顏嫦嫦 王晨誠 高 翔 彭少杰

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，個體工商戶是群眾生活最直接的服務(wù)者，要積極幫助個體工商戶解決租金、稅費、社保、融資等方面難題，提供直接有效的政策幫扶[1]。量大面廣的小微企業(yè)和個體工商戶是我國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)韌性的重要支撐[2]。數(shù)量巨大的個體工商戶在穩(wěn)增長、促就業(yè)及惠民生等方面發(fā)揮著重要作用。隨著新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新技術(shù)的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)直播、微商電商等“新個體經(jīng)濟(jì)”層出不窮[3]，特別是近年來受疫情波動及消費低迷等多重因素影響，個體工商戶的生存和發(fā)展面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)，如經(jīng)營成本增加、招工用工難、貸款融資難等。為進(jìn)一步促進(jìn)個體工商戶持續(xù)健康發(fā)展，本文在梳理個體工商戶發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，著重對后疫情時代個體工商戶發(fā)展的政策文本進(jìn)行分析，提出個體工商戶高質(zhì)量發(fā)展的思考建議。

一、個體工商戶發(fā)展歷程

新中國成立以來，個體工商戶蓬勃發(fā)展，個體經(jīng)濟(jì)從小變大、由弱變強(qiáng)，主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：一是起步階段。1980年溫州小百貨業(yè)主章華妹領(lǐng)取了中國第一份個體工商業(yè)營業(yè)執(zhí)照——工商證字10101號[4]。當(dāng)時全國個體工商戶占市場主體比重不足1%，數(shù)量不到1萬戶[5]。二是政策支持階段。1987年《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》發(fā)布，個體工商戶開始全面規(guī)范化發(fā)展。2011年《個體工商戶條例》取代了《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》，個體工商戶從業(yè)人數(shù)限制取消，開啟了與公有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)的新時代。三是蓬勃發(fā)展階段。黨的十八大以來，個體工商戶在國家政策鼓勵和支持下，煥發(fā)出強(qiáng)大的生機(jī)活力。2022年11月制定出臺的《促進(jìn)個體工商戶發(fā)展條例》，在制度層面為個體工商戶的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境[6]。

二、后疫情時代個體工商戶發(fā)展政策文本研究

近年來，特別是新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，廣大個體工商戶面臨著疫情反復(fù)、消費低迷等多重因素的疊加影響，在生存和發(fā)展上遭遇了一系列的困難。為此，國家出臺了一系列的政策措施，幫助個體工商戶復(fù)產(chǎn)復(fù)工、渡過難關(guān)。

（一）總體情況

近三年來，全國市場主體和個體工商戶總數(shù)均呈逐年上升趨勢，全國新設(shè)個體工商戶年平均增長率約為10.78%，個體工商戶數(shù)量約占市場主體總量三分之二。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年全國市場主體總數(shù)為13840萬戶，個體工商戶總數(shù)為9287萬戶；2021年全國市場主體總數(shù)為15373萬戶，個體工商戶總數(shù)為10300萬戶；2022年全國市場主體總數(shù)為17015萬戶，個體工商戶總數(shù)為11400萬戶（見圖1）。個體工商戶帶動了近3億人就業(yè)，發(fā)揮著社會穩(wěn)定器、就業(yè)蓄水池、共同富裕生力軍的重要作用，是實體經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是參與實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

圖1 近三年全國市場主體和個體工商戶數(shù)量圖

（二）政策發(fā)布情況

本研究基于威科先行?法律信息庫[7]，以“個體工商戶”為檢索關(guān)鍵詞，地域范圍限定在“全國”，發(fā)布日期限定在近三年，時效范圍限定為“現(xiàn)行有效”，經(jīng)過綜合檢索最終篩選出32個有效政策文本。從頒布政策的單位看，聯(lián)合頒布的政策有6項，單獨頒布的政策有26項；從頒布政策的時間看，2020年頒布的政策8項，2021年頒布的政策5項，2022年頒布的政策19項；從頒布政策的效力位階看，行政法規(guī)1項，規(guī)范性文件31項（見表1）。

表1 近三年扶持個體工商戶發(fā)展的政策文本匯總表

利用Nvivo12軟件進(jìn)行詞頻分析可知，個體工商戶、發(fā)展、減免、政策、金融等詞語字號比較大，表示該詞匯出現(xiàn)的頻率比較高，體現(xiàn)出個體工商戶在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性和國家政策對其發(fā)展的扶持程度。其次，“租金、金融、貸款”等出現(xiàn)的詞頻率高，顯示出當(dāng)前個體工商戶發(fā)展面臨的重重困難。最后，“減免、房屋、擔(dān)?！钡仍~頻率高，是國家在疫情特殊時期，針對個體工商戶發(fā)展存在的困難采取的有力解決舉措（見圖2）。

