●宋 倩

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重大戰(zhàn)略部署，中共山東省委、山東省人民政府印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》（魯發(fā)〔2019〕2 號(hào)），指導(dǎo)開展了一系列績(jī)效管理改革實(shí)踐。 山東省廣播電視局主動(dòng)探索， 率先實(shí)踐，從構(gòu)建部門整體績(jī)效管理體系切入，同步建立健全績(jī)效管理制度和運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作不斷向縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了全局預(yù)算績(jī)效管理的全過程閉環(huán)運(yùn)行。 該局始終以改革創(chuàng)新為動(dòng)力， 堅(jiān)持高站位謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)、高質(zhì)量實(shí)施，2019 年作為首批8 個(gè)部門之一，開展部門整體績(jī)效管理試點(diǎn)，2021 年開展預(yù)算資金全周期跟蹤問效評(píng)價(jià)，2022 年建成山東省廣播電視局廣播電視重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金績(jī)效指標(biāo)庫(kù)， 積累了較為豐富的部門預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基本建成了全方位、全過程、全覆蓋的部門預(yù)算績(jī)效管理體系。 本文從部門的視角，對(duì)構(gòu)建“三全”預(yù)算績(jī)效管理體系的探索實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)梳理，分析問題，并提出對(duì)策建議，以期為其他部門開展績(jī)效管理實(shí)踐提供參考。

一、總體思路

預(yù)算績(jī)效管理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、綜合性的工作，既涉及財(cái)務(wù)預(yù)算專業(yè)性業(yè)務(wù)，更涉及部門各項(xiàng)業(yè)務(wù)的績(jī)效管理。 對(duì)部門而言，重點(diǎn)是建立符合行業(yè)發(fā)展實(shí)際的績(jī)效指標(biāo)體系，難點(diǎn)是預(yù)算與業(yè)務(wù)的有機(jī)融合，形成長(zhǎng)效管理機(jī)制。 山東省廣播電視局以“三力”為統(tǒng)領(lǐng)、以績(jī)效為核心，將預(yù)算管理、績(jī)效管理、工作機(jī)制融為一體，形成工作合力作保障、資金執(zhí)行力為主線、項(xiàng)目效力為目的的預(yù)算績(jī)效管理體系（見上頁圖1）。 全方位，實(shí)現(xiàn)了局本級(jí)和直屬單位的整體績(jī)效管理，重大政策和項(xiàng)目的全周期跟蹤問效；全過程， 實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)—監(jiān)控—評(píng)價(jià)—應(yīng)用的鏈條化閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制；全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了部門預(yù)算資金績(jī)效全覆蓋、項(xiàng)目自評(píng)全覆蓋，將所有省本級(jí)和對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目納入管理范圍。 通過構(gòu)建“三全”績(jī)效管理體系，“花錢必問效”的績(jī)效理念全面落地，實(shí)施績(jī)效管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化水平全面進(jìn)步，部門財(cái)務(wù)管理服務(wù)能力全面提升。

圖1 山東省廣播電視局“三全”績(jī)效管理體系

二、實(shí)施路徑

（一）建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制

1. 成立績(jī)效管理改革工作專班和工作智囊團(tuán)。工作專班由主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，規(guī)劃財(cái)務(wù)處牽頭協(xié)調(diào)，機(jī)關(guān)各處室、局屬預(yù)算單位抽調(diào)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)精干工作力量共同參與， 確保上下聯(lián)動(dòng)， 形成工作合力。 工作智囊團(tuán)由第三方管理咨詢機(jī)構(gòu)人員、 財(cái)政廳預(yù)算績(jī)效管理處有關(guān)同志、 廣電行業(yè)高級(jí)研究人員共同組成，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，意見征詢，確?？?jī)效管理體系科學(xué)合理且符合行業(yè)實(shí)際。

2.通過聯(lián)席會(huì)議、業(yè)務(wù)委員會(huì)實(shí)現(xiàn)溝通協(xié)作。 聯(lián)席會(huì)議是由規(guī)劃財(cái)務(wù)處牽頭， 在實(shí)施全局性績(jī)效管理工作或日常督導(dǎo)績(jī)效執(zhí)行時(shí)，召開全局財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員共同參加的工作推進(jìn)會(huì)。 業(yè)務(wù)委員會(huì)是指局內(nèi)部的宣傳委員會(huì)、科技委員會(huì)，在其職責(zé)職能中增加預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)，負(fù)責(zé)事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)評(píng)審、項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效督導(dǎo)等，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)一體化推進(jìn)績(jī)效管理工作。

