王江 唐藝蕓

摘要：研究目的：在糧食安全目標引領(lǐng)下，審視現(xiàn)行《基本農(nóng)田保護條例》的缺失，提出補救舉措。研究方法：規(guī)范分析法和文獻研究法。研究結(jié)果：為因應(yīng)保障糧食安全戰(zhàn)略的現(xiàn)實急盼，現(xiàn)行《基本農(nóng)田保護條例》亟待修訂?，F(xiàn)行《基本農(nóng)田保護條例》存在如下缺失：一是其目的條款在內(nèi)容上存在偏誤與缺失，無法充分承載保障糧食安全的法律初衷；二是其基礎(chǔ)性法律概念未與糧食安全法律體系內(nèi)的概念保持一致；三是其制度設(shè)計未能充分體現(xiàn)“特殊保護”的立法要求。研究結(jié)論：上述缺失亟需通過法律修訂予以補救。具體舉措包括：應(yīng)以促進糧食生產(chǎn)為直接目的、以保障糧食安全為間接目的，增列生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為間接目的，以此重構(gòu)立法目的條款；應(yīng)統(tǒng)一“永久基本農(nóng)田”的規(guī)范表達，并據(jù)此統(tǒng)一話語體系；應(yīng)廢除永久基本農(nóng)田的占補制度、確立村級“田長制”的特殊監(jiān)管職責(zé)、建立與地力等級掛鉤的梯度補貼制度，優(yōu)化特殊保護的制度體系。

關(guān)鍵詞：土地法學(xué)；糧食安全；耕地保護；永久基本農(nóng)田；立法目的

中圖分類號： D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）02-0043-08

基金項目：國家社科基金重大項目“生態(tài)文明視野下自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律制度研究”（21ZDA091）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目人文社科專項“安全降碳的法律機制研究暨戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全監(jiān)管的法律研究”（2022CDJSKJC34）。

糧食安全是國家安全的根基，耕地是糧食生產(chǎn)的命脈①。作為耕地的精華[1]，永久基本農(nóng)田是“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的實施載體，但同時也是一種約束性資源。永久基本農(nóng)田的總量和品質(zhì)對糧食生產(chǎn)起著至關(guān)重要的作用[2]。 《基本農(nóng)田保護條例》（以下簡稱《條例》）是專門適用于永久基本農(nóng)田保護、開發(fā)和可持續(xù)利用的行政法規(guī)，是永久基本農(nóng)田保護的利器。然而，經(jīng)過20多年的施行，《條例》已經(jīng)出現(xiàn)了一定的滯后性，在立法的基本規(guī)定、技術(shù)規(guī)范和保護制度等方面上均亟待改進。中共二十大報告明確要求：“全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住耕地保護紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，“十四五”自然資源保護和利用規(guī)劃制定了“構(gòu)建保護有力、集約高效、監(jiān)管嚴格的永久基本農(nóng)田特殊保護新格局”的發(fā)展目標，這些戰(zhàn)略舉措亟待法治保障措施跟進。從目前的糧食安全法律體系來看，作為《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》的下位法，一方面，《條例》理應(yīng)與上位法在指導(dǎo)思想、立法宗旨、基本原則、基本規(guī)范和文本話語等方面協(xié)調(diào)一致，相互配合；另一方面，作為耕地保護政策在立法層面的轉(zhuǎn)化，《條例》理應(yīng)與時俱進，統(tǒng)籌集成實踐經(jīng)驗、有效銜接制度規(guī)范，在保障糧食安全上發(fā)揮關(guān)鍵性作用。本文擬以討論修訂《條例》的正當性為基礎(chǔ)，厘清其存在的主要缺失，提出修法的具體建議。

