祁 毓 林佳穎 童澤峰

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),湖北 武漢 470073)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

作為確保政府職能發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),政府自身消費(fèi)的存在有其必要性與合理性,但無休止的鋪張浪費(fèi)、無節(jié)制的撥款開支,尤其是過度的“三公”(1)指公務(wù)人員因公出國(境)、公務(wù)用車購置及使用、公務(wù)接待。消費(fèi)問題逐步演變?yōu)橹萍s廉潔政府建設(shè)的內(nèi)在“瓶頸”。鑒于此,嚴(yán)控“三公”消費(fèi)等公務(wù)成本和其它不必要的非理性支出,規(guī)范落實(shí)經(jīng)費(fèi)支出體系,增強(qiáng)預(yù)算管理和約束,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,有利于節(jié)約財(cái)政資金、約束官員行為,提高政府治理執(zhí)策水準(zhǔn)。這既有益于切實(shí)推進(jìn)節(jié)約型政府機(jī)關(guān)建設(shè),也對“刀口向內(nèi)”的政府體制改革、提升政府效率有重要意義。

提升政府治理效能的基礎(chǔ)和前提是厘清影響政府效率背后的決定因素。已有研究分別從外部和內(nèi)部探尋政府效率的影響因素。外部因素如經(jīng)濟(jì)開放度(祁毓 等,2012)、市場化進(jìn)程(Hsieh et al.,2009;高翔 等,2017)等對政府效率產(chǎn)生諸多影響。內(nèi)部因素則有財(cái)政分權(quán)(唐齊鳴 等,2012;聶卓 等,2021)、財(cái)政壓力(徐超 等,2020)、財(cái)政競爭(才國偉 等,2011;Bergman et al.,2016;劉江會 等,2017)、財(cái)政透明度(崔惠玉 等,2021)等。此外,官員行為(Tran et al.,2022)與晉升激勵(王芳 等,2021)也是影響政府效率的重要因素。理論上說,與政府內(nèi)部治理體系相關(guān)的體制因素,如政府成本、政府規(guī)模和官員活動等,與官員決策行為和導(dǎo)向密切關(guān)聯(lián),顯著制約政府治理行為,并最終影響政府效率的整體提升。

適度、合理的政府自身消費(fèi)行為將影響政府的治理水平。政府消費(fèi)主要包括兩類:一類是社會性支出,指向社會公眾提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的支出,如科教文衛(wèi)等社會性事業(yè)方面的支出(呂冰洋 等,2014);另一類便是政府自身消費(fèi),即政府運(yùn)行成本,指為維持政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)對公共資源的消耗(王志濤,2004)。一方面,社會性支出滿足公共需求、促進(jìn)資源配置,具備穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)性功能(齊鷹飛 等,2021)。已有研究從居民消費(fèi)(付立春,2013;王明成 等,2016;Chourchian et al.,2018)、經(jīng)濟(jì)增長(Censolo et al.,2008;陳曉光,2010)等方面研究了政府消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。另一方面,政府自身消費(fèi)是維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障政府治理職能的物質(zhì)基礎(chǔ),兼?zhèn)浞巧a(chǎn)性功能。

值得注意的是,關(guān)于政府消費(fèi)的文獻(xiàn)一般傾向于研究社會性支出的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),而相對地忽略政府用于自身運(yùn)轉(zhuǎn)或與職務(wù)相關(guān)的消費(fèi)支出。這類支出是政府消費(fèi)的重要組成部分,是維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障政府治理職能的物質(zhì)基礎(chǔ),相關(guān)研究卻很少。原因可能在于,長期以來,政府自身消費(fèi)被視作影響政府治理質(zhì)量的“瓶頸”,是腐敗滋生的土壤。這體現(xiàn)在兩個層面:一是政府自身消費(fèi)過度膨脹可能導(dǎo)致稅收負(fù)擔(dān)向私人部門“轉(zhuǎn)嫁”(Hao et al.,2020;Qi et al.,2022),造成政府過度干預(yù),制約私人部門經(jīng)營行為與組織績效的提升(Giordano et al.,2020);二是政府自身消費(fèi)事關(guān)治理廉潔性和行政效率,影響公職人員的履職行為和執(zhí)策效益。

從組織效用上看,體系內(nèi)部的消費(fèi)行為是制約其績效和發(fā)展的重要因素。職務(wù)消費(fèi)是政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)、履行職能所必需的投入(顧昕 等,2018)。一些文獻(xiàn)從公款吃喝、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等視角,探究職務(wù)消費(fèi)如何影響企業(yè)及公共部門的績效。這類文獻(xiàn)主要圍繞“效率觀”和“成本觀”進(jìn)行審視?！靶视^”文獻(xiàn)認(rèn)為職務(wù)消費(fèi)對組織發(fā)展產(chǎn)生某些積極效應(yīng),通過促進(jìn)部門信息流動,提高資源配置效率,從而彌補(bǔ)正式制度的缺陷。如提高企業(yè)投融資效率(申宇 等,2016)、經(jīng)營績效(田利軍,2016;楊理強(qiáng) 等,2017)與經(jīng)營狀況(黃玖立 等,2013)等。如丁遠(yuǎn)等(2015)研究發(fā)現(xiàn)職務(wù)消費(fèi)對組織績效具有激勵作用,在職績效設(shè)置與企業(yè)業(yè)績呈現(xiàn)明顯的倒“U”形關(guān)系?！俺杀居^”文獻(xiàn)則認(rèn)為奢靡性質(zhì)的職務(wù)消費(fèi)集中反映組織潛在的代理成本問題。在職消費(fèi)通常能給管理層帶來私人收入,是私人隱性收益和代理成本的來源之一,增加私人效用的同時(shí)可能減少組織效益(張逸興 等,2020)。管理者的尋租活動會使資源更多流向非生產(chǎn)領(lǐng)域,導(dǎo)致資源錯配與浪費(fèi)(楊德明 等,2017)。例如,Boon et al.(2014)研究發(fā)現(xiàn)行政管理費(fèi)用會加劇地方政府負(fù)擔(dān),將資源由公共服務(wù)供給向官員個人和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移,從而對組織績效產(chǎn)生負(fù)面影響。政府自身消費(fèi)應(yīng)當(dāng)維持恰當(dāng)?shù)囊?guī)模,支出較少難以滿足政府履行治理職能的現(xiàn)實(shí)需要,支出過高則會造成資源浪費(fèi)甚至帶來治理效率低下等問題。