圖2 國家層面扶持個體工商戶發(fā)展政策詞云圖

（三）政策內(nèi)容分析

通過對疫情發(fā)生以來國家出臺的32個關(guān)于個體工商戶發(fā)展的政策文本分析，提取政策文本中扶持個體工商戶的具體做法，共獲得開放性編碼（open coding）232個。整合扶持個體工商戶具體做法，將其歸類到同屬意義單元，獲得主軸編碼（axial coding）20個。將扶持個體工商戶做法概念化后的意義單元劃分到統(tǒng)一的范疇，獲得選擇性編碼（selective coding）4個，分別為降低經(jīng)營成本、加大金融扶持、強(qiáng)化服務(wù)保障和優(yōu)化市場環(huán)境等四個方面（見表2）。

表2 國家層面32項關(guān)于個體工商戶發(fā)展的政策編碼表

通過對后疫情時代國家層面關(guān)于個體工商戶發(fā)展的政策內(nèi)容分析，主要得出以下研究結(jié)論。

一是降低企業(yè)經(jīng)營成本政策具有短期應(yīng)激性、臨時性特點。降低經(jīng)營成本的參考文件有23個，有效參考點99個。其中，在房屋租金減免、減免或緩繳社會保險費、稅收優(yōu)惠、降低水電氣成本、減免費用等方面參考點和文件數(shù)均比較高。在降低經(jīng)營成本方面，扶持的主要內(nèi)容包括：推動階段性減免市場主體房屋租金，如對個體工商戶承租國有房屋減免3～6個月租金；對受疫情影響暫時出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營困難的個體工商戶用水、用電、用氣實行“欠費不停供”，允許其在6個月內(nèi)補(bǔ)繳欠費等。綜上可知，降低企業(yè)經(jīng)營成本是后疫情時代扶持個體工商戶發(fā)展采取的最多也是最直接的政策措施。

二是金融扶持政策的覆蓋面、匹配度、精準(zhǔn)性不夠。加大金融扶持的參考文件有17個，有效參考點56個。其中，貨幣政策支持和強(qiáng)化金融服務(wù)的參考點和文件數(shù)比較高；提升融資擔(dān)保效能、優(yōu)化信貸產(chǎn)品及服務(wù)、線上辦理等的參考點和文件數(shù)比較少。加大金融扶持是解決后疫情時代個體工商戶“急難愁盼”突出問題的重要舉措之一，目前在提升融資擔(dān)保效能、優(yōu)化信貸產(chǎn)品及服務(wù)、線上辦理等方面的扶持所占比重較小，再加上個體工商戶金融扶持政策的可獲得性不夠，長期處于金融供給的洼地，因而需要加大對個體工商戶的金融扶持力度，提升金融扶持政策的覆蓋面、匹配度、精準(zhǔn)性。

三是服務(wù)保障政策呈現(xiàn)服務(wù)保障方式多元化特點。強(qiáng)化服務(wù)保障的參考文件12個，有效參考點50個，主要通過創(chuàng)業(yè)就業(yè)、政策宣傳、發(fā)揮協(xié)會作用、制度保障、黨建引領(lǐng)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等六種方式為個體工商戶發(fā)展提供服務(wù)保障。其中，創(chuàng)業(yè)就業(yè)、貨幣政策宣傳和發(fā)揮協(xié)會作用的參考點和文件數(shù)比較高，制度保障、黨建引領(lǐng)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)的參考點和文件數(shù)比較低。服務(wù)保障政策是幫助個體工商戶渡過疫情難關(guān)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的有效保障。當(dāng)前，制度保障、黨建引領(lǐng)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)在個體工商戶發(fā)展的扶持政策中所占比重還比較小，扶持力度還不夠，需進(jìn)一步加強(qiáng)這幾種服務(wù)保障方式的扶持力度。

四是優(yōu)化市場環(huán)境政策扶持力度相對薄弱。優(yōu)化市場環(huán)境的參考文件5個，有效參考點27個，在變更登記、網(wǎng)絡(luò)平臺、登記注冊、便捷服務(wù)等方面參考點和文件數(shù)均不高。在變更登記方面有2個參考文件，在網(wǎng)絡(luò)平臺方面有4個參考文件，在登記注冊方面有3個參考文件，在便捷服務(wù)方面有2個參考文件。優(yōu)化市場環(huán)境是后疫情時代扶持個體工商戶發(fā)展政策中相對薄弱的領(lǐng)域，需要立足于消費低迷的時代背景，圍繞個體工商戶“準(zhǔn)入、準(zhǔn)營、運行、退出”四大環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對個體工商戶“全生命周期”的市場環(huán)境優(yōu)化。

