陸正艷

（江蘇信息職業(yè)技術學院審計處，江蘇 無錫 214153）

一、研究背景

作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長效保障機制，內部控制在提升行政事業(yè)單位治理水平方面發(fā)揮巨大作用。 隨著預算績效管理工作的重視程度逐漸提高，高職院校預算績效管理取得了一定成效，但在具體實施的過程中仍然存在許多問題。 因此，從內控視角下分析高職院校預算績效管理機制，可以為同類型高校提供借鑒，從而達到提升預算績效管理水平的目的①。

在預算績效管理方面，中發(fā)〔2018〕34 號《關于全面實施預算績效管理的意見》文件，是指導性文件，它首先明確了預算管理制度對于推進國家治理有著重大意義。 2019 年，教育部教財〔2019〕6 號《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》文件，進一步明確高校在預算績效管理方面所承擔的任務②。 在內部控制方面， 最先由財政部提出內控管理要求，2012年， 財政部文件《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》，將內控規(guī)范、廉政風險防控的要求具體到行政事業(yè)單位中。 而在2016 年教育部出臺的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內部控制指南(試行)》中，則將內控要求進一步具體到教育領域， 提出要努力推動部屬各高等學校完善內控機制，提高內部管理水平③。

二、淺談高職院校預算管理存在問題

（一）算績效管理機制有待完善

目前，針對非“雙高計劃”高職院校尚未出臺相關管理辦法進行規(guī)定，預算績效管理的牽頭部門大多為單位財務部門，缺少一套完整的，自上而下的預算績效管理機制。 因此，存在“預算績效管理是財務部門的事”，部門整體績效、專項績效、內部控制報告由固定部門完成的現(xiàn)象，這對提升高職院校預算績效管理水平是不利的。 加之，傳統(tǒng)的資料匯總方式往往造成預算績效數(shù)據(jù)時滯，且未有完善的績效評價機制，相關預算績效數(shù)據(jù)未經(jīng)過單位集體商討，因此造成單位管理人員對預算績效管理認知產(chǎn)生偏差，數(shù)據(jù)應用的指導性大打折扣。

（二）預算績效管理意識不強，職責不清

在預算編制階段，學校各部門并未充分認識到預算績效的重要性， 將預算工作定位為部門申報、學校統(tǒng)籌管理的一項階段性工作，忽略了預算績效對于部門發(fā)展、 學校整體實力提升的全局性作用，還容易造成分工職責不清。 因此在績效評價的過程中，停留在定任務、走形式的階段，并不能將預算績效管理的實質效果顯現(xiàn)出來。 造成了工作量的浪費，實質上降低了單位管理的效率，進而加大了財務人員的工作量。 難以調動各部門工作積極性，預算績效管理難以形成全員參與局面。

（三）預算績效管理和內控流程固化缺少信息支撐

在多年的探索下，大部分高職院已經(jīng)初步建立了預算管理信息系統(tǒng)。 但從內控視角來看，目前高職院校預算績效管理的信息化建設還存在流程固化程度低、信息孤島、監(jiān)督力較弱等問題。 具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，隨著內控流程的建立，高職院校業(yè)務流程相對清晰， 但隨著制度廢改立的推進，很多內控流程尚未進行及時更新，內控流程的固化程度也相對較低，信息化流程的更新速度存在一定的滯后現(xiàn)象。 第二，各模塊之間還存在信息孤島，有時甚至在執(zhí)行期間發(fā)現(xiàn)問題后再進行數(shù)據(jù)導出和抓取，導致工作效率受到影響，項目進度受到阻礙。 第三，信息化管理人員一般為非財務人員，對于預算績效管理的工作不了解， 缺乏內控思維，管理技能相對薄弱，降低了資金運轉效率。