1 修訂《基本農(nóng)田保護條例》的正當性

1.1 響應(yīng)國家糧食安全戰(zhàn)略的法治急盼

當前正值百年未有之大變局，新冠疫情與國際地緣政治沖突交織疊加，我國糧食安全面臨著多重風(fēng)險和挑戰(zhàn)。于外，全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈遭受氣候、戰(zhàn)爭等不利因素沖擊，國際糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性下降，全球糧食貿(mào)易市場的風(fēng)險和不確定性增加，這均使得我國糧食安全所面臨的國際市場環(huán)境再度惡化，也對國內(nèi)糧食供需平衡保障與糧食支持保護政策體系改革造成不利影響和巨大壓力[3]。對內(nèi)，國內(nèi)種業(yè)市場科技創(chuàng)新能力不足，糧食供需結(jié)構(gòu)不平衡，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高[4]，勞動力資源短缺，水土資源受數(shù)量、質(zhì)量約束，農(nóng)業(yè)面源污染與工業(yè)外源性污染的威脅[5]，都極大地制約了糧食的可持續(xù)生產(chǎn)，使得糧食安全成為當前迫切需要解決的問題。2021年中央一號文件中“提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”“堅決守住18億畝耕地紅線”“落實最嚴格的耕地保護制度”等重要論述，為實現(xiàn)國家糧食安全目標提供了政策指引。然而，一方面，政策需要兼有規(guī)范性和穩(wěn)定性特征的法律予以呼應(yīng)；另一方面，法律也只有與政策處于協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性或權(quán)宜性的共變狀態(tài)才能共同應(yīng)對社會變化[6]，保障糧食安全的政策調(diào)整對完善糧食安全的相關(guān)法律提出了新的要求。《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的及時修訂，完善了耕地用途管制、占補平衡、耕地保護補償?shù)戎贫??！逗谕恋乇Ｗo法》的發(fā)布實施，《耕地保護法（草案）》的制定促進了糧食安全法律體系中單行法的發(fā)展。由此，從總體上貫徹落實國家糧食安全戰(zhàn)略，必須修訂《條例》體現(xiàn)政策與法律之間互聯(lián)互動、有機協(xié)同的關(guān)系。

1.2 完善糧食安全法律體系的內(nèi)在要求

根據(jù)法律法規(guī)在保障國家糧食安全中的規(guī)制內(nèi)容的差異、規(guī)制力度的大小等因素，我國現(xiàn)行糧食安全法律體系可分為三部分。其一，以《糧食流通管理條例》《糧食收購條例》《中央儲備糧管理條例》《進出境糧食檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》《農(nóng)業(yè)法》等為代表的法律法規(guī)。此類法律法規(guī)或直接在法律名稱中明示其以糧食生產(chǎn)、流通、交易和儲備過程中的某個具體環(huán)節(jié)或者具體監(jiān)管內(nèi)容作為規(guī)制對象，或如《農(nóng)業(yè)法》一般，盡管沒有在法律名稱中予以宣示，但在法律條文中設(shè)有“糧食安全”專章，對糧食生產(chǎn)保障、國家支持、糧食流通、糧食安全預(yù)警、糧食儲備、糧食消費等各個環(huán)節(jié)予以規(guī)定。其二，以《土地管理法》《土地管理實施條例》《黑土地保護法》《種子法》《條例》《農(nóng)田水利條例》《農(nóng)作物病蟲害防治條例》《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)田建設(shè)項目管理辦法》等為代表的法律法規(guī)。此類規(guī)范側(cè)重于對保障糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)的開發(fā)利用和保護進行規(guī)制，尤以水土資源和種質(zhì)資源為主。通過耕地用途管制、耕地保護補償?shù)雀乇Ｗo制度，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，防范耕地“非糧化”“非農(nóng)化”的風(fēng)險。通過《種子法》這一關(guān)鍵法律優(yōu)化種質(zhì)資源，促進種業(yè)發(fā)展，保障種源安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、病蟲害防治等促進農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)，規(guī)范農(nóng)業(yè)種植工作，從而確保糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性和糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定性。其三，地方性法規(guī)、政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件。此類可分為兩個方面，一是根據(jù)前述兩類上位法所制定的與之相對應(yīng)的某個具體方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章等，如山東省頒布了《山東省基本農(nóng)田保護條例》《山東省農(nóng)田水利管理辦法》等指導(dǎo)具體實踐工作。另一類則是地方所主導(dǎo)的糧食安全保障立法，如《廣東省糧食安全保障條例》《浙江省糧食安全保障條例》《福建省糧食安全保障辦法》等。其中《廣東省糧食安全保障條例》于2009年經(jīng)廣東省十一屆人大常委會第十次會議審議通過，系我國第一部保障糧食安全的地方性法規(guī)，且在2014年和2020年分別進行了兩次修正。此類具有針對性和較強操作性的法律規(guī)章和規(guī)范文件在保障糧食安全方面發(fā)揮了重要作用，積累了豐厚的實踐經(jīng)驗。

綜上，我國已然初步形成了保障糧食安全的法律體系，其中耕地資源作為糧食安全的根基，也是法律規(guī)制的重點，促進糧食生產(chǎn)要回歸到耕地資源尤其是永久基本農(nóng)田的嚴格保護與高效利用?！稐l例》既是《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》的下位法，也是保護永久基本農(nóng)田的專門法，由此決定其法律規(guī)范的精準性、科學(xué)性在我國糧食安全法律體系的發(fā)展中承擔著基礎(chǔ)性作用。從糧食安全法律體系的內(nèi)在演進規(guī)律來看，作為《條例》上位法的《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》已經(jīng)完成修訂，《耕地保護法（草案）》也正在制定，作為下位法的《條例》理應(yīng)進行必要的變革。從糧食安全法律體系的實施效果來看，同類型規(guī)則的內(nèi)容差異會影響法律實施的效果，集中表現(xiàn)為法律適用困境。盡管根據(jù)法律位階可以解決法律不一致、法律沖突等適用問題，但無法完全消除由此產(chǎn)生的法律適用的負面影響，影響了法律體系的整體實施效果。