截至目前,相關(guān)研究甚少關(guān)注政府自身的消費(fèi)狀況,更少有從消費(fèi)視角探究政府效率的影響因素和優(yōu)化路徑。主要體現(xiàn)在:其一,政府效率研究多集中于外部經(jīng)濟(jì)特征,極少談及政府本身的成本問題,有關(guān)自身消費(fèi)的研究只涉及行政成本,且多為理論層面剖析,實(shí)證研究較少;其二,政府消費(fèi)文獻(xiàn)聚焦在廣泛性的社會性支出,多研究其經(jīng)濟(jì)效應(yīng),幾乎不涉及對政府本身消費(fèi)行為的探討;其三,職務(wù)消費(fèi)、公款吃喝等組織效用文獻(xiàn)多停留于企業(yè)層面,研究維度還未遷移至政府層面。本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于:其一,將政府效率視作政府自身消費(fèi)產(chǎn)生非經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的重要表征,從政府成本視角補(bǔ)充政府效率影響因素的相關(guān)文獻(xiàn);其二,基于手工整理的“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù),以“三公”經(jīng)費(fèi)支出占比衡量政府自身消費(fèi)水平,構(gòu)建指標(biāo)體系測算地方政府效率;其三,證實(shí)政府自身消費(fèi)對政府效率產(chǎn)生非線性影響,從而能為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提升政府效率提供理論依據(jù)。

二、理論分析與研究假說

地方政府在財(cái)政資金方面普遍存在支出過高、使用不規(guī)范等問題(羅文劍 等,2012),尤其是財(cái)政資金浪費(fèi)、使用效率低下和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督失靈等問題。按照公共選擇理論,公共資源浪費(fèi)和行政成本攀升的內(nèi)在原因是政府官員開展非生產(chǎn)性尋租活動(董建新 等,2012)。政府行政成本實(shí)際上是由政府自身消費(fèi)所承擔(dān)(陳志廣,2014)。廣義上,行政成本指政府機(jī)關(guān)及其工作人員滿足公共需求過程中所必須進(jìn)行的行政投入或耗費(fèi)的各項(xiàng)資源;狹義上,行政成本指與職務(wù)相關(guān)的可變行政成本(楊曉蔚,2006)。職務(wù)性消費(fèi)是政府官員履行職務(wù)產(chǎn)生的必要性行政支出。從組成內(nèi)容上看,職務(wù)消費(fèi)包括公務(wù)招待費(fèi)、差旅費(fèi)、通訊費(fèi)等,與“三公”經(jīng)費(fèi)支撐的消費(fèi)項(xiàng)目密切關(guān)聯(lián)。職務(wù)性消費(fèi)反映了政府自身的消費(fèi)狀況,隱含了官員的支出偏好(韓銳 等,2012),具體包括預(yù)算偏好、支出結(jié)構(gòu)偏好和職務(wù)消費(fèi)偏好三個方面(羅文劍,2013;徐振華 等,2015)。當(dāng)外部監(jiān)督乏力時(shí),地方政府會傾力尋求自身福利和效用最大化(胡春蘭 等,2022),追求高標(biāo)準(zhǔn)的職務(wù)消費(fèi),如建造豪華辦公樓、“文山會海”、配置豪華轎車、開展公費(fèi)旅游等,或運(yùn)用“自由裁量權(quán)”侵占和支配財(cái)政資金(王明杰,2016)。

(一)適度的政府自身消費(fèi)可以提升政府效率——“潤滑劑”效應(yīng)

地方政府是社會公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者,與企業(yè)或私人部門一樣,也需要消耗一定的資源,這種資源消耗以政府本身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)為前提(羅文劍 等,2012)。政府開展自身消費(fèi)的最初動機(jī)是為了維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、提升人員素質(zhì)。政府活動依賴于合理的經(jīng)費(fèi)調(diào)度和派遣方能實(shí)現(xiàn),如落實(shí)上級政策、向居民提供公共服務(wù)、部門及上下級之間的溝通協(xié)調(diào)以及公職人員調(diào)動和開展執(zhí)策任務(wù)等。此外,政府自身消費(fèi)還使得官員有條件依靠職務(wù)契機(jī)從事政務(wù)溝通、開展外派學(xué)習(xí),從而提升官員的政治素質(zhì)和公務(wù)能力,優(yōu)化組織管理水平。

由于地方政府在治理過程中存在信息障礙、非制度化和組織激勵不足等多重困難,非正式關(guān)系貌似成為地方政府維持常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)(周雪光 等,2011;嚴(yán)霞 等,2013),政府內(nèi)部消費(fèi)可以彌補(bǔ)正式制度的不足,利于招商引資,促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如,Wang(2019)研究發(fā)現(xiàn),依靠公款消費(fèi)等非正式場所建立起來的官員政治網(wǎng)絡(luò),對于維持官員互動、調(diào)動財(cái)政資源等有一定積極作用,利于政府招商引資以改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)。強(qiáng)舸(2019)研究了官場酒文化及其存續(xù)的生命力,認(rèn)為飲酒招待等消費(fèi)行為能彌補(bǔ)正式制度的不足,促進(jìn)政府構(gòu)建上下級信任橋梁,提升組織激勵效用,改善其治理績效。

可以說,理性的政府自身消費(fèi)行為有助于協(xié)調(diào)政務(wù)關(guān)系、促進(jìn)信息互通,改善資源調(diào)配格局。也能在非正式場合中緩解地方政府治理困境,幫助官員快速建立政治聯(lián)系,有利于形成晉升激勵機(jī)制和有效鞭策環(huán)境,增強(qiáng)上下級之間的職務(wù)認(rèn)同激勵,從而發(fā)揮組織效用,促進(jìn)政府效率提升。

(二)過高的政府自身消費(fèi)阻礙政府效率提升——“絆腳石”效應(yīng)

“潤滑劑”效應(yīng)解釋了政府自身消費(fèi)在促進(jìn)地方政府治理水平方面的存續(xù)性優(yōu)勢。但政府自身消費(fèi)規(guī)模應(yīng)維持在合理限度內(nèi),否則會成為“絆腳石”,阻礙激勵效應(yīng)的充分發(fā)揮。

一方面,過度的政府自身消費(fèi)影響政府執(zhí)政公信力,容易造成公共支出結(jié)構(gòu)偏離、財(cái)政資源錯配格局(De La Croix et al.,2009)。從支出結(jié)構(gòu)上看,高額的“三公”消費(fèi)會擠占生產(chǎn)性支出,蠶食公共服務(wù)支出,激化社會公眾與政府之間的矛盾(王佃利 等,2022)。作為政府履行社會功能的資金載體,“三公”消費(fèi)反映了各級政府部門的信息溝通成本和公共部門的執(zhí)政方式(Moslehpour et al.,2018)。為緩解財(cái)政壓力,地方官員往往會通過自上而下的尋租動機(jī)和“掠奪”行為,獲取更多財(cái)政收入,降低政府對資源的配置能力和財(cái)政資金使用效率。因此,高額政府消費(fèi)不僅增加財(cái)政壓力,增加企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),還會損害地區(qū)營商環(huán)境。

