孫娟 濰坊市財(cái)政局

引言

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大壓力，財(cái)政收支矛盾突出，對(duì)財(cái)政管理提出更高要求。預(yù)算績效管理逐漸深入人心，通過實(shí)施績效管理，財(cái)政支出得到緩解，但仍存在問題。為解決當(dāng)前財(cái)政資金管理問題，中央及地方財(cái)政出臺(tái)相關(guān)文件，要求開展全成本預(yù)算績效管理。開展全成本預(yù)算績效管理是各級(jí)黨委政府的要求，解決財(cái)政收支矛盾是必然要求。

一、當(dāng)前全成本預(yù)算績效管理存在的問題

（一）全成本預(yù)算績效開展受預(yù)算資金分配的固化模式影響較大

全成本預(yù)算從提高預(yù)算編制的合理性、精準(zhǔn)性出發(fā)，可以在源頭上有效解決財(cái)政資金配置偏差問題。但由于測算繁重，工作量大，加上預(yù)算執(zhí)行偏于嚴(yán)格，故而相對(duì)阻力較大，預(yù)算單位短期內(nèi)難以接受。因此，打破預(yù)算資金分配的固化模式成為開展全成本預(yù)算績效管理的關(guān)鍵所在。

（二）全成本預(yù)算邊界不夠清晰

預(yù)算部門長期以來對(duì)成本邊界沒有進(jìn)行準(zhǔn)確、科學(xué)的界定，不重視財(cái)政資金投入績效，導(dǎo)致預(yù)算成本邊界模糊不清。

（三）全成本預(yù)算績效獲取預(yù)算項(xiàng)目歷史關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)困難

長期以來，財(cái)政及預(yù)算單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目重資金分配輕效益管理，項(xiàng)目產(chǎn)出效益數(shù)據(jù)、指標(biāo)沒有明確量化要求，關(guān)聯(lián)資料保存管理不到位，導(dǎo)致全成本預(yù)算績效所需關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)獲取較為困難，成本核算缺乏精準(zhǔn)、完整的數(shù)據(jù)支撐。

（四）預(yù)算單位對(duì)全成本預(yù)算績效改革積極性不高

全成本預(yù)算績效在財(cái)政資金管理上更加注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束，對(duì)預(yù)算單位既有利益影響較大。預(yù)算單位投入大量的時(shí)間、人力、物力開展全成本預(yù)算績效評(píng)價(jià)，最終結(jié)果可能大幅壓減本單位項(xiàng)目資金，因此預(yù)算單位對(duì)于該項(xiàng)工作積極性不高，缺乏工作動(dòng)力。

（五）全成本預(yù)算績效核算方法和路徑不夠完善

目前，全成本預(yù)算績效評(píng)價(jià)仍處于試點(diǎn)探索階段，全國從中央到地方對(duì)成本核算方法及路徑?jīng)]有統(tǒng)一的口徑及標(biāo)準(zhǔn)，定額標(biāo)準(zhǔn)核定的科學(xué)性、合理性有待進(jìn)一步完善。

二、全成本績效評(píng)價(jià)的整體設(shè)想和策劃

1.成本核算方面。①分析該項(xiàng)目實(shí)施流程，明確成本構(gòu)成，通過分析政策導(dǎo)向、職責(zé)職能、現(xiàn)實(shí)需求等，判斷各項(xiàng)成本的必要性，剔除不合理的成本內(nèi)容。②了解預(yù)算測算過程及測算依據(jù)，判斷成本測算的邏輯合理性、依據(jù)充分性和結(jié)果科學(xué)性。分析影響項(xiàng)目成本變動(dòng)的核心要素。圍繞財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等影響因素收集近三年數(shù)據(jù)信息，梳理歷史成本，判斷成本規(guī)模的合理性，是否存在過度保障或保障不足問題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本或加大保障力度，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目需求及影響因素變動(dòng)情況，研究分析出選取項(xiàng)目之間成本的差異因素，并測算出平均標(biāo)準(zhǔn)，研究建立成本對(duì)應(yīng)的效益指標(biāo)。③根據(jù)項(xiàng)目需求及影響因素變動(dòng)情況，預(yù)判成本變動(dòng)趨勢，指導(dǎo)預(yù)算編報(bào)及資金安排。

2.績效評(píng)價(jià)方面。根據(jù)預(yù)算單位提供的項(xiàng)目概算及需求，結(jié)合相關(guān)規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、采購合同、項(xiàng)目產(chǎn)出歷史數(shù)據(jù)等，通過數(shù)據(jù)對(duì)比和溝通訪談，運(yùn)用科學(xué)合理的成本核算和分?jǐn)傓k法，明確產(chǎn)出、效益指標(biāo)，制定項(xiàng)目。按照成本效益分析指標(biāo)體系對(duì)預(yù)算項(xiàng)目開展全成本績效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)提煉項(xiàng)目核心產(chǎn)出、效果指標(biāo)，明確績效標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)項(xiàng)目績效情況實(shí)施評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素，提出可行性建議，幫助預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金使用效益提升。

3.定額制定方面?；诔杀竞怂?，剔除歷史成本中不合理因素，修正成本構(gòu)成；基于績效評(píng)價(jià)，明確績效目標(biāo)要求質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)，核定達(dá)到效益目標(biāo)的成本規(guī)模，建立或優(yōu)化支出成本定額體系。

4.完善機(jī)制促管理方面。基于成本效益分析指標(biāo)體系和績效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立更加科學(xué)有效的財(cái)政保障機(jī)制。結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目成本控制、運(yùn)營管理、監(jiān)督考核等提出項(xiàng)目管理優(yōu)化建議。

三、公益性場館全成本預(yù)算績效評(píng)價(jià)實(shí)踐分析

（一）公益性場館項(xiàng)目分析目的

為解決公益性場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi)邊界不清、列支內(nèi)容不規(guī)范、保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。通過現(xiàn)場走訪調(diào)研，并結(jié)合場館運(yùn)營和委托管理考核內(nèi)容，