1.3 因應(yīng)保障國家糧食安全實踐的發(fā)展變革

“法律是否完備、健全取決于其能否解決當前存在的實際問題，能否適應(yīng)當前社會發(fā)展的客觀要求” [7]。保障國家糧食安全的實踐中出現(xiàn)了諸多問題，所涉及的社會關(guān)系也正發(fā)生著變化，法律必須進行必要的變革，為調(diào)整變化中的社會關(guān)系提供規(guī)制范式。以“田長制”為例，各個地方政府為解決耕地保護的監(jiān)管責(zé)任問題，借鑒“河長制”探索建立了“田長制”。浙江、天津、山東、北京、海南、黑龍江、廣西、安徽、吉林、四川等省市已全面推行“田長制”并出臺了相關(guān)的實施意見，為其他省市提供了監(jiān)管職責(zé)內(nèi)容、責(zé)任體系、考核獎懲等方面的經(jīng)驗與參考。但也因此導(dǎo)致地方各行其是，沒有形成統(tǒng)一的制度設(shè)計，實踐中出現(xiàn)了責(zé)任主體不明確、權(quán)責(zé)分散、監(jiān)管對象不明晰、民眾主動性缺乏等問題[8-9]。從發(fā)展進程來看，“田長制”已經(jīng)進入到制度探索向法治保障轉(zhuǎn)變的階段。2021年4月自然資源部印發(fā)《關(guān)于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴查處工作機制的意見》，提出“推動建立‘田長制，實行縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動全覆蓋的耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管”，這從國家部委層面確立了“田長制”由實踐向政策的轉(zhuǎn)變。從新近的立法進程來看，《耕地保護法（草案）》在第四十八條第三款中明確提出“國家建立耕地保護田長制，實行耕地保護網(wǎng)格化管理”。這預(yù)示著“田長制”在糧食安全法律體系內(nèi)完成了從實踐探索到立法轉(zhuǎn)化的演變?！稐l例》作為保障糧食安全的基本法律，理應(yīng)對社會實踐中的發(fā)展變化及時作出回應(yīng)。

2 現(xiàn)行《基本農(nóng)田保護條例》的主要缺失

2.1 立法目的條款內(nèi)容存在偏誤與缺失

法律的預(yù)期性要求立法及法律體系的建立符合科學(xué)性和客觀性[10]。于法律本身而言，這種預(yù)期性首先需要通過立法目的條款承載。以保障糧食安全為預(yù)期目標觀照《條例》，其立法目的條款存在以下缺失。

其一，將“促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”作為直接目的不能實現(xiàn)“保障糧食安全”的間接目的。直接目的為法律直接規(guī)范的事項，間接目的是通過直接目的所欲達成的目標[11]。從直接目的到間接目的是一種上升性的遞進關(guān)系， 直接目的是實現(xiàn)間接目的之手段[12]。特殊保護永久基本農(nóng)田的根本目的在于通過促進糧食生產(chǎn)保障糧食安全，換言之要實現(xiàn)保障糧食安全的間接目的，必然要先實現(xiàn)促進糧食生產(chǎn)這一直接目的。促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不等同于促進糧食生產(chǎn)，以現(xiàn)行法中的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”指代“糧食生產(chǎn)”系認識錯誤。從土地用途來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)，僅就農(nóng)業(yè)種植業(yè)而言，就存在糧食作物、經(jīng)濟作物、飼料作物之分。永久基本農(nóng)田特指用于種植糧食作物、蔬菜和其他經(jīng)濟作物的耕地，且永久基本農(nóng)田應(yīng)重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在調(diào)整范圍上顯然過于寬泛，與永久基本農(nóng)田這一調(diào)整對象并不匹配。從實現(xiàn)保障糧食安全的客觀效果來看，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也許有助于促進糧食安全。但從保障糧食安全的目標倒推，糧食安全需要的是確保糧食生產(chǎn)而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能制止耕地“非農(nóng)化”，但不能避免農(nóng)田用途由種植糧食向種植經(jīng)濟作物、發(fā)展林果、養(yǎng)殖業(yè)等轉(zhuǎn)變。只有促進糧食生產(chǎn)才能防止永久基本農(nóng)田“非糧化”，確保永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)。因此，“促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的直接目的并不能推導(dǎo)出“保障糧食安全”的間接目的?！稐l例》將“促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”作為直接目的，卻又缺失了更為重要的間接目的的表述，系明顯的立法技術(shù)性問題。