（二）以“三維度”法構(gòu)建部門整體績(jī)效指標(biāo)體系

績(jī)效指標(biāo)體系是實(shí)施部門整體績(jī)效管理的基礎(chǔ)，其質(zhì)量高低直接關(guān)系到部門核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果的反映和評(píng)價(jià)。 山東省廣播電視局堅(jiān)持業(yè)務(wù)與預(yù)算有機(jī)融合，探索了“三維度”法，即以數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、時(shí)間三個(gè)維度為軸分別梳理業(yè)務(wù)指標(biāo)情況，在此基礎(chǔ)上，以預(yù)算資金和履職效能為主線，分析內(nèi)在邏輯關(guān)系，細(xì)化形成8 大項(xiàng)部門職責(zé)20 項(xiàng)職責(zé)目標(biāo)48 個(gè)績(jī)效指標(biāo)，構(gòu)建起整體性、綜合性、發(fā)展性的行業(yè)指標(biāo)體系。

1.以數(shù)據(jù)為軸，全面梳理部門業(yè)務(wù)中的標(biāo)準(zhǔn)化要求。 從行業(yè)文件著手，梳理細(xì)化《廣播電視管理?xiàng)l例》等行業(yè)文件中的量化性標(biāo)準(zhǔn)；從行業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)著手，分析重點(diǎn)業(yè)務(wù)近三年的數(shù)據(jù)；從項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)著手，梳理近年來項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。

2.以業(yè)務(wù)為軸，全面梳理部門業(yè)務(wù)工作。 立足“三定”方案，將職責(zé)職能細(xì)化成為工作任務(wù)清單，并列明工作要求。立足重點(diǎn)工作任務(wù)，將當(dāng)前重點(diǎn)工作任務(wù)目標(biāo)進(jìn)一步延展，以“十四五”規(guī)劃為方向，細(xì)化出下一步重點(diǎn)工作目標(biāo)。

3.以時(shí)間為軸，全面梳理業(yè)務(wù)指標(biāo)的發(fā)展變化情況。對(duì)梳理出的業(yè)務(wù)指標(biāo)，按照不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別列出數(shù)據(jù)，分析業(yè)務(wù)指標(biāo)的發(fā)展變化情況，注重年度指標(biāo)和長(zhǎng)期指標(biāo)相統(tǒng)籌， 注重新興業(yè)態(tài)指標(biāo)的建立完善。

（三）以系統(tǒng)化制度建立鏈條化績(jī)效管理機(jī)制

1.建立了一套績(jī)效運(yùn)行辦法，實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依。 制定了《山東省廣播電視局預(yù)算績(jī)效管理辦法》《山東省廣播電視局關(guān)于建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制的實(shí)施意見》《山東省廣播電視局項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程》《山東省廣播電視局重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，分別從事前績(jī)效評(píng)估管理、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理、 績(jī)效評(píng)價(jià)管理和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用管理五個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范。

2.建立了一個(gè)績(jī)效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)運(yùn)行。 事前把關(guān)，項(xiàng)目入庫(kù)有績(jī)效目標(biāo)，新增項(xiàng)目要事前績(jī)效評(píng)估；事中監(jiān)控運(yùn)行，定期分析通報(bào)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況、預(yù)期情況；事后結(jié)果運(yùn)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排和直屬事業(yè)單位績(jī)效考核掛鉤。 在事中監(jiān)控環(huán)節(jié)，建立常態(tài)化通報(bào)機(jī)制，以預(yù)算執(zhí)行通報(bào)的形式，將績(jī)效監(jiān)控工作落實(shí)落地，充分發(fā)揮督導(dǎo)作用，督促項(xiàng)目單位加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行管理。

（四）以“解剖麻雀”方式開展全周期跟蹤問效評(píng)價(jià)

1.以一個(gè)專項(xiàng)資金為試點(diǎn)建立動(dòng)態(tài)化全周期指標(biāo)體系。 開展全周期跟蹤問效評(píng)價(jià)的廣電事業(yè)發(fā)展資金（2019—2021 年）包含多個(gè)資金項(xiàng)目、橫跨3 個(gè)年度，為更好地反映項(xiàng)目效果，先選取了一個(gè)專項(xiàng)資金，考慮年度間的差異性設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。在征求了業(yè)務(wù)處室、財(cái)政部門意見后，按照統(tǒng)一性為主、差異性為輔的方式， 在不同的項(xiàng)目和不同的年度間略有差異性地設(shè)置了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 形成了一套適應(yīng)全周期項(xiàng)目特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系（根據(jù)資金投向設(shè)為5 大類43 項(xiàng)）。

