開，提高整個環(huán)節(jié)透明度，接受全社會監(jiān)督，并在內(nèi)部建立經(jīng)常性的督察督辦，督促各責(zé)任主體廉潔、高效地完成責(zé)任指標(biāo)；最后，打破過去以權(quán)力為中心的思維慣性，在計生服務(wù)過程中形成以人為本的責(zé)任意識，改變以往重視考核分數(shù)、強調(diào)工作結(jié)果的功利傾向，讓計生服務(wù)重心回歸到服務(wù)生育群體等實質(zhì)性工作上。

第二，優(yōu)化計生服務(wù)能力，提升整體建設(shè)水平。一要加強計生部門隊伍素質(zhì)建設(shè)。計生部門隊伍要建立 “以家庭為本”的計生服務(wù)理念，充分尊重家庭在生育中的重要地位，同時，建立學(xué)習(xí)型組織模式，定期開展如計劃生育服務(wù)政策、婦幼保健、生育衛(wèi)生健康知識等方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)計生服務(wù)隊伍。二要創(chuàng)新計劃生育服務(wù)模式。由于計生服務(wù)涉及面十分廣泛，計生部門應(yīng)充分發(fā)揮 “互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢，通過與公安、民政、社會保障等部門之間信息共享，搭建覆蓋全人群及其全生命過程的信息化平臺，給不同生育階段群眾提供更有針對性的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

四、結(jié)束語

在 “內(nèi)生性低生育”時代，單純地通過生育個體內(nèi)生力量解決生育問題定然難以實現(xiàn)，而依賴過去的生育強制手段也必不可行，它需要政府進行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)安排。因此，本文通過結(jié)構(gòu)功能主義下的 “價值—制度—角色”三維分析框架，將生育友好型社會建設(shè)中的政府責(zé)任作為一項獨立議題系統(tǒng)探討，提出了重構(gòu)生育友好型理念、完善生育保障制度供給和回歸計生部門服務(wù)角色三種具體進路，這種縱向的、整體化的分析視角，能加強政府在建設(shè)生育友好型社會中對責(zé)任的認知。但從整體而言，將視野放在動態(tài)化的生育友好型社會建設(shè)過程中，政府責(zé)任研究依舊是一個應(yīng)不斷完善和突破的事業(yè)，本文對于生育友好型社會建設(shè)中政府責(zé)任的探索還處于初步階段，不斷進行補充和創(chuàng)新仍是未來應(yīng)努力的方向。

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作者簡介： 唐詩其，女，漢族，湖北孝感人，碩士，研究方向：政府治理。