其二，從糧食安全法律體系內(nèi)部來看，《條例》重復(fù)并混同了其他糧食安全法律規(guī)范的立法目的?！按龠M農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”應(yīng)當主要依靠《農(nóng)業(yè)法》《種子法》實現(xiàn)，《條例》作為永久基本農(nóng)田保護制度的配套法規(guī)，在目的條款中再度強調(diào)“促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，一則重復(fù)了上位法的立法目的，存在贅余，二則不符合永久基本農(nóng)田特殊保護專門立法的意圖，難以凸顯《條例》在糧食安全法律體系內(nèi)的特殊性。

其三，欠缺對永久基本農(nóng)田的生態(tài)保護。一方面，“促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”僅體現(xiàn)了對良性社會發(fā)展模式的追求，缺失了對永久基本農(nóng)田作為環(huán)境要素的生態(tài)價值的保護。一則沒有充分貫徹“《環(huán)境保護法》所應(yīng)體現(xiàn)‘保護生態(tài)環(huán)境、保障公眾健康，促進人與自然和諧共生的立法價值”[13]，二則難以充分體現(xiàn)“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”所內(nèi)含的生態(tài)至上的價值觀，即把對自然的保護、保存置于開發(fā)利用的優(yōu)先地位[14]。另一方面，充分發(fā)揮永久基本農(nóng)田的生產(chǎn)功能必須與生態(tài)功能相協(xié)調(diào)[15]，耕地生態(tài)健康能提升耕地生產(chǎn)產(chǎn)能[16]，但環(huán)境污染、生態(tài)破壞、地力透支等現(xiàn)象嚴重危害了永久基本農(nóng)田的生態(tài)健康。此時要恢復(fù)提升永久基本農(nóng)田的生產(chǎn)功能，必須強化對生態(tài)安全的保護，以保障地力安全。地力是反映耕地生產(chǎn)能力的重要指標， 基礎(chǔ)地力的提升對保證糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)， 縮減產(chǎn)量差和可持續(xù)生產(chǎn)具有重要的作用[17]。只有地力安全得到保障，糧食生產(chǎn)才可能高質(zhì)高效，糧食安全才能得到保障。因此，《條例》的立法目的條款缺失對永久基本農(nóng)田的生態(tài)保護既不符合環(huán)境保護的價值追求，又無法有效回應(yīng)保障糧食安全的現(xiàn)實需要。

2.2 與糧食安全法律體系內(nèi)的概念不一致

《條例》的基礎(chǔ)概念與名稱仍采用基本農(nóng)田的表述，未與糧食安全法律體系保持一致。“概念是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚理性地思考法律問題?！盵18]當下糧食安全法律體系內(nèi)有基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田兩種概念表述。以2019年修訂的《土地管理法》和 《耕地保護法（草案）》為代表，二者在法律規(guī)范層面確立了以永久基本農(nóng)田全面取代基本農(nóng)田?！稐l例》仍沿用基本農(nóng)田的概念，以其為依據(jù)制定的地方性法規(guī)也存在永久基本農(nóng)田和基本農(nóng)田混用的情形，由此導(dǎo)致了糧食安全法律體系內(nèi)概念表述的不一致。有學(xué)者認為永久基本農(nóng)田系基本農(nóng)田在不同時代、不同語境下概念表述習(xí)慣的變遷，二者系一個概念[19]。這一觀點固然為現(xiàn)行法律制度的調(diào)整優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)，但顯然忽略了法律概念的生成建立在對政策目標、價值追求和社會規(guī)律的提煉與概括上。法律概念所指涉的對象會隨著語境變化而發(fā)生改變，永久基本農(nóng)田從政策術(shù)語逐漸演變?yōu)榉筛拍罴匆馕吨渲饾u區(qū)別于基本農(nóng)田，具有法律上的規(guī)范意義，能夠精準指涉不同于基本農(nóng)田的調(diào)整對象。因此，盡管永久基本農(nóng)田發(fā)軔于基本農(nóng)田，二者都是耕地保護政策下的產(chǎn)物，但不能將永久基本農(nóng)田與基本農(nóng)田界定為本質(zhì)一致的同一概念，而應(yīng)明確二者之間客觀存在的差異。

一方面，概念的產(chǎn)生與發(fā)展是一個歷史的范疇，影響概念形成的因素會隨著特定時代事物的變化不斷地改變[20]，法律概念也會隨著社會發(fā)展而演變。立法具有階段性和歷史性，現(xiàn)行法對永久基本農(nóng)田和基本農(nóng)田的定義各有側(cè)重，從社會學(xué)解釋視角來看，基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田的法律概念各自反應(yīng)了不同時期的社會生活的發(fā)展變化、需求及其對法律運行的要求和效果[21]。因而無法僅從法律概念的文義變化判斷二者關(guān)系。