2.“預(yù)調(diào)研、試評(píng)價(jià)”，建立科學(xué)化評(píng)價(jià)方案。 廣電事業(yè)發(fā)展資金項(xiàng)目面廣量大，評(píng)價(jià)范圍包括1 個(gè)省直部門，17 個(gè)省直事業(yè)單位及企業(yè)，15 地市、108個(gè)區(qū)縣330 個(gè)項(xiàng)目。 在工作方案經(jīng)過充分論證后，為進(jìn)一步驗(yàn)證評(píng)價(jià)方案的可行性、科學(xué)性、操作性，建議第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)選取山東省廣播電視局本級(jí)和濰坊市進(jìn)行預(yù)調(diào)研、試評(píng)價(jià)，在實(shí)地評(píng)價(jià)后，汲取基層意見和評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，再次對(duì)實(shí)施方案和指標(biāo)體系進(jìn)行修改完善，為全面鋪開評(píng)價(jià)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）建成山東省廣播電視重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金績(jī)效指標(biāo)庫(kù)

按照“科學(xué)合理、全面反映、層次分明、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、實(shí)際可行”的績(jī)效指標(biāo)設(shè)置原則，構(gòu)建科學(xué)定量和合理定性相結(jié)合的廣播電視行業(yè)指標(biāo)庫(kù)，明確績(jī)效指標(biāo)定義、計(jì)算方法和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，做到有標(biāo)準(zhǔn)、可采集、易評(píng)價(jià)，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金配置效率和使用效益。 從17個(gè)不同類別提煉了可反映業(yè)務(wù)效果的績(jī)效指標(biāo)1200 余條，明確廣電行業(yè)績(jī)效指標(biāo)定義、計(jì)算方法和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，通過多維視角和多元數(shù)據(jù)，全面反映行業(yè)重大政策和項(xiàng)目的實(shí)施效果，將績(jī)效指標(biāo)編報(bào)從“填空題”變?yōu)椤斑x擇題”，大幅提升了管理效率和編報(bào)質(zhì)量， 提高了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

三、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）高站位謀劃奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

為全力抓好績(jī)效管理改革工作，局主要負(fù)責(zé)同志專門作出了“爭(zhēng)取做出點(diǎn)亮色”的重要批示。 堅(jiān)持將績(jī)效改革工作放到全省廣電行業(yè)大局中來謀劃，突出全局理念和系統(tǒng)思維，做到整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧；堅(jiān)持績(jī)效優(yōu)先的工作指導(dǎo)思想，牢固樹立預(yù)算績(jī)效管理新理念； 堅(jiān)持符合行業(yè)實(shí)際的工作思路，立足省委省政府決策部署和廣電行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立了行業(yè)特色標(biāo)準(zhǔn)化整體績(jī)效指標(biāo)管理體系。 經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、系統(tǒng)謀劃的總體把握，為推動(dòng)全局績(jī)效管理改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）深度溝通實(shí)現(xiàn)凝心聚力

部門整體績(jī)效試點(diǎn)、全周期績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是新生事物，需要進(jìn)行摸索實(shí)踐。 面對(duì)工作實(shí)踐中遇到的畏難思想和壓力，山東省廣播電視局著力加強(qiáng)三個(gè)方面的溝通，推動(dòng)績(jī)效管理理念在全局落實(shí)落地。 一是加大宣傳力度，召開十余次座談會(huì)，向全局各處室、各單位講解績(jī)效管理的理念、實(shí)施背景以及工作意義，消除認(rèn)識(shí)上的偏差。 二是加大培訓(xùn)力度， 連續(xù)三年采取多種形式開展績(jī)效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)，消除了工作畏難心理。 三是加強(qiáng)全過程指導(dǎo)服務(wù)，針對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，安排專人到有關(guān)處室、單位了解進(jìn)展情況，解決指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)中遇到的困難問題，緩解了改革工作推動(dòng)壓力。

（三）以點(diǎn)帶面提高全省廣電行業(yè)績(jī)效管理水平

山東省廣播電視局作為省級(jí)行政主管部門開展的一系列績(jī)效管理實(shí)踐，在全省廣電行業(yè)發(fā)揮了引領(lǐng)示范作用。 省局作為全省首批8 個(gè)部門試點(diǎn)整體績(jī)效評(píng)價(jià)工作獲得財(cái)政部門肯定后， 濰坊市、日照市等地市廣電行政管理部門也在當(dāng)?shù)芈氏乳_展了績(jī)效管理改革實(shí)踐，績(jī)效理念層層傳遞，績(jī)效做法推廣復(fù)制。 省局績(jī)效管理改革工作經(jīng)驗(yàn)推廣至基層單位，覆蓋了省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和基層廣電行業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了將績(jī)效管理延伸到基層和資金使用鏈的末端。

四、存在的問題分析

經(jīng)過兩年多的績(jī)效管理改革實(shí)踐，山東省廣播電視局初步形成了具有行業(yè)特色的“三全”部門績(jī)效管理體系，取得了一定成效，但是在推進(jìn)“三全”績(jī)效評(píng)價(jià)工作過程中也遇到一些問題。