（四）預算績效業(yè)績評估缺乏專業(yè)指導

受到人員編制、 經(jīng)費投入等多方面的制約，高職院校在預算績效管理的專業(yè)化人才培養(yǎng)上有所匱乏。 財務部門的預算績效管理工作受制于專業(yè)知識有限、項目認知不全，不能夠全面反映出項目的真實績效，無法客觀、公正、科學地制定和執(zhí)行預算績效目標。 導致預算績效評估質量不高，資金績效反映不真實，嚴重影響預算績效評價工作的順利進行。 同時，績效評價結果應用力度不強。 目前，高職院?？冃гu估周期大多為一年，對于跨年度項目缺少跟蹤監(jiān)督。 而在項目實施的過程中，往往在申報績效指標的時候填報已實現(xiàn)、易實現(xiàn)的指標，或者通過績效調整來規(guī)避后續(xù)實施過程中出現(xiàn)自評不合格的風險。 但是，在實質上造成了績效評價的效果未得到充分發(fā)揮。

三、內控視角下的高職院校預算績效管理探索與優(yōu)化

（一）加強制度建設，明確預算績效管理業(yè)務規(guī)則

重點工作為：一是及時修訂高職院校預算績效管理辦法。 可依據(jù)預算法、政策文件，充分認識項目事前評估的重要性，壓實歸口管理主體責任。 不斷細化預算編制，尤其在編制政府采購預算、專項預算等時，要細化建設內容，便于以后加快項目建設。強化目標導向，在“一上”申報時，需同步編制項目績效。 強化考核和結果應用，進一步明確預算績效考核的獎懲機制， 在執(zhí)行過程中適時開展績效監(jiān)控。 二是及時修訂學校預算項目庫管理辦法。 以項目庫建設為重要抓手，不斷探索形成高效、科學的管理機制，從而提高項目建設的科學性、合理性、有效性和前瞻性，重點在項目入庫、排序、建設、評價、退庫等多個重點環(huán)節(jié)進行責任監(jiān)管、 追蹤問效，確保項目資金安全、規(guī)范、有效使用，項目建設取得預期成效。 同時，建議學校強化歸口管理，科學論證，不斷提升入庫項目的質量④。

（二）注重提升預算績效管理意識，明確職責權限

主要工作：一是加強宣傳和培訓力度。 在業(yè)財融合的基礎上，加大政策宣傳和推廣的力度，不斷將預算績效管理的意識灌輸給各部門，將績效考核作為年終工作考核評價的重要內容。 同時，加強業(yè)務流程培訓力度，提升各部門對于內控流程的熟悉程度，建立規(guī)范的審簽流程，營造良好的預算績效管理環(huán)境。 二是進一步明確審批權限。 進一步明確學校領導審批權限，根據(jù)“誰分管、誰審批”的原則，在預算編制、合同簽訂、采購審批、經(jīng)費支出等方面明確業(yè)務流程審批權限。 高職院校專業(yè)設置緊跟經(jīng)濟發(fā)展趨勢，項目數(shù)量較多，更新快，單個項目涉及的屬性復雜。 在系統(tǒng)設置中可建立多個切面，按照分管領導、分管業(yè)務、建設類型、預算大類等明確審批權限。三是完善內控監(jiān)督體系。從項目立項、預算執(zhí)行、績效考核、內控審計、內控評價、紀委監(jiān)察審計等多個程序入手， 形成一套由單位領導牽頭，內審監(jiān)察部門有效配合，財務部門積極協(xié)作，各業(yè)務條線密切聯(lián)動的內控監(jiān)督體系⑤。