但另一方面，上位法、關(guān)聯(lián)法以及政策用語皆采用永久基本農(nóng)田這一概念，映射到法律規(guī)范上，反應(yīng)了保護客體從基本農(nóng)田向永久基本農(nóng)田的變化?！陡乇Ｗo法（草案）》和《土地管理法》在基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上分別新增了多項應(yīng)當劃入永久基本農(nóng)田的耕地，使得法律規(guī)范保護的對象更加精準、所調(diào)整的范圍更加廣泛。如此，更符合保障糧食安全的目標，也更契合對永久基本農(nóng)田的保護由遏制“非農(nóng)化”向防止“非糧化”的轉(zhuǎn)變?！稐l例》作為下位法仍沿用基本農(nóng)田的表述，一則會造成《條例》與上位法、關(guān)聯(lián)法、政策之間的沖突，法律規(guī)則的沖突則違背了法律作為一個體系的要求[22]，從而影響了糧食安全法律體系性合力的發(fā)揮。二則特定法律概念是引發(fā)特定法律后果的前提[23]，永久基本農(nóng)田和基本農(nóng)田分別對應(yīng)不同的調(diào)整范圍?！稐l例》在保護客體上未與上位法保持一致，這會影響實踐中對違法行為的認定和法律責(zé)任的追究。具體而言，諸多政策文件將《條例》與《土地管理法》一同規(guī)定為清理永久基本農(nóng)田劃定不實、違法占用等違法違規(guī)行為的法律依據(jù)。但由于《條例》修訂滯后，所規(guī)定的基本農(nóng)田的范圍與上位法所規(guī)定的永久基本農(nóng)田存在差別，從而導(dǎo)致《條例》未能發(fā)揮預(yù)期作用。法律體系的融貫性要求規(guī)范之間相互支持證立，盡可能不相沖突[24]，為促進法律體系的融貫，消除法律規(guī)范之間的抵觸，《條例》應(yīng)當對法律概念進行修改。此外，永久基本農(nóng)田伊始是在基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上劃設(shè)的優(yōu)質(zhì)耕地，對基本農(nóng)田實行特殊保護，對永久基本農(nóng)田的保護理應(yīng)更特殊，如此才能為糧食生產(chǎn)和國家糧食安全提供堅實的法治基礎(chǔ)。

2.3 制度設(shè)計未充分體現(xiàn)特殊保護的要求

從立法技術(shù)層面來看，“特殊保護”的立法目的與《條例》的名稱之間理應(yīng)保持呼應(yīng)和對照關(guān)系。由此，這種“特殊保護”的立法目的不能僅停于立法目的條款，還應(yīng)當融貫于立法內(nèi)容中，并以足夠體量的制度設(shè)計予以承載，如此才有可能完成從“法律預(yù)期—法律制度—法律實現(xiàn)”的轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)行《條例》的內(nèi)容缺乏對“特殊保護”的體現(xiàn)和貫徹。

其一，當前的占補制度與《耕地保護法（草案）》的進出平衡制度相矛盾，與特殊保護的要求相沖突?！稐l例》第十五條和第十六條共同承載了占補平衡制度，分別規(guī)定了限制占用基本農(nóng)田的例外情形和補充所占用的基本農(nóng)田的要求。然而，《條例》的保護客體已經(jīng)變更為永久基本農(nóng)田，但特殊保護要求確保永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，禁止轉(zhuǎn)變用途。《耕地保護法（草案）》也明確將永久基本農(nóng)田排除在“進出平衡”制度的耕地范圍之外，禁止其轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)用地?！稐l例》仍保留此規(guī)定顯然不妥。

其二，欠缺對永久基本農(nóng)田糧食生產(chǎn)用途的特殊監(jiān)管。保障國家糧食安全的目標要求防止永久基本農(nóng)田“非糧化”，限制土地經(jīng)營權(quán)人按照自己的意愿合理利用土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動[25]。由此產(chǎn)生永久基本農(nóng)田權(quán)利人的私益與保障國家糧食安全的公益之間的沖突，此時需要通過法律途徑，引入公權(quán)力進行利益協(xié)調(diào)和行政監(jiān)管。對永久基本農(nóng)田的特殊保護在監(jiān)管制度上就表現(xiàn)為永久基本農(nóng)田劃定后的用途管制。實踐中地方通過建立多層次“田長制”監(jiān)管機制和逐級負責(zé)的責(zé)任體系來強化對永久基本農(nóng)田的管護。然而層層下壓的主體責(zé)任反而導(dǎo)致責(zé)任不明、權(quán)力分散、監(jiān)管弱化。但《耕地保護法（草案）》第十六條將田長制吸納進法律體系，仍說明理應(yīng)以“田長制”為核心夯實監(jiān)管制度?！稐l例》應(yīng)完善永久基本農(nóng)田“田長制”以夯實一般意義的“田長制”。