三、對個體工商戶高質(zhì)量發(fā)展的思考

推動個體工商戶扶持政策落地見效，是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策最關(guān)鍵的任務(wù)之一，需要建立個體工商戶長期發(fā)展戰(zhàn)略，完善個體工商戶高質(zhì)量發(fā)展的政策體系，持續(xù)激發(fā)這類市場主體活力，發(fā)揮其在穩(wěn)定就業(yè)、方便群眾生活等方面的獨特重要作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性，促進(jìn)市場良性循環(huán)。

（一）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)個體工商戶持續(xù)健康發(fā)展

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境[8]。為個體工商戶發(fā)展提供良好法治環(huán)境，是激發(fā)個體工商戶活力、提振市場信心的關(guān)鍵要素。要堅持“兩個毫不動搖”，通過制度和法律的確立來確保對個體工商戶的平等對待，通過政策和輿論的力量來鼓勵和支持個體工商戶發(fā)展壯大，依法保護(hù)個體工商戶的合法權(quán)益。嚴(yán)格落實《促進(jìn)個體工商戶發(fā)展條例》中關(guān)于保護(hù)個體工商戶合法權(quán)益的各項內(nèi)容，如政府及相關(guān)部門要在充分傾聽個體工商戶和相關(guān)行業(yè)組織意見的基礎(chǔ)上再制定相關(guān)政策措施，不得制定或?qū)嵤€體工商戶歧視性的政策措施，包括但不限于資質(zhì)許可、項目申報、政府采購和招標(biāo)投標(biāo)等方面。因時因勢優(yōu)化完善助企紓困政策，延續(xù)對個體工商戶等經(jīng)營主體的政策優(yōu)惠，并結(jié)合新情況和新問題制定新的政策措施，幫助更多個體工商戶恢復(fù)元氣。

（二）完善扶持工作機(jī)制，激發(fā)個體工商戶市場主體活力

針對當(dāng)前個體工商戶發(fā)展中所面臨的突出困難，要重視政府職能的發(fā)揮，制定具有針對性的制度舉措等。在制度保障上，要充分發(fā)揮個體工商戶發(fā)展部際聯(lián)席會議制度的作用，研究扶持個體工商戶發(fā)展的重大政策措施并做好其實施工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)個體工商戶發(fā)展的各項關(guān)鍵事務(wù)。發(fā)揮好國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門與其他相關(guān)部門之間的協(xié)同作用，按照職責(zé)分工、深入調(diào)研，聯(lián)合制定出扶持個體工商戶發(fā)展的政策措施。發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，推動個體工商戶高質(zhì)量發(fā)展，一方面要發(fā)揮個體工商戶黨員在干事創(chuàng)業(yè)中的先鋒模范作用，另一方面要充分發(fā)揮個體工商戶黨組織在個體工商戶發(fā)展中的政治引領(lǐng)作用。同時，充分發(fā)揮工商聯(lián)和其他社團(tuán)組織的橋梁紐帶作用，通過開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)、宣傳教育以及推動困難幫扶等多項舉措，為個體工商戶排憂解難。

（三）打好政策組合拳，助力個體工商戶輕裝上陣

綜合提升優(yōu)化市場環(huán)境的政策體系，優(yōu)化個體工商戶登記便利化程度，支持個體工商戶經(jīng)營者變更，拓展網(wǎng)絡(luò)平臺服務(wù)的應(yīng)用場景，推進(jìn)個體工商戶全程網(wǎng)辦便捷性。提供匹配度高的金融服務(wù)政策體系，鼓勵政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在同等條件下優(yōu)先為個體工商戶首貸戶貸款提供擔(dān)保，結(jié)合個體工商戶等經(jīng)營主體融資需求特點和地方產(chǎn)業(yè)特色，優(yōu)化信貸產(chǎn)品服務(wù)，優(yōu)化貸款審批手續(xù)，提高個體工商戶等經(jīng)營主體的融資便利度。構(gòu)建多層次的服務(wù)保障政策體系，鼓勵個體工商戶積極參加職業(yè)技能培訓(xùn)，支持個體工商戶參與各類社會保險，為個體工商戶提供用工招聘服務(wù)、全方位的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)保障等。及時推出降低企業(yè)經(jīng)營成本政策的接續(xù)措施，進(jìn)一步推動減稅降費政策落地生根，對現(xiàn)行減稅降費、退稅緩稅、減免房屋租金等措施，繼續(xù)延期優(yōu)化，助力個體工商戶輕裝上陣。