另一方面,政府開展過度消費(fèi)可能引致腐敗亂象,容易產(chǎn)生“上行下效”的腐敗示范效應(yīng)(陳剛,2013)。隱蔽性的政府自身消費(fèi)模式往往帶有一定特殊性質(zhì)的“腐敗基因”。公款吃喝、飲酒招待等消費(fèi)行為使得官員上下級和部門之間的政治溝通網(wǎng)絡(luò)日趨復(fù)雜,導(dǎo)致政策不確定性上升(Qi et al.,2022),提高政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的溝通成本。在此情境下,政府官員傾向于將更多資源用于維系其政治網(wǎng)絡(luò),使得業(yè)務(wù)招待、公款吃喝等政府自身性消費(fèi)逐步演變?yōu)橐赂瘮栴}的“溫床”。這樣一來,不僅增加了機(jī)構(gòu)臃腫、官員懶政和決策失誤等無形治理成本(毛中根 等,2009),還會減少政府行政精力與正常工作時(shí)間,降低了行政效率。

因此,政府自身消費(fèi)對地方政府效率可能產(chǎn)生兩種相反的影響,即“潤滑劑”和“絆腳石”,如圖1所示。正確認(rèn)識政府自身消費(fèi)的適度性對于實(shí)現(xiàn)保障機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、便捷執(zhí)法執(zhí)策和提高官員素質(zhì)等基本治理目標(biāo)至關(guān)重要。此外,適度的政府自身消費(fèi)還能通過促進(jìn)信息互通和人員流動、形成隱性激勵機(jī)制等方式來緩解非正式制度內(nèi)在的治理困境,一定程度上有助于提升政府效率。然而,非理性的政府自身消費(fèi)則意味著對公共資源的擠占與侵蝕,可能導(dǎo)致財(cái)政資源錯配、公共支出結(jié)構(gòu)扭曲等,進(jìn)而增加政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事以及職能交叉等無形成本,從而造成治理決策失誤,其結(jié)果可能進(jìn)一步損害地區(qū)的營商環(huán)境,并不利于構(gòu)建良好的政企關(guān)系。此外,過度的政府自身消費(fèi)還會產(chǎn)生腐敗示范效應(yīng),進(jìn)一步降低政府行政效率。這些問題都將制約政府效率的持續(xù)增長。因此,必須認(rèn)識到政府自身消費(fèi)對地方政府效率的雙重影響,以確保政府自身消費(fèi)在適度范圍內(nèi),并采取有效的治理措施以避免不利后果。

基于上述分析,本文提出:

假說1：適度的政府自身消費(fèi)可以促進(jìn)地方政府效率提升;

假說2：過高的政府自身消費(fèi)則阻礙地方政府效率的提升。

三、地方政府效率測算及特征事實(shí)分析

(一)地方政府效率測算

傳統(tǒng)DEA模型(CCR模型和BCC模型(2)CCR 模型假設(shè)投入產(chǎn)出函數(shù)是規(guī)模報(bào)酬不變(CRS),BCC模型則是對CCR模型的修正,將投入產(chǎn)出函數(shù)修正為規(guī)模報(bào)酬可變(VRS),更加符合實(shí)際情況。)在效率測度中得到廣泛應(yīng)用,但因?yàn)榭赡墚a(chǎn)生多個決策單元(DMU)的效率值都為1的情形,無法對樣本進(jìn)行有效比較。在其基礎(chǔ)上發(fā)展起來的超效率DEA模型則可以比較決策單元之間的有效性。迄今為止,DEA-SBM模型(DEA Slack Based Model) 在數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法中的發(fā)展較系統(tǒng)和完善。其中,針對非期望產(chǎn)出情形的超效率SBM 模型允許對效率值大于或等于1的有效DMU進(jìn)行比較,普遍適用于決策單元較多時(shí)的效率評估問題。政府效率是反映政府活動實(shí)效、成本與效益、公共服務(wù)供給質(zhì)量、財(cái)政穩(wěn)定性以及政策一致性等方面的多維度概念,為此,本文采用投入導(dǎo)向的超效率SBM模型測度政府效率,并通過VRS和CRS前沿面將地方政府效率分解為技術(shù)進(jìn)步效率和規(guī)模效率。具體做法如下:

第一步,將每個地級市政府視為一個決策單元(DMU),構(gòu)造最優(yōu)生產(chǎn)技術(shù)邊界,并將模型設(shè)定為規(guī)模報(bào)酬可變(VRS)。每個城市的地方政府使用的N類要素投入為xt,期望產(chǎn)出與非期望產(chǎn)出為yt、bt。定義t時(shí)期內(nèi)每個地方政府的生產(chǎn)可能性集合為式(1),最大化目標(biāo)函數(shù)為式(2),約束條件為式(3)。因此,超效率SBM模型設(shè)定如下:

(1)

(2)

s.t.xn=xnk+s-, yi=yjk+sg,bj=bjk+sb

(3)

第二步,在非徑向、非角度、全局性的SBM 距離函數(shù)基礎(chǔ)上,利用Global Malmquist-Luenberger(GML)指數(shù)評估政府效率(GTFP)的動態(tài)增長趨勢。主要基于GML指數(shù)滿足生產(chǎn)的動態(tài)循環(huán)性要求,具備循環(huán)累加性質(zhì),允許出現(xiàn)技術(shù)退步情形,可以對比決策單元相鄰兩期生產(chǎn)率的演變情況,還可以觀測生產(chǎn)率的長期變動趨勢。計(jì)算方法為:GML= GTFPt/GTFPt+1。GMLt+1>1意味著政府綜合效率上升,反之則意味著政府綜合效率下降。另外,政府效率(gtfp)可以分解為規(guī)模效率(gech)和技術(shù)進(jìn)步效率(gtch),具體分解公式為:

(4)

(二)指標(biāo)選取

本文測算的關(guān)鍵在于合理選擇政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的投入及產(chǎn)出變量。政府投入往往涉及人力、物力與財(cái)力資源,本文借鑒祁毓等(2012)、杜傳忠等(2015)的指標(biāo)選取原則,構(gòu)建測度地方政府效率的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系。

投入指標(biāo)體系包括地級市財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)、人均資本存量及人均財(cái)政支出三個指標(biāo)。其中,財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)以城市公共管理、社會保障與社會組織從業(yè)人數(shù)占地區(qū)就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重來衡量,反映財(cái)政支出所供養(yǎng)的公職人員數(shù)。人均資本投入以各地級市國有資本存量除以全市總?cè)丝趤砗饬俊τ趪匈Y本存量的估算,本文借鑒劉常青等(2017)對傳統(tǒng)永續(xù)盤存法的改進(jìn),計(jì)算公式為:Kt=Kt-1(1-δ)+It。涉及數(shù)據(jù)包含基期(2010年)的資本存量、固定資產(chǎn)投資額、投資價(jià)格指數(shù)及資本折舊率δ(3)根據(jù)《國有企業(yè)固定資產(chǎn)分類折舊年限表》,本文將其設(shè)定為7.6%。。人均財(cái)政支出以一般財(cái)政預(yù)算支出除以全市總?cè)丝趤砗饬俊?/p>