其三，缺失永久基本農(nóng)田保護的激勵制度。劃設(shè)永久基本農(nóng)田屬于土地用途管制，“本質(zhì)是對農(nóng)用地之開發(fā)權(quán)的限制或剝奪”[26]，永久基本農(nóng)田權(quán)利人必須承擔將永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)的義務(wù)。此時，對永久基本農(nóng)田保護的激勵包括兩方面，一是激勵永久基本農(nóng)田權(quán)利人保護農(nóng)田生態(tài)功能穩(wěn)定以促進糧食生產(chǎn)；二是激勵永久基本農(nóng)田權(quán)利人堅持將永久基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)。如果法律規(guī)范僅設(shè)立了違法違規(guī)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田的懲罰責(zé)任機制，而不設(shè)置與責(zé)任義務(wù)相匹配的激勵機制，必然會因權(quán)責(zé)不一致而阻礙目標實現(xiàn)。當前《耕地保護法（草案）》第五十二條和《土地管理法實施條例》第十二條所確立的耕地保護補償制度本質(zhì)屬于生態(tài)保護補償制度，根本目的在于保護生態(tài)，不一定能保障糧食生產(chǎn)，因此并不能作為永久基本農(nóng)田的激勵制度。《條例》僅在第七條象征性載明會對單位和個人給予獎勵，而沒有明確的激勵制度設(shè)計，顯然不能起到激勵作用。因而，《條例》亟需建立體現(xiàn)特殊保護要求的激勵制度以實現(xiàn)保障國家糧食安全的目標。

3 補救《基本農(nóng)田保護條例》缺失的舉措

3.1 匡正立法目的條款的內(nèi)容偏誤

匡正《條例》立法目的條款內(nèi)容偏誤需要滿足形式和內(nèi)容兩方面的要求，形式上語言簡潔明了、邏輯清晰、層次分明，內(nèi)容上應(yīng)對立法目標和法律宗旨做出確切的法律表達。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》從立法技術(shù)規(guī)范性角度明確了立法目的表達的形式和內(nèi)容的要求?！读⒎夹g(shù)規(guī)范（試行）（一）》 5.1規(guī)定：“立法目的的內(nèi)容表述應(yīng)當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列?！薄稐l例》應(yīng)在遵循立法技術(shù)規(guī)范要求的基礎(chǔ)上重構(gòu)立法目的條款。

具言之，首先，應(yīng)明確“為了對永久基本農(nóng)田實行特殊保護”的直接目的條款，以彰顯永久基本農(nóng)田保護的立法定位，并為具體的規(guī)則制定和法律解釋提供指引和約束。其次，以“促進糧食生產(chǎn)”取代“促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，將其作為具體的、實然的直接目的，既體現(xiàn)了與“保障國家糧食安全”的最終目的之間的過程與結(jié)果的關(guān)系，又彰顯了手段之于目的的工具價值。其次，將“保障糧食安全”確立為《條例》的間接目的，意在回歸《條例》的預(yù)期目標，并對應(yīng)前述的直接目的，在結(jié)構(gòu)上形成邏輯自洽。如此，既表明《條例》的主旨和立法者所欲達成的愿景，又可對法律原則、制度設(shè)計和法律實施起到提綱挈領(lǐng)的作用。再次，在“社會經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展”的間接目的中加入“生態(tài)可持續(xù)發(fā)展”，并將“生態(tài)”前置于“社會經(jīng)濟”之前，即將該項內(nèi)容變更為“促進生態(tài)、社會和經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展”。如此才能既充分貫徹“山水林田湖草沙”一體化保護的理念和生態(tài)保護優(yōu)先的價值追求，又能直觀地體現(xiàn)“農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)安全是糧食安全的前提”這一科學(xué)認知，還回應(yīng)了促進糧食生產(chǎn)中提升地力的現(xiàn)實訴求。最后，應(yīng)將即將出臺的《耕地保護法》作為立法依據(jù)。根據(jù)法律位階和功能區(qū)分，《條例》理應(yīng)在目的條款中將即將出臺的《耕地保護法》增列為本法的上位法依據(jù)，如此，也有利于二者在糧食安全法律體系內(nèi)形成一種證立關(guān)系，建立起評價上的積極關(guān)聯(lián)。

綜上，重塑后的《條例》立法目的條款應(yīng)表述為“為了對永久基本農(nóng)田實行特殊保護，促進糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全，促進生態(tài)、社會和經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國耕地保護法》，制定本條例?！?/p>