（三）用信息化手段推進內控流程固化，進一步打破信息孤島

在工作中，一是要及時更新內控流程。 根據(jù)制度廢改立進程，及時更新內控流程。 作為信息化推進的關鍵步驟，內控流程的建立是信息化開展的第一步驟，也是行動指南。 學校需要組織內控流程的集中更新匯編，并反饋至信息化建設部門。 對于涉及線上流程的，尤其涉及審簽權限、責任部門等核心環(huán)節(jié)的，則需要及時進行修正和完善。 此外，通過更新內部控制流程，不僅可以將預算績效、經(jīng)費收支、貨物采購、合同簽訂、資產(chǎn)管理、科研等核心業(yè)務進行規(guī)范， 也有助于提升學校整體的辦學效率。二是要實現(xiàn)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)對接。 在現(xiàn)有情況下，完全打破各信息系統(tǒng)之間的壁壘有很大的難度，學?？蓪⒇攧蘸怂?、預算績效、采購、合同等重要的管理信息系統(tǒng)進行初步的數(shù)據(jù)對接， 抓取重點數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)更新頻率。 例如學校需要將預算績效信息錄入， 再通過核算系統(tǒng)進行預算分配和經(jīng)費支出。而預算執(zhí)行結果則反饋至預算管理系統(tǒng)中，同時將采購合同管理系統(tǒng)融入其中。 抓取相關信息，進一步提升數(shù)據(jù)對接的精準性和及時性，方便管理層及時了解最新數(shù)據(jù)，提升決策科學性。 三是要建立暢通的信息化反饋平臺。 高職院校還需要對預算管理流程進行不斷優(yōu)化， 尤其對工作流要進行優(yōu)化，不斷提高預算的可操作性。 學校信息化建設部門建立、管理多個線上工作流，主要涉及財務管理、人事管理、學生管理、資產(chǎn)管理等領域。 因此，在執(zhí)行相關工作流時，需要建立反饋和調節(jié)機制，對于不適用的工作流要及時予以糾偏，保障預算與執(zhí)行的一致性。

（四）注重預算管理人才培養(yǎng)，緊跟政策動態(tài)

在工作中，一是要提升崗位適配性，加強對預算績效考核的人才培養(yǎng)。 定期或不定期開展預算績效管理專業(yè)化學習，強化崗位適配性。 通過預算布置會、下達會、預算執(zhí)行推進會等校內會議，向與會人員傳達預算績效理念，從思想認知、專業(yè)操作和具體實踐等多個維度，提高部門在預算績效考核中的執(zhí)行能力，提高考核合格率。 二是要及時跟進最近政策。 了解和掌握最新政策動態(tài)，并與校內實際情況進行結合，不斷進行調整，以提升效率。

（五）建立預算績效管理數(shù)據(jù)庫，強化績效評價結果應用力度

一是要利用大數(shù)據(jù)手段分析數(shù)據(jù)。 在項目全過程監(jiān)督中，學校可建立預算績效管理數(shù)據(jù)庫，囊括項目基本信息、預算數(shù)據(jù)、績效管理情況等，并對項目進行分類。 利用大數(shù)據(jù)手段，分析獲得關鍵指標，為學校的整體評估提供科學依據(jù)。 二是要及時跟蹤反饋整改結果。 學校預算績效管理部門需要及時將評價結果反饋至各二級學院和部門，并適時給予指導意見。 學校可綜合評價整改表現(xiàn)，將其作為年度評優(yōu)、項目申報的考慮因素，強化績效激勵約束。 對于表現(xiàn)較差的，也將視情況進行通報。 三是將內部控制貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋全流程。 內部控制系統(tǒng)建設要貫穿于學校決策、 執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋學校以“預算管理為基礎、資金管控為核心”的經(jīng)濟業(yè)務和以“立德樹人為目標”的非經(jīng)濟業(yè)務領域，做到切實可行、便于管理。 重點從預算績效、收支、采購、資產(chǎn)、合同、科研等業(yè)務入手，結合政策法規(guī)、單位制度等，通過內控流程的信息化固化，建立一套融合績效評價、監(jiān)督反饋的全流程體系，最終實現(xiàn)學校治理體系和治理能力的顯著提升（圖1）。

圖1 內控全流程建設總體思路

四、結論

隨著高職教育改革的不斷深入，內部控制體系的不斷完善， 高職院校更要牢固樹立績效理念，立足自身實際。 在構建并完善預算績效管理機制的同時，不斷加強制度建設、完善內控流程、強化信息化應用、提升專業(yè)隊伍建設。 設置高質量、科學化、精準化的績效指標，改進工作流程，強化評價結果應用，不斷加強對預算績效的監(jiān)督。 拓寬績效管理的廣度和深度，促進各部門能夠真正站在學校治理水平提升的宏觀層面進行思考，腳踏實地履行好自身的責任，在高職院校財力有限的情況下努力實現(xiàn)資源的有效分配， 充分發(fā)揮資源配置和使用效益，提升高校的運行活力和發(fā)展空間，推動高職院校高質量發(fā)展。