唐文 胡子良 湖南省煙草專賣局（公司）

近三年來，隨著“放管服”改革的深入推進，在宏觀經濟“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力下，H 省卷煙零售戶規(guī)模持續(xù)擴大，行政相對人辦理許可證的熱情高漲[1]。然而許可證總量過快增長，造成戶均銷量減少、供貨矛盾加大、管理成本和不規(guī)范經營風險持續(xù)增加，零售戶滿意度和獲得感顯著降低，加上控煙履約、未成年人保護等立法進程的推進，化解市場主體申請辦證意愿強烈與保持許可證數量總體穩(wěn)定這一矛盾成為各級煙草專賣行政主管部門亟須解決的課題。

一、H 省穩(wěn)定許可證數量工作背景

（一）許可證總量持續(xù)增長

自2018 年開始，H 省許可證申辦意愿不斷增強，特別是許多規(guī)模小或者其他類業(yè)態(tài)的經營主體不斷增加。截止到2021 年6 月底，許可證數量突破33 萬個，較2018 年6 月初增長41.4%，為歷年來最高。凈增數量排全國第二，增幅居全國第四，遠超全國平均水平。同時，許可證的增幅明顯與卷煙銷量增幅不匹配。2018 年至2021 年，卷煙銷量增長不到1%，許可證增幅超出40%，呈過快增長勢頭。

（二）許可證持證率偏高

持證率是一個地區(qū)許可證數量占當地人口的比例，受吸煙人群在人口中的占比、當地經濟發(fā)展水平、開店成本等因素影響，是判斷許可證發(fā)放情況的重要參考因素之一。持證率運行在合理區(qū)間，是發(fā)揮零售許可保障作用的基礎。根據第七次人口普查結果，相比于2010 年，2011 年H 省人口增長1.16%，卷煙銷量增長2.34%，零售戶數增長36.6%，許可證持證率由2010 年的3.7‰增長到2021 年6 月底的4.99‰，高于全國0.8 個千分點。

（三）許可證質量下降

截至2021 年6 月，H 省零售戶業(yè)態(tài)分布較2018年6 月發(fā)生了較大變化，其中：食雜店證件25.58 萬個、增長31.8%；便利店類2.12萬個、增長36.2%；超市類0.58萬個、增長38.4%；商場類0.021 萬個、降低48.5%；煙酒商店類1.29萬個、增長75.1%；娛樂服務類客戶0.35萬個、增長137.7%；其他類3.22 萬個、增長179.5%。3 年來，增量最大的是食雜店類許可證，增幅最大的是其他類和娛樂服務類許可證。從卷煙經營的角度而言，這兩類上升的業(yè)態(tài)持證戶對卷煙落地消費的增益并不明顯，特別是其他類業(yè)態(tài)，該類持證戶往往經營能力低、規(guī)模小，很容易成為被大戶控制的小戶。

（四）違法違規(guī)零售戶數量增長

據統(tǒng)計，三個滾動年度內（2018 年7 月1 日至2021 年6 月30 日），被H 省各級煙草專賣局查處的違法違規(guī)案件中，當事人是持證戶的案件數量和相應零售戶數量呈逐年增長態(tài)勢，其中83.9%的案件案由是“未在當地煙草專賣批發(fā)企業(yè)進貨”。在一定程度上也反映由于持證戶數量過快增長，戶均銷量降低，持證戶卷煙不能被滿足的程度越來越高。

二、導致煙草專賣零售許可證數量過快增長的因素

（一）政策因素

2017 年以來，H 省根據“放管服”改革深入推進要求，修訂全省系統(tǒng)零售點合理布局指導意見，全面實行零售點負面清單制度，進一步放寬了煙草專賣零售許可證準入門檻。同時順應H 省政府相關要求，落實“互聯網+政務服務”“一件事一次辦”等改革措施，精簡辦理流程，減免辦證材料，實現煙草專賣零售許可證網上申請和“一次也不跑”，有效提升政務服務水平。由于準入門檻的降低、申辦通道的便捷等多重因素，零售客戶辦證意愿不斷增強，特別是許多規(guī)模小或者其他類業(yè)態(tài)的經營主體不斷增加。