關(guān)于產(chǎn)出指標(biāo)體系,先將地方政府職能劃分為5個維度,即經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能、公共服務(wù)供給職能、社會公平與保障職能、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能以及民生福利保障職能?；谝陨?個維度,分別從9個二級維度確定對應(yīng)的指標(biāo),分別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效、教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、社會保障、環(huán)境治理、文化事業(yè)、設(shè)施供應(yīng)和郵電通信。

上述投入、產(chǎn)出體系的詳細(xì)指標(biāo)詳見表1。各指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》等。

表1 測度地方政府效率的投入-產(chǎn)出指標(biāo)體系

(三)特征事實(shí)分析

根據(jù)上述指標(biāo)體系,本文采用MAX DEA軟件測算中國281個地級市2011—2018年的地方政府效率及其分解值,政府效率(gtfp)值、規(guī)模效率(gech)值及技術(shù)進(jìn)步效率(gtch)值具體的變動情況如圖2所示?？梢钥吹?政府效率(gtfp)增長與技術(shù)進(jìn)步效率(gtch)增長的波動趨勢大體一致,整體呈現(xiàn)上升趨勢,而規(guī)模效率(gech)的變動相對平穩(wěn)。這說明,其間,地方政府治理質(zhì)量有所改善,政府效率增長的源泉主要?dú)w結(jié)于技術(shù)進(jìn)步和升級。在變動幅度方面,政府效率(gtfp)、技術(shù)進(jìn)步效率(gtch)的平均增長率均超過1,這得益于其間地方政府加快職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)治理體制改革取得的治理成效。

圖2 地方政府效率、技術(shù)進(jìn)步效率和規(guī)模效率的增長趨勢

在空間分異方面,不同區(qū)域之間的政府治理環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的差異,政府效率分布態(tài)勢與增長特征也不盡相同。圖3展示了東、中、西三大區(qū)域政府效率的平均增長趨勢,呈現(xiàn)東、中、西地區(qū)遞減趨勢。這與高學(xué)武等(2013)、唐天偉等(2017)的測算相一致。

圖3 東、中、西部地區(qū)地方政府效率的增長趨勢

究其原因,可能在于,東部地區(qū)的地方政府充分依靠其外資、人才優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢開展地區(qū)治理,取得了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的顯著成效,而中西部地區(qū)的地方政府效率明顯低于東部地區(qū),規(guī)模效率增長率累積和技術(shù)進(jìn)步增長率累積都相對較少。盡管依托西部大開發(fā)戰(zhàn)略、“一帶一路”建設(shè)和各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策,中西部地區(qū)已經(jīng)持續(xù)改善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育及醫(yī)療衛(wèi)生條件,有效化解了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的瓶頸(李茜 等,2019)。但近些年來,西部地區(qū)政府效率的增長趨勢仍然有所放緩,甚至出現(xiàn)下滑。原因可能在于這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略過分依賴政府治理:一方面,地方政府加大財(cái)政投入與轉(zhuǎn)移支付偏向,而相對忽略對資源、要素的有效配置;另一方面,過于注重經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)容易形成資源浪費(fèi)與生態(tài)環(huán)境治理壓力,不利于政府效率的有效提升。加之,由于人口密集性與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜性,中部地區(qū)城市大多存在產(chǎn)能過剩等問題。近年來,中部地區(qū)的政府效率明顯優(yōu)化,這主要?dú)w因于中部地區(qū)地方政府堅(jiān)持貫徹和落實(shí)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,攜手共建起經(jīng)濟(jì)帶、城市群與經(jīng)濟(jì)圈,在一定程度上促進(jìn)了技術(shù)、資金資源和人力資本充分流動(劉江會 等,2017),取得了卓越的成效。

四、模型設(shè)定與變量說明

基于前文的特征事實(shí)分析,本文研究政府自身消費(fèi)水平對政府效率的影響,構(gòu)建計(jì)量模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。模型設(shè)定如下:

yi,t=β0+β1tpci,t+∑βxi,t+γi+δt+εi,t

(5)

(6)

其中:yi,t為城市i在第t年的地方政府效率,tpci,t為地方政府的自身消費(fèi)水平,xi,t為一系列控制變量。借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn),本文基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府性質(zhì)、社會環(huán)境三個維度控制其它因素對政府效率的一般性影響,具體包括人均GDP、人口密度、對外開放、城市化、政府規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政自主性以及政務(wù)規(guī)模。γi為城市固定效應(yīng),δt為時(shí)間固定效應(yīng)。系數(shù)β1反映政府自身消費(fèi)支出對地方政府效率的直接影響效應(yīng)。式(6)引入解釋變量的平方項(xiàng)(tpc2),檢驗(yàn)政府自身消費(fèi)和政府效率是否具有非線性關(guān)系。

進(jìn)一步地,在機(jī)制檢驗(yàn)中,政府效率分解成技術(shù)進(jìn)步效率和規(guī)模效率,本文將基準(zhǔn)回歸模型的被解釋變量政府效率(gtfpi,t)替換為技術(shù)進(jìn)步效率(gtchi,t)、規(guī)模效率(gechi,t),以探究政府自身消費(fèi)水平對政府效率的影響路徑。根據(jù)地方政府效率的變動差異主要源于技術(shù)進(jìn)步效率和規(guī)模效率的差異,政府自身消費(fèi)對地方政府效率的影響也應(yīng)取決于其對技術(shù)進(jìn)步效率和規(guī)模效率產(chǎn)生的影響。基于此,在保持原有自變量不變的基礎(chǔ)上,本文將技術(shù)進(jìn)步效率和規(guī)模效率依次以因變量的形式納入上述回歸模型。變量(4)控制變量數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及EPS數(shù)據(jù)庫,GDP、一般財(cái)政預(yù)算收入與支出等絕對指標(biāo)均以2010年為基期折算。由于部分城市的“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)和用于測算政府效率以及度量控制變量的原始數(shù)據(jù)存在不同程度的缺失,本文剔除了港澳臺地區(qū)、4個直轄市、林芝市、那曲市、三沙市等,最終得到281個地級市非平衡面板數(shù)據(jù),樣本時(shí)間跨度為2013—2018年。詳細(xì)說明如下:

被解釋變量:地方政府效率。使用前文測算的政府效率(gtfp)值、技術(shù)進(jìn)步效率(gtch)值和規(guī)模效率(gech)值度量。本文還將以窗口DEA測度方法計(jì)算的政府效率(score)作為穩(wěn)健替代指標(biāo)。