3.2 統(tǒng)一永久基本農(nóng)田的概念表述

一方面，應(yīng)以“永久基本農(nóng)田”替換“基本農(nóng)田”作為《條例》的基礎(chǔ)性法律概念，并修改條例名稱為《永久基本農(nóng)田保護條例》。用“永久”作為定語修飾“基本農(nóng)田”并非只是文字表達的變化，其更重要的意義體現(xiàn)在對《條例》保護客體的精準確定。從文義來看，對“永久基本農(nóng)田”實行特殊保護的“永久”既是時間維度的劃分，更指長久地維持某種態(tài)勢。換言之，用“永久”修飾基本農(nóng)田即意味著業(yè)已劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)范圍及規(guī)定的糧食生產(chǎn)用途，必須長期穩(wěn)定、保持不變。從立法語言所表達的規(guī)范內(nèi)涵來看，“永久”內(nèi)含“穩(wěn)定”的價值意涵。無論是我國永久基本農(nóng)田特殊保護所涵攝的劃、建、管、補、護等長效機制的健全，還是全面建成高標準農(nóng)田以專供糧食生產(chǎn)的目標前引，均以永久基本農(nóng)田劃定成果的長期穩(wěn)定為基礎(chǔ)和前提?；诖耍坝谰谩边@一時間單位顯然更加契合政策的價值理念和實踐的客觀需要。法律規(guī)范的名稱與保護客體之間應(yīng)相互呼應(yīng)，永久基本農(nóng)田成為新的保護客體，《條例》也應(yīng)當變更為《永久基本農(nóng)田保護條例》。再者，《條例》第一條將《土地管理法》列為立法依據(jù)，《土地管理法》最新修訂于2019年，從效力位階角度，《條例》亦應(yīng)當遵循《土地管理法》的修改。

另一方面，應(yīng)比照《耕地保護法（草案）》的規(guī)定，通過內(nèi)涵和外延明確永久基本農(nóng)田的法律概念。《耕地保護法（草案）》首次正式明確了永久基本農(nóng)田定義的內(nèi)涵，即“指按照一定時期人口和經(jīng)濟社會發(fā)展對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途，實行特殊保護的耕地”。較之基本農(nóng)田，從“農(nóng)產(chǎn)品”到“糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品”，從“不得占用”到“不得擅自占用或者改變用途”的轉(zhuǎn)變，皆契合了當下防止永久基本農(nóng)田“非糧化”，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的需求?！稐l例》也應(yīng)當采用這一定義，從而維護糧食安全法律體系內(nèi)規(guī)范的一致性。此外，《耕地保護法（草案）》第十三條確立了永久基本農(nóng)田的劃定范圍，對比《條例》，其在最新修訂的《土地管理法》的基礎(chǔ)上又新增了“黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地”這一類，這既緊密銜接了《黑土地保護法》，又促進了法律規(guī)范的進一步完善。結(jié)合第十四條新增的不得劃為永久基本農(nóng)田的耕地類型，《耕地保護法（草案）》從永久基本農(nóng)田的劃設(shè)范圍明確了法律規(guī)范的調(diào)整對象，具化了永久基本農(nóng)田的概念外延。糧食安全法律體系功能的發(fā)揮需要通過內(nèi)部規(guī)范體系之間的協(xié)調(diào)性來實現(xiàn)，而法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性以統(tǒng)一的法律概念和明確的概念內(nèi)涵為基礎(chǔ)和前提。綜上，《條例》應(yīng)當與《耕地保護法（草案）》在永久基本農(nóng)田的概念內(nèi)涵和外延上保持一致，消融糧食安全法律體系內(nèi)部的抵牾。

3.3 完善特殊保護的制度內(nèi)容設(shè)計

其一，應(yīng)廢除永久基本農(nóng)田的占補制度。一方面，永久基本農(nóng)田是確保國家糧食安全的底線，以糧食安全為基礎(chǔ)的總體國家安全觀對永久基本農(nóng)田的質(zhì)量、數(shù)量和用途提出了嚴格要求，這從根本上動搖了對永久基本農(nóng)田實行占補平衡的制度基礎(chǔ)。另一方面，永久基本農(nóng)田的保護已經(jīng)進入到穩(wěn)固成果、穩(wěn)定布局、提升質(zhì)量的階段，今后保護工作進行的重點應(yīng)當是按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、量質(zhì)并重”①的原則進行整改補劃。此時仍保留允許占補的規(guī)定無疑會為地方占優(yōu)補劣、多占少補等異化行為預(yù)留了窗口。由此，永久基本農(nóng)田占補制度既沒有制度基礎(chǔ)，又會阻礙特殊保護的推進，應(yīng)當廢除。