（二）市場因素

2017 年以來，國家煙草專賣局推進卷煙營銷市場化取向改革，加強貨源組織管理，優(yōu)化貨源投放策略，建設零售戶價格自律互助小組，卷煙行情持續(xù)維持較好水平。第三方監(jiān)測的數據顯示，零售點零售價格到位率維持在94.85%到100%的區(qū)間，并長期保持97%以上的水平，零售戶綜合毛利率基本保持在11%以上，穩(wěn)定良好的市場價格趨勢和毛利率是客戶積極辦證的重要動因。

（三）管理因素

2018 年開始，H 省加大市場清整力度，2018、2019年全年取締違法違規(guī)零售戶均在千戶以上，被取消經營資格的零售戶慫恿原本沒有卷煙經營意愿和形態(tài)的經營戶申請煙草專賣零售許可證的數量增加。零售戶自律互助小組的建設推廣，使得零售戶維護卷煙市場價格的主動性更強，對無證經營戶的勸阻和舉報作用逐漸凸顯，原本無證經營的零售戶申請辦證的情形增加。許可證退出機制有待進一步完善，持證人不再經營的主動申請歇業(yè)意愿不強，產生較多的長期未經營戶，這些客戶按照煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管政策退出周期較長，非正常經營零售戶清理時效性不高。

三、穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數量的意義

（一）是深入推進“放管服”改革的必然要求

近年來，國務院和當地政府深入推進“放管服”，提出“放出活力、管出水平、服出便利”的要求。2021年全國煙草專賣工作會上張?zhí)旆甯本珠L提出：“保持零售戶數量穩(wěn)定是維護良好市場秩序的基礎。我們要發(fā)揮行業(yè)宏觀調控、戰(zhàn)略指導的作用，把‘放’的著力點放在穩(wěn)定數量、提升質量、引導適度競爭上，讓行業(yè)發(fā)展成果更好惠及廣大零售戶?！狈€(wěn)定煙草專賣零售許可證數量，開展零售點合理容量測算，優(yōu)化零售點合理布局模式，進一步提升合理布局規(guī)劃科學化、信息化水平，是H 省煙草專賣部門深化拓展煙草專賣零售許可“放管服”改革的重要舉措，也是用改革創(chuàng)新的方式實現“放”得有序、“管”得高效、“服”得便民。

（二）是全面落實控煙履約義務的重要舉措

遏制煙草專賣零售許可證過快無序增長，是忠實履行中國政府簽署的控煙國際框架公約的職責義務，是貫徹落實《中華人民共和國未成年人保護法》《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》等法律法規(guī)的重要體現，也是貫徹執(zhí)行《健康中國2030 規(guī)劃綱要》中降低吸煙率目標的重要舉措。

（三）是維護市場秩序、保護零售戶利益的重要途徑

雖然零售戶數量總體上不影響卷煙市場供求關系，但會影響零售戶戶均銷量，加大卷煙供貨矛盾，攤薄利潤空間，引起過度競爭。持證人從非法渠道進貨、售假售私、“大戶控小戶”等違法違規(guī)行為頻出，擾亂了市場秩序，損害了國家利益和消費者利益，影響了區(qū)域經濟發(fā)展。零售戶數量過快增長，煙草專賣市場監(jiān)管和卷煙營銷服務人員人均管理和服務的戶數成倍數增長，監(jiān)管和服務壓力和成本增大，工作不到位的問題凸顯，持證戶市場管理和客戶服務滿意度不高。通過穩(wěn)定零售戶數量，能實現零售戶與卷煙銷量的協(xié)調發(fā)展，在滿足消費者消費需求的同時保障零售戶盈利水平，保護持證零售戶的利益；通過加強對違法違規(guī)持證戶的有效清理，能營造公平規(guī)范的市場環(huán)境，促進市場管理和客戶服務滿意度的提升，切實保障零售戶和消費者的利益。

四、穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數量的對策

自2021 年下半年以來，H 省煙草專賣局認真貫徹行業(yè)煙草專賣零售許可證管理要求，緊扣“有效化解零售戶較快增長問題，堅決防止沖擊市場秩序和影響零售戶正常生態(tài)”，著力在穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數量上下功夫，加速推進煙草專賣零售許可證件管理轉型升級。