核心解釋變量:“三公”消費(fèi)水平(tpc)。以往研究主要基于社會性支出的角度度量政府消費(fèi)情況,雖然其能描繪消費(fèi)支出規(guī)模和投入方向,但無法包含官員的隱性偏好和決策動機(jī)。本文以“三公”消費(fèi)(5)“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)手工整理自各地級市的政府公報(bào)和政府網(wǎng)站。水平作為地方政府自身消費(fèi)水平的替代指標(biāo),具體的計(jì)算方法為:“三公”經(jīng)費(fèi)支出總額占本級一般財(cái)政預(yù)算支出的比重。在穩(wěn)健檢驗(yàn)中,以“三公”消費(fèi)總額占地區(qū)實(shí)際GDP的比重(tpc_)和各分項(xiàng)支出占地區(qū)GDP的比重作為替代指標(biāo)。

使用“三公”消費(fèi)水平度量政府自身消費(fèi)主要基于以下幾個方面的考慮:其一,“三公”消費(fèi)是政府自身消費(fèi)的重要組成部分,其子費(fèi)用項(xiàng)目是支撐公職人員開展政務(wù)活動、履行政府職能重要的資金基礎(chǔ);其二,地方官員是經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目的直接獲益者,“三公”消費(fèi)水平直接反映地方政府官員的行為偏好與隱性激勵機(jī)制(Qi et al.,2022);其三,“三公”經(jīng)費(fèi)用途有其特殊性,背后往往暗含政府機(jī)關(guān)治理廉潔性和公務(wù)成本問題。

此外,本文的研究對象為地方政府效率,為確保結(jié)果的穩(wěn)健性,有必要控制一系列影響政府效率的其他因素。參考現(xiàn)有文獻(xiàn),在政府性質(zhì)層面,政府規(guī)模(scale)以本級一般財(cái)政預(yù)算支出占比GDP衡量;政務(wù)規(guī)模(govs)以政府公職人員數(shù)占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎囟攘?以財(cái)政自給率(auto)來衡量財(cái)政壓力程度,計(jì)算方法為本級一般財(cái)政預(yù)算收入占一般財(cái)政預(yù)算支出的比重。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面,以人均GDP衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(ggdp),用地區(qū)外商直接投資占比GDP來衡量對外開放度(fdi)。社會發(fā)展層面的影響因素包含城市化(urban)和人口密度(density)。官員晉升也是影響地方政府支出效率的重要因素(王芳 等,2021),本文以城市GDP增長率在所處省份的相對排名(rank)作為地方政府官員晉升激勵的代理指標(biāo)(徐林 等,2022)。一般而言,GDP增速在各自省份內(nèi)的排名情況反映地方政府在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)方面取得的相對績效,GDP增速越快表示該地方政府的官員所面臨的晉升激勵程度越大。

變量描述性結(jié)果如表2所示(6)因?yàn)椴糠殖鞘薪?jīng)費(fèi)、測算政府效率原始指標(biāo)和控制變量的原始數(shù)據(jù)存在一定程度上的缺失,剔除臺灣地區(qū)、林芝市、那曲市、三沙市等,得到281個地級市,數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及EPS數(shù)據(jù)庫;人均GDP、預(yù)算收入與預(yù)算支出等涉及絕對數(shù)額的指標(biāo),均以2010年為基期折算。。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

五、實(shí)證分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

利用雙向固定效應(yīng)面板回歸模型估計(jì)政府自身消費(fèi)水平對政府效率的影響效應(yīng),結(jié)果如表3所示。列(1)～(8)分別展示了“三公”消費(fèi)總額、“三公”消費(fèi)明細(xì)支出及其各自的平方項(xiàng)對地方政府效率的影響。結(jié)果顯示,未引入二次項(xiàng)之前,“三公”消費(fèi)水平對地方政府效率的直接影響為正效應(yīng),且在1%水平上顯著。這說明,政府自身消費(fèi)對政府效率的直接促進(jìn)效應(yīng)大于間接引致效應(yīng)。公務(wù)接待費(fèi)支出水平與公務(wù)用車費(fèi)支出水平對地方政府效率的影響顯著為正,而因公出國項(xiàng)目支出水平的直接影響不顯著,這主要與經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目的比重相關(guān)。在“三公”經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目中,公務(wù)接待費(fèi)和公務(wù)用車費(fèi)總額占“三公”經(jīng)費(fèi)總額的80%以上,因公出國費(fèi)用僅是其中較小的部分。所以,上述直接效應(yīng)主要由公務(wù)接待費(fèi)和公務(wù)用車費(fèi)兩大類分項(xiàng)支出承擔(dān)。加入二次項(xiàng)之后,政府自身消費(fèi)水平(tpc)與地方政府效率(gtfp)呈現(xiàn)倒“U”形非線性關(guān)系。列(2)的結(jié)果顯示,在最優(yōu)支出規(guī)模以前,“三公”消費(fèi)占比每上升1%,地方政府效率提升約0.263%;超出最優(yōu)規(guī)模后,隨著三公”消費(fèi)水平的提升,地方政府效率有所下降。此外,分項(xiàng)支出水平的估計(jì)結(jié)果與總支出水平保持相對一致性。

表3 政府自身消費(fèi)水平對地方政府效率的影響

上述基準(zhǔn)結(jié)果證實(shí)了研究假說,即政府自身消費(fèi)水平和地方政府效率之間存在顯著的非線性關(guān)系,在最優(yōu)支出界限以內(nèi)的政府自身消費(fèi)能促進(jìn)政府效率的提升,而超出界限則會引致政府效率損失,分別體現(xiàn)為“潤滑劑”效應(yīng)和“絆腳石”效應(yīng)。一方面,這解釋了政府自身消費(fèi)在促進(jìn)公職人員執(zhí)法辦事、促進(jìn)各級部門信息互通、人員流動及調(diào)配資源等方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)效應(yīng),尤其體現(xiàn)在公務(wù)接待與公務(wù)用車消費(fèi)項(xiàng)目的組織效力上。另一方面,政府開展自身消費(fèi)對地方政府效率產(chǎn)生的激勵效應(yīng)還可歸因于公車改革方案。自2014年起實(shí)施公車改革以來,該項(xiàng)改革的政策紅利在于嚴(yán)控公車購置費(fèi)用、規(guī)范政務(wù)用車的行為標(biāo)準(zhǔn)、削減“三公”經(jīng)費(fèi)開支,有效制約了地方政府的非理性消費(fèi),優(yōu)化了公務(wù)出行效率,進(jìn)一步提高了政府的行政效率。政府“過緊日子”,使其自身運(yùn)行成本控制在合理的界限以內(nèi),充分釋放政府自身消費(fèi)對組織運(yùn)作體系產(chǎn)生的正向激勵效應(yīng),進(jìn)而提高了地方政府效率。