（一）績(jī)效指標(biāo)體系差異性較大

按照“先試點(diǎn)、再擴(kuò)面”的方式，山東省各部門已全部完成了整體績(jī)效指標(biāo)體系的設(shè)定，但部門間設(shè)定的指標(biāo)體系達(dá)標(biāo)的難易程度差異較大，即使同一類工作，如展會(huì)活動(dòng)，設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)也存在不小的差異。

（二）績(jī)效結(jié)果運(yùn)用形式相對(duì)單一

當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用主要是與下一年度預(yù)算安排掛鉤，由財(cái)政部門結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)相應(yīng)壓減預(yù)算規(guī)模。 實(shí)際工作中，每個(gè)政府部門為爭(zhēng)取更多財(cái)政資金支持，在進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)定以及績(jī)效自評(píng)時(shí)，必然要考慮將指標(biāo)值設(shè)低，優(yōu)化自評(píng)結(jié)果。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)工作量大、綜合性強(qiáng)

績(jī)效評(píng)價(jià)面對(duì)的是業(yè)務(wù)活動(dòng)效果，要做好評(píng)價(jià)就要搜集有關(guān)業(yè)務(wù)資料， 特別是部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)、全周期跟蹤問效評(píng)價(jià)，涉及的面廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)，查閱資料的數(shù)量更加龐大。 以山東省廣播電視局2019 年度部門整體績(jī)效自評(píng)為例， 剔除內(nèi)部不予公開的資料后，仍形成了456 頁的績(jī)效自評(píng)業(yè)務(wù)工作材料。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的工作水平差異較大

績(jī)效評(píng)價(jià)工作具有涉及面廣、貼近行業(yè)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員提出了較高要求。 但在近幾年的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)水平不一，評(píng)價(jià)能力參差不齊。 部門通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇機(jī)構(gòu)的過程中， 受限于時(shí)間、資料等多種因素，難以短時(shí)間內(nèi)選擇到較為優(yōu)秀的機(jī)構(gòu)。

五、對(duì)策與建議

為進(jìn)一步完善部門“三全”績(jī)效管理體系，切實(shí)履行好績(jī)效管理工作部門主體責(zé)任，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的作用和價(jià)值， 帶動(dòng)部門整體管理水平的提高，推動(dòng)廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)合工作實(shí)際，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）提高部門整體績(jī)效指標(biāo)體系科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)化水平

建議財(cái)政部門牽頭， 進(jìn)一步優(yōu)化評(píng)價(jià)體系，增加評(píng)價(jià)方式。 一是對(duì)培訓(xùn)活動(dòng)、展會(huì)活動(dòng)等普遍性項(xiàng)目制定相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)。二是參照每年地方政府對(duì)所屬部門的績(jī)效考核工作，選取一定比例的考核指標(biāo)列入預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，促使資金與業(yè)務(wù)進(jìn)一步有機(jī)結(jié)合。 三是建議增加評(píng)價(jià)形式，比如組織部門間進(jìn)行互評(píng)，促進(jìn)交流學(xué)習(xí)，提高評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。

（二）賦予政府部門更多的績(jī)效結(jié)果運(yùn)用權(quán)力

建議由資金主管部門結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目資金進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整，充分發(fā)揮主管部門的管理作用，提高績(jī)效自評(píng)的真實(shí)性，達(dá)到以評(píng)促改的目的。財(cái)政部門則可對(duì)一次性調(diào)整幅度較大或連續(xù)兩年調(diào)整比例較高的部門， 委托第三方進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)，發(fā)揮財(cái)政部門重點(diǎn)監(jiān)控的作用。

（三）應(yīng)用信息化大數(shù)據(jù)手段提高績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化水平，加大過程監(jiān)管力度

建議財(cái)政部門建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息化平臺(tái)，內(nèi)置指標(biāo)體系、過程監(jiān)控模塊、評(píng)價(jià)模塊等，有關(guān)業(yè)務(wù)處室結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)上傳過程材料、結(jié)果材料，用于進(jìn)行過程監(jiān)控和事后評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)信息、監(jiān)控信息和評(píng)價(jià)信息的一體化管理。

（四）培育一批業(yè)務(wù)素質(zhì)水平較高的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)?/h3>

建議對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)行入庫(kù)管理，加大培訓(xùn)和考核力度，選出專業(yè)能力強(qiáng)、人員素質(zhì)高的機(jī)構(gòu)配合部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 同時(shí)，建議建立全省績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)欤?面向社會(huì)征集各行業(yè)領(lǐng)域的專家，便于第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際選取專家。

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