（一）綜合施策穩(wěn)增量

準確把握“放”的著力點，嚴格履行許可證審核職責。堅持尊重市場，與第三方專業(yè)市場調研公司合作，以引導適度競爭為導向，以市場隨機調研為基礎，以統(tǒng)計數量為依托，綜合考慮轄區(qū)人口數量、經濟發(fā)展水平、交通狀況、消費能力及歷年來卷煙零售戶數量變化、卷煙銷量趨勢變化等因素，運用數學分析模型，科學測算全省及各地市卷煙零售點合理容量區(qū)間。各市級局依照法定程序修訂零售點合理布局規(guī)劃，從政治、法制、社會、市場四個維度綜合考量，以科學測算合理容量區(qū)間為依據，以較為穩(wěn)定、相對獨立的市場區(qū)域為單元，組合運用數量、間距和其他符合當地實際、科學合理的布局模式，對合理布局規(guī)劃進行全面修訂，同時建立合理布局評價機制和單元容量動態(tài)調整機制，促進合理布局規(guī)劃不斷優(yōu)化和科學。加大合理布局規(guī)劃的宣貫力度，使申請人充分理解政策的變化情況，適時開展煙草專賣零售許可證輪候登記機制，確保行政許可公開、公平、公正。充分利用數字技術，應用計算機視覺、人工智能及相關大數據處理技術，構建可視化行政許可決策輔助平臺，從許可準入、后續(xù)監(jiān)管、許可退出三個方面，構建全方位行政許可數字化管理體系，為行政許可提供輔助決策，助力各級煙草局提供公平化、透明化的行政許可服務。進一步完善許可機制，明確許可證有效期核定、固定經營場所及其安全因素、不予延續(xù)情形等邊界內容，細化證件業(yè)態(tài)管理細則和實施方法。加強不予許可名單庫管理，推進不予延續(xù)名單數據庫的實時維護、實時反饋，對不符合法定條件的申請人堅決不予許可；對經營業(yè)態(tài)與卷煙經營相差較遠、存在被控小戶嫌疑的申請人，加強釋法宣傳力度。2021 年7 月至2023 年6 月，全省共新辦煙草專賣零售許可證2.88 萬個，不予新辦、延續(xù)許可證0.91 萬戶次，撤回許可證新辦、延續(xù)申請1.34 萬戶次，滾動年度內許可證新辦、延續(xù)數量逐年下降，保持了轄區(qū)內煙草專賣零售許可證進退有序且控制了許可證過快增長的勢頭。

（二）強化監(jiān)管優(yōu)存量

聚焦一個“嚴”字，在監(jiān)管上做文章。嚴格按照《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》等開展煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作，確保證件后續(xù)監(jiān)管“求真求實求細”，充分彰顯“管”的張力[2]。保持打假高壓態(tài)勢，對一次性查獲假煙走私煙50 條以上的、被追究刑事責任的、被吊銷營業(yè)執(zhí)照的零售戶，依法取消其經營資格。對一次性查獲50 條以下假煙走私煙的或有涉煙違法前科的，加強日常監(jiān)管，堅決取消涉煙違法犯罪相關持證戶的經營資格。推進違法大戶治理，組織清理近五年來的違法案件，細致甄別零售戶，精準建立嚴管違法大戶“黑、灰、黃”三張名單，組織開展專項行動，加強真煙異常流動全鏈條監(jiān)管，堅決查處幕后大戶、不法煙販和地下販銷網絡，突出效果導向，突出“見事見人”，跟進打擊取締一批違法經營大戶。強化市場監(jiān)督檢查，深入開展保護未成年人免受煙侵害“守護成長”專項行動，積極勸導校園周圍持證戶主動退出經營，或許可證到期后不予延續(xù)。準確把握《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》不予延續(xù)相關政策，重點核查營業(yè)執(zhí)照被吊銷、經營場所條件發(fā)生變化等不予延續(xù)的情形，對于市場監(jiān)管時發(fā)現不予延續(xù)情形的及時納入不予延續(xù)名單庫。加大不適格證件清理力度，全面排查人證不符、證址不符、證照不符、非法轉讓租借許可證等情形，清退一批“空殼戶”“虛擬戶”“休眠證”，勸退一批違規(guī)戶、被控小戶，做到證件異動及時處理、違法實時處理、屆滿自動處理。2021 年6 月以來共取締違法違規(guī)大戶2608 戶，其中勸退1057 戶，取消經營資格1551 戶。