從控制變量的結(jié)果來看,政府規(guī)模(scale)和政務(wù)規(guī)模(govs)與地方政府效率(gtfp)呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)。這表明地方政府需要維持適度的規(guī)模體量以保證其治理能力有效提升。財(cái)政自主度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和官員晉升激勵對地方政府效率產(chǎn)生正向的影響。這證實(shí)官員晉升激勵因素一定程度上能夠促進(jìn)地方政府效率提升(王芳 等,2022),與已有文獻(xiàn)的研究結(jié)果一致。同時(shí),地區(qū)面臨的財(cái)政壓力越大,地方政府越有動力去謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,如開展招商引資、以地引資等政府活動,以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善其治理能力。

(二)影響機(jī)制分析

為了解政府自身消費(fèi)影響地方政府效率的影響路徑,進(jìn)一步探究“三公”消費(fèi)水平(tpc)對政府規(guī)模效率(gech)、技術(shù)進(jìn)步效率(gtch)的影響效應(yīng)。回歸估計(jì)結(jié)果見表4。由于“三公”消費(fèi)水平的直接效應(yīng)著重體現(xiàn)在公車費(fèi)用和公務(wù)接待費(fèi)用,這里僅以兩個費(fèi)用的支出水平作為回歸項(xiàng)。結(jié)果顯示,“三公”消費(fèi)對地方政府的規(guī)模效率的直接影響為顯著正相關(guān),對技術(shù)進(jìn)步效率的影響表現(xiàn)為正效應(yīng),但不顯著。列(1)～(4)的結(jié)果表明,“三公”消費(fèi)水平與政府規(guī)模效率(gech)為倒“U”形關(guān)系,而“三公”消費(fèi)對技術(shù)進(jìn)步效率(gtch)的影響為正,但不顯著。列(5)和(6)的結(jié)果顯示,分項(xiàng)“三公”消費(fèi)支出水平對地方政府規(guī)模效率(gech)的影響與“三公”消費(fèi)總體水平的結(jié)果一致。機(jī)制分析結(jié)果表明,政府自身消費(fèi)對地方政府效率的驅(qū)動作用主要通過規(guī)模效率實(shí)現(xiàn),而對技術(shù)進(jìn)步效率的驅(qū)動效應(yīng)明顯不足。這解釋了為什么總體上政府自身消費(fèi)對地方政府效率的影響效應(yīng)為正,同時(shí)也說明政府自身消費(fèi)對地方政府的技術(shù)溢出效應(yīng)并不明顯。

表4 政府自身消費(fèi)對地方政府效率影響的路徑分析

可以看到,雖然地方政府的自身消費(fèi)規(guī)模尚在最優(yōu)界限范圍內(nèi),但各項(xiàng)財(cái)政資金、人員投入的配置仍然需要進(jìn)一步優(yōu)化整合。在超出最佳支出規(guī)模之后,“三公”消費(fèi)占比每提高1%,地方政府規(guī)模效率會下降0.035%。與對技術(shù)進(jìn)步所產(chǎn)生的不明顯效應(yīng)相比,政府規(guī)模效率則主導(dǎo)了地方政府效率的變動。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)角度來看,地方政府的最優(yōu)規(guī)模應(yīng)當(dāng)是能夠使邊際社會成本等于邊際社會收益的規(guī)模(高雪蓮,2007),指的是在長期之內(nèi)能夠使得平均產(chǎn)出成本最低的政府成本規(guī)模。規(guī)模效率實(shí)際上是指政府規(guī)模與最優(yōu)產(chǎn)出規(guī)模之間的差距,是基于政府投入取得的效益方面衡量的地方政府效率。上述結(jié)果說明,政府自身消費(fèi)主要通過影響其規(guī)模效率,進(jìn)而影響到政府效率的整體提升。結(jié)合理論分析,維持適度的政府自身消費(fèi),其意義在于通過保障機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所需、便捷執(zhí)法執(zhí)策、產(chǎn)生組織效用等,進(jìn)而發(fā)揮對政府體系的規(guī)模驅(qū)動效應(yīng),而超出最優(yōu)支出的過度消費(fèi),則違背了成本-效益原則,通過擠占正常公共支出、提高政府交易成本等途徑,對政府效率產(chǎn)生規(guī)模損害的負(fù)面效應(yīng)。另外,政府自身消費(fèi)對地方政府效率的直接正效應(yīng)則主要得益于歷次的政府機(jī)構(gòu)改革有效遏制了政府規(guī)模膨脹,進(jìn)而提高了地方政府技術(shù)進(jìn)步和管理效率。鑒于此,地方政府應(yīng)充分評估自身財(cái)力,投入恰當(dāng)規(guī)模,充分發(fā)揮政府自身消費(fèi)的規(guī)模驅(qū)動效應(yīng),以調(diào)動與市場緊密聯(lián)系的政府活動,促進(jìn)技術(shù)效率升級,從而在整體維度上全面提升政府效率。

(三)內(nèi)生性問題

政府自身消費(fèi)成本與地方政府治理行為密切相關(guān),政府效率可能反過來影響本級地方政府的“三公”經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模,由此產(chǎn)生反向因果關(guān)系。另外,本文還可能存在遺漏變量問題。因此,本文采用工具變量法來緩解潛在的內(nèi)生性問題。借鑒吳敏等(2022)的研究思路,構(gòu)造2013—2018年中央本級“三公”經(jīng)費(fèi)增長率與2007年地級市人均公共服務(wù)支出的交互項(xiàng)(iv_1)作為解釋變量“三公”經(jīng)費(fèi)水平的工具變量,以及使用2013—2018年省級“三公”經(jīng)費(fèi)增長率(iv_2)作為“三公”經(jīng)費(fèi)水平平方項(xiàng)的工具變量。

由于中央層級經(jīng)費(fèi)支出安排會對各級地方政府的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制產(chǎn)生一定的示范效應(yīng),因此中央本級“三公”經(jīng)費(fèi)變化反映地級市“三公”經(jīng)費(fèi)增長在時(shí)間上的變化,與2007年的人均一般公共支出交互之后可以捕捉各個地級市“三公”消費(fèi)水平的時(shí)空變化特征。以往年度的地區(qū)人均公共服務(wù)水平不太會受到之后年度地方政府效率的影響,該工具變量(iv_1)能較好地滿足相關(guān)性和外生性條件。類似地,省級“三公”經(jīng)費(fèi)支出的變化也反映地級市“三公”消費(fèi)水平的時(shí)間和空間變化特征,且上級政府部門安排的經(jīng)費(fèi)支出變化不太會受到下級地方政府行為的影響。因此,該工具變量選取分別滿足外生性和相關(guān)性兩大原則。