其二，應(yīng)以對永久基本農(nóng)田的糧食生產(chǎn)用途進行特殊監(jiān)管為核心構(gòu)建村級“田長制”。對永久基本農(nóng)田的用途監(jiān)管應(yīng)該落實到基層組織中具體的責(zé)任人。以村級“田長制”作為永久基本農(nóng)田監(jiān)管主體既能起到引用公權(quán)力介入的目的，又能直接落實到具體的責(zé)任主體，明確具體的責(zé)任事項。對永久基本農(nóng)田的用途監(jiān)管包括兩方面，一是防止永久基本農(nóng)田用于其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就需要加強對具體地塊的糧食種植面積、種植的糧食作物類別的監(jiān)管，避免其他經(jīng)濟作物擠占糧食種植空間。二是要監(jiān)管永久基本農(nóng)田的棄耕撂荒，整合閑置、荒蕪的永久基本農(nóng)田。如此，既有助于補充更新永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，又能優(yōu)化永久基本農(nóng)田整體布局，實現(xiàn)連片化、規(guī)?；?jīng)營。據(jù)此，可明確永久基本農(nóng)田的村級“田長制”的監(jiān)管內(nèi)容，還應(yīng)當建立村級“田長”信息和責(zé)任檔案，明確其所監(jiān)管的永久基本農(nóng)田的位置、面積、質(zhì)量等基本信息，并設(shè)立信息公開平臺，將對田長的信息、責(zé)任范圍等予以公示。

其三，應(yīng)建立與永久基本農(nóng)田的地力等級相掛鉤的梯度補貼制度。地力能直接反應(yīng)永久基本農(nóng)田的生態(tài)功能和農(nóng)田質(zhì)量水平。以地力保護為核心建立永久基本農(nóng)田保護補償制度，既能激勵農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主動改善和提升永久基本農(nóng)田的生態(tài)功能，又能提高糧食產(chǎn)能、促進糧食生產(chǎn)、保障糧食安全?，F(xiàn)行《條例》第二十條規(guī)定要對基本農(nóng)田的地力進行分等定級、建立檔案，第二十二條則明確將地力變化列為基本農(nóng)田的監(jiān)測內(nèi)容，這為梯度補貼制度的設(shè)立奠定了基礎(chǔ)。在補貼方式上應(yīng)以經(jīng)濟激勵為主，側(cè)面提高永久基本農(nóng)田權(quán)利人的土地收益，引導(dǎo)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展糧食生產(chǎn)活動。同時采用“以獎代補”的方式，建立集體補貼基金用于基礎(chǔ)設(shè)施修繕、地力培育、污染修復(fù)等，更多體現(xiàn)生態(tài)保護的需求，更充分調(diào)動農(nóng)戶及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的積極性、主動性。

4 結(jié)語

全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護，是落實最嚴格的耕地保護制度、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保國家糧食安全的重要保障。以永久基本農(nóng)田為保護客體的法律規(guī)范既是發(fā)展糧食安全法律體系的要點，也是完善耕地保護和保障糧食安全法制體系的急所。當前《條例》在立法目的、概念表述和制度設(shè)計上存在缺失，阻礙了糧食安全法律體系性合力的發(fā)揮，亟需修改。應(yīng)在立法目的中明確“促進糧食生產(chǎn)”的直接目的和“保障糧食安全”的間接目的，增列“促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展”的目的，統(tǒng)一糧食安全法律體系內(nèi)永久基本農(nóng)田的概念表述，并對特殊保護的相關(guān)制度進行完善，為實現(xiàn)糧食安全目標提供法治保障。

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Deficiencies and Remedies of the Basic Farmland Protection Regulations under the Goal of Food Security

WANG Jiang1， TANG Yiyun2

（1. Western Environmental Resources Legal Construction Research Center， Chongqing University， Chongqing 400045， China； 2. Law School， Chongqing University， Chongqing 400045， China）

Abstract： The purposes of this paper are to examine the deficiencies of the existing Basic Farmland Protection Regulations（hereafter Regulations） and to propose remedial measures in the context of food security. The research methods include normative analysis and literature review. The results show that： to meet the urgent needs of food security strategy， the existing Regulations need to be revised. The existing Regulations has the following deficiencies： first， its purpose clause has errors and biases in content， which cannot fully reflect the original intention of the law to ensure food security； second， its basic legal concepts are not consistent with those in the legal system of food security； third， the system design fails to fully reflect the legislative requirements of “special protection”. In conclusion， the above deficiencies need to be remedied by law amendment. Specific measures include promoting food production as the direct purpose， ensuring food security as the indirect purpose， and adding ecological sustainable development as the indirect purpose， to reconstruct the legislative purpose clause. Moreover， the standard expression of “permanent basic farmland”should be unified， and the discourse system should be unified accordingly. The system of occupation and compensation of permanent basic farmland should be abolished. The special supervision responsibility of the “field head system” at the village level and the gradient subsidy system linked to the land soil fertility level should be established. The special protection system is expected to be optimized.

Key words： land law； food security； farmland protection； permanent basic farmland； legislative purpose

（本文責(zé)編：郎海鷗）

①習(xí)近平總書記談糧食安全這個“國之大者”，http：//www.qstheory.cn/qshyjx/2022-03/15/c_1128471457.htm。

①自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5392300.htm。