（三）優(yōu)化結構提質量

強化一個“優(yōu)”字，在優(yōu)化服務、降低成本、暢通機制、提升質量上做好“加減乘除”，積極化解問題矛盾，提高零售戶整體質量。一是在優(yōu)化服務上做加法，在落實“一網通辦”“一次也不跑”的基礎上，提供個性化服務，增加服務附加值，對辦證資料不全、不符合辦證條件的，耐心細致做好宣傳解釋工作，著力把矛盾化解在萌芽，把問題解決在一線。二是在降低成本上做減法，落實行政許可“三化”攻堅行動，簡化行政許可工作流程，減免相關申辦材料，讓信息多跑路，讓企業(yè)和群眾不跑“冤枉路”，切實降低群眾辦事成本。提高隊伍履職能力，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、權益保障通道，提升管理響應效率，做到一次性全部告知、一次性全部解釋，不當“二傳手”。三是在暢通機制上做乘法，爭取黨委政府支持，加強與省政務服務局等單位的溝通協(xié)作，多方達成共識，有序推進證件管理。對零售戶經營意愿、經營能力明顯下降的，主動幫助算好經濟賬、上好法律課，宣傳網上申請歇業(yè)渠道，暢通許可證退出機制。四是在提升質量上做除法，大力營造守法誠信經營環(huán)境，分類調控終端建設，對店面形象不佳、商圈環(huán)境差、經營能力弱的零售戶，在初始檔級、后期晉級、貨源投放等方面實施個性化、有針對性的服務管理；對違法違規(guī)違約經營戶實施差異化管理，在違法違約懲戒等方面做工作，積極提升客戶的經營能力，持續(xù)提高許可證的“含金量”。

五、穩(wěn)定煙草專賣零售許可證數量的工作成效

2 年來，H 省煙草局堅持煙草專賣制度不動搖，繼續(xù)完善制度體系，健全服務標準，優(yōu)化政務服務，增強許可管理能力，穩(wěn)定調控零售證件，努力實現煙草市場準入規(guī)范、退出有序、適度競爭、秩序良好，取得較好成效。

（一）市場容量更加合理

通過適時評估修訂合理布局規(guī)定、精準調整證件調控措施，推動全省煙草零售證件的總量更趨合理，結構更趨平衡，分布更能滿足零售戶和消費者需求。截至2023 年6 月末，全省共有持證零售戶30.7 萬個，較2021 年6 月底凈減2.5 萬個，其中娛樂服務類、其他類零售戶數量減幅最大，分別達50.8%、34.2%，占比分別下降0.5、2.8 個百分點。全省持證零售戶占常住人口比4.61‰，較2021 年6 月底下降0.4 個千分點。據統(tǒng)計，近年來全省合理布局滿意度持續(xù)提升，2022年末全省合理布局滿意度為91.84 分，同比增長3.1%。

（二）市場狀態(tài)持續(xù)好轉

全國卷煙市場監(jiān)測月報顯示：2023 年5 月，全省市場整條零售價格指數為102.94%，排名全國第一；零售戶卷煙毛利率為12.43%，排名全國第九。持證戶違法現象持續(xù)減少，滾動年度內（2022 年7 月1 日至2023 年6 月30 日），查處涉及零售戶案件4731 起，涉及零售戶3822 戶，同比分別減少30.6%和28.5%。

（三）市場滿意度顯著提升

《2022 年下半年H 省煙草零售客戶滿意度調查報告》顯示，2022 年下半年H 省卷煙市場管理滿意度為96.57 分，同比提升2.11 分，環(huán)比提升1.51 分。政務服務持續(xù)優(yōu)化，“互聯網+政務服務”持續(xù)推進，2023 年以來未發(fā)生超出許可證承諾期、法定期限“紅黃牌”，許可服務質量滿意度為97.86 分，同比提升1.43 分，環(huán)比提升1.02 分。卷煙市場辦證意愿強烈有著明顯的市場導向，是市場規(guī)律在發(fā)揮作用。行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對方從事某種活動或實施某種行為的權利或資格的行政行為。市場規(guī)律具有天然的滯后性，行政許可具有天然的排他性，為了在兩者之間取得均衡，各級煙草專賣行政主管部門應當堅持公開公平公正的原則，依法依規(guī)、因地制宜地綜合施策，既要公正公平看待每一位申辦人員，滿足社會對煙草制品的需求，又要推進履約控煙、保護未成年人免受煙侵害，保持煙草專賣零售許可證數量的總體動態(tài)穩(wěn)定，推進煙草零售市場健康穩(wěn)定發(fā)展。