表5給出使用兩階段最小二乘工具變量回歸方法的估計(jì)結(jié)果。列(1)、(4)顯示,工具變量檢驗(yàn)第一階段的F值均大于10,系數(shù)在1%水平上顯著為正,第二階段的Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計(jì)量均大于10%的臨界值,表明工具變量的有效性,檢驗(yàn)結(jié)果均通過了過度識別檢驗(yàn)。其中,列(1)、(2)為“三公”消費(fèi)水平對地方政府效率直接效應(yīng)的2SLS回歸結(jié)果,列(4)、(5)為“三公”消費(fèi)水平對地方政府效率非線性效應(yīng)的2SLS回歸結(jié)果,列(3)、(6)為OLS回歸結(jié)果。在不加入二次項(xiàng)情況下,列(2)顯示,第二階段核心解釋變量tpc的回歸系數(shù)顯著為正;在加入二次項(xiàng)情況下,列(5)顯示,第二階段tpc的估計(jì)系數(shù)為正,在1%水平上顯著,tpc2的系數(shù)顯著為負(fù)。就是說,與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致。因此,在控制了內(nèi)生性問題后,工具變量第二階段回歸結(jié)果仍然支持基準(zhǔn)回歸中“三公”消費(fèi)水平對地方政府效率產(chǎn)生非線性影響的結(jié)論。

表5 內(nèi)生性檢驗(yàn)回歸結(jié)果

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文從以下兩個方面進(jìn)行穩(wěn)健檢驗(yàn):一是改變地方政府“三公”消費(fèi)水平的度量方式,以“三公”經(jīng)費(fèi)總額占地區(qū)實(shí)際GDP的比重(tpc_)進(jìn)行度量。二是改變地方政府效率(gtfp)的測算方法。本文除了使用超效率SBM模型測算得到的地方政府效率(gtfp)以外,還用窗口DEA方法(7)DEA 窗口是在傳統(tǒng) DEA 模型基礎(chǔ)上提出的非參數(shù)面板方法,本質(zhì)上是移動平均,基本思路是按一定寬度將研究期限劃分為多個窗口,各窗口下的同一DMU被視為不同的DMU。進(jìn)行測算得出的政府效率(score)值來替代被解釋變量進(jìn)行重新估計(jì)。(8)限于篇幅,未報(bào)告穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果,如有需要,備索。結(jié)果顯示,替換政府自身消費(fèi)水平度量指標(biāo)后,“三公”消費(fèi)及分項(xiàng)支出水平與地方政府效率的非線性關(guān)系仍然穩(wěn)健;替換被解釋變量后,核心解釋變量的符號和系數(shù)與前文結(jié)果保持一致。因此,可以認(rèn)為基準(zhǔn)回歸的結(jié)果較為穩(wěn)健可靠。

(五)異質(zhì)性分析

為進(jìn)一步探究政府自身消費(fèi)與地方政府效率之間的非線性效應(yīng),分別檢驗(yàn)在不同“三公”消費(fèi)水平、財(cái)政透明度水平、市場化水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下,政府自身消費(fèi)對地方政府效率影響效應(yīng)的異質(zhì)性特征。由于政府治理往往具備行為慣性,t-1期的地方政府效率對t期的政府行為會產(chǎn)生一定影響。因此,在動態(tài)面板門檻模型中加入被解釋變量的一階滯后項(xiàng)(gtfpi,t-1)。為了進(jìn)一步探究公共消費(fèi)與政府效率之間的非線性關(guān)系,構(gòu)建動態(tài)面板門檻模型進(jìn)行異質(zhì)性檢驗(yàn)。以單一門檻為例,模型設(shè)定如下:

gtfpi,t=λ0gtfpi,t-1+λ1tpci,t(qi,t≤γ)+λ2tpci,t(qi,t>γ)+∑λx+μi+δt+εi,t

(7)

其中:被解釋變量仍為政府效率(gtfp),解釋變量仍為“三公”消費(fèi)水平(tpc),qi,t為門檻變量。選取的門檻變量為“三公”消費(fèi)水平(tpc)、財(cái)政透明度(transparency)(9)財(cái)政透明度指標(biāo)來自清華大學(xué)公共管理學(xué)院編制的《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》。、市場化指數(shù)(market)(10)市場化程度指標(biāo)以城鎮(zhèn)私營和個體從業(yè)人員數(shù)占城鎮(zhèn)總從業(yè)人數(shù)的比重衡量,比重越大代表城市的市場化水平越高。以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GDP的對數(shù),ggdp)。表6顯示動態(tài)面板門檻效應(yīng)顯著性檢驗(yàn)結(jié)果。其中,自門檻回歸模型存在雙重門檻值,第一門檻值為0.065,第二門檻值為2.316;以財(cái)政透明度和市場化程度為門檻變量時(shí),回歸模型都存在單一門檻值,財(cái)政透明度門檻值為68.000,市場化程度門限值為28.409;以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(lngdp)為門檻變量時(shí),模型存在雙重門檻值6.932和6.530。

表6 門檻效應(yīng)顯著性檢驗(yàn)結(jié)果

表7為門檻回歸模型估計(jì)結(jié)果。列(1)的自門檻回歸結(jié)果顯示,以“三公”消費(fèi)水平衡量的政府自身消費(fèi)對政府效率的影響呈現(xiàn)顯著的門檻階段性特征。當(dāng)“三公”消費(fèi)水平低于第一門檻值時(shí),政府自身消費(fèi)對地方政府效率產(chǎn)生顯著的正向效應(yīng),其邊際效應(yīng)為0.206,且在1%的水平上顯著;當(dāng)“三公”消費(fèi)水平越過第一門檻值0.065后,其邊際效應(yīng)為0.131,仍為正向影響;當(dāng)邁過第二門檻值2.316時(shí),對地方政府效率的影響變?yōu)橐种谱饔?邊際效應(yīng)為-2.335。這說明,政府自身消費(fèi)對地方政府效率的影響表現(xiàn)出先揚(yáng)后抑的階段性異質(zhì)特征,和基準(zhǔn)回歸的結(jié)果一致。在最優(yōu)支出規(guī)模以前,“三公”消費(fèi)對政府效率的影響表現(xiàn)為“潤滑劑”效應(yīng),超出最優(yōu)規(guī)模后,過高的政府自身消費(fèi)水平則顯著降低政府效率。

表7 門檻回歸模型估計(jì)結(jié)果

列(2)顯示,以財(cái)政透明度為門檻變量時(shí),當(dāng)財(cái)政透明度低于單一門檻值時(shí),“三公”消費(fèi)水平對地方政府效率產(chǎn)生負(fù)向效應(yīng);當(dāng)邁過單一門檻值后,政府自身消費(fèi)的作用由抑制效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)效應(yīng)。這一結(jié)果證實(shí)了建立廉潔、透明政府治理環(huán)境的必要性,因?yàn)轭A(yù)算透明程度反映財(cái)政信息的公開性與透明性,是遏制腐敗、提高政府廉潔程度的必要手段(張培培 等,2016),提高財(cái)政透明度會減少公職人員利用財(cái)政資金謀取私利的腐敗行為(劉生旺 等,2019),有效激勵社會公眾廣泛參與政府預(yù)算監(jiān)督(邢文妍,2020),從而約束政府行為,提升政府治理效能。地區(qū)財(cái)政透明度越高,越能有效規(guī)范政府自身消費(fèi)行為,越能發(fā)揮政府自身消費(fèi)對地方政府效率的促進(jìn)效應(yīng)。

列(3)顯示,以市場化水平為門檻變量時(shí),非線性效應(yīng)與財(cái)政透明度的估計(jì)結(jié)果一致。這是由于市場化程度的提高可以增強(qiáng)要素的流動性,促進(jìn)市場信息高效互通,降低政府為糾正市場扭曲而支付的額外成本(張同斌 等,2017),有效遏制機(jī)構(gòu)冗員、貪污腐敗或資源錯配等不利于地方政府效率提升的負(fù)面效應(yīng)。這一結(jié)果也證實(shí)廉潔高效的地方政府更可能傾力改善本地區(qū)的營商環(huán)境。

列(4)顯示,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平約束下,更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有利于釋放政府自身消費(fèi)的“潤滑劑”效應(yīng)。對此,政府應(yīng)當(dāng)加快機(jī)構(gòu)體系改革,謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府效率提高的協(xié)同雙贏。

上述門檻回歸結(jié)果表明,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府自身消費(fèi)水平處在倒“U”形曲線右半段的部分中西部城市,尤其是財(cái)政透明度較低、市場化進(jìn)程較慢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的城市,應(yīng)該加大財(cái)政信息的公開透明,深入推進(jìn)財(cái)政透明體系建設(shè),加快市場化進(jìn)程,促進(jìn)政府自身消費(fèi)維持在合理范圍內(nèi),從而推動政府效率的持續(xù)提升。

六、研究結(jié)論與政策啟示

本文采用DEA-SBM模型測算地方政府效率,以“三公”消費(fèi)作為政府自身消費(fèi)水平的代理指標(biāo),實(shí)證檢驗(yàn)了政府自身消費(fèi)對地方政府效率的非線性影響,并利用動態(tài)面板門檻模型進(jìn)一步檢驗(yàn)門檻異質(zhì)性。

政府效率的特征事實(shí)分析發(fā)現(xiàn):

首先,樣本期間,地方政府效率增長態(tài)勢明顯,效率提升來源主要是規(guī)模效率的促進(jìn)效應(yīng),呈現(xiàn)以技術(shù)優(yōu)化為主、規(guī)模改善為輔的雙輪驅(qū)動格局。

其次,在各地區(qū)的提升幅度上,東部最大,西部次之,中部最小,呈現(xiàn)東、西、中地區(qū)遞減趨勢。

最后,在增長源泉方面,呈現(xiàn)區(qū)域差異性,表現(xiàn)為東部地區(qū)政府效率的增長主要?dú)w于技術(shù)進(jìn)步效應(yīng),中西部主要依賴于規(guī)模效應(yīng),技術(shù)改善的驅(qū)動效應(yīng)稍顯不足。

實(shí)證結(jié)果分析發(fā)現(xiàn):

首先,政府自身消費(fèi)與政府效率呈現(xiàn)倒“U”形關(guān)系,在合理范圍之內(nèi),政府自身消費(fèi)對地方政府效率產(chǎn)生“潤滑劑”效應(yīng),超出合理范圍的自身消費(fèi)會成為引致政府效率損失的“絆腳石”。目前,地方政府的“三公”消費(fèi)水平處于倒“U”形曲線的上升段,發(fā)揮對地方政府效率的積極效應(yīng),主要得益于地方政府精簡機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)、加快職能轉(zhuǎn)變等改革成效。

其次,政府自身消費(fèi)對政府效率的影響主要通過規(guī)模效應(yīng),而技術(shù)進(jìn)步效率的驅(qū)動力不足。

最后,在財(cái)政透明度較高、市場化進(jìn)程較完善和地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較適宜的情形下,政府自身消費(fèi)對政府效率的“潤滑劑”效應(yīng)更為明顯。

基于以上結(jié)論,可以得到如下政策啟示:

首先,優(yōu)化政府廉政治理環(huán)境、積極調(diào)整與優(yōu)化政府消費(fèi)性支出與生產(chǎn)性支出比重、規(guī)范自身消費(fèi)是保證公共消費(fèi)適時(shí)發(fā)揮多重積極效用的必然選擇。地方政府應(yīng)該采取壓縮內(nèi)部經(jīng)費(fèi)、精簡機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)等舉措實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變,積極調(diào)整并保證政府自身消費(fèi)支出維持在合理區(qū)間內(nèi);持續(xù)優(yōu)化公共消費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu),加快建立廉潔型和服務(wù)型的地方政府,著力釋放政府消費(fèi)對促進(jìn)政府效率提升的“潤滑劑”作用。

其次,對“三公”消費(fèi)等政府自身性支出的管控舉措應(yīng)當(dāng)逐步將系統(tǒng)性總量削減手段逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暯?jīng)費(fèi)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理配置。地方政府應(yīng)基于自身財(cái)政實(shí)力,合理規(guī)劃用于自身消費(fèi)的最優(yōu)規(guī)模。為此,加強(qiáng)對“三公”經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)和支出項(xiàng)目的科學(xué)合理配置,以充分釋放政府自身消費(fèi)對地方政府效率的規(guī)模驅(qū)動效應(yīng)。繼續(xù)借鑒公車改革實(shí)施方案的成效及公務(wù)接待管理改革等相關(guān)經(jīng)驗(yàn),特別是對與市場聯(lián)系緊密、與政務(wù)執(zhí)行活動相掛鉤、維持機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要性消費(fèi)性支出,審視其對政府效率提升的激勵效用,并對其進(jìn)行集約化、針對性配置。

再次,應(yīng)依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)特征、因地制宜調(diào)整公共消費(fèi)與規(guī)范自身消費(fèi)支出。良好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境與政府效率高度協(xié)調(diào)。應(yīng)堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)圈、城市群以及經(jīng)濟(jì)帶之間的區(qū)域合作力度。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的內(nèi)陸地區(qū),要積極借鑒東部地區(qū)政府的治理效率提升經(jīng)驗(yàn),積極利用東部城市政府技術(shù)進(jìn)步效率改善的外溢效應(yīng)。

此外,應(yīng)持續(xù)推進(jìn)市場化改革,加快健全財(cái)政透明體系建設(shè),加強(qiáng)制度約束,加速職能轉(zhuǎn)變,暢通財(cái)政預(yù)算透明體系對政府消費(fèi)支出安排的約束渠道,并加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督,增強(qiáng)民眾對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督力度,營造有益的治理環(huán)境,充分發(fā)揮政府消費(fèi)對提升地方政府效率的驅(qū)動效應(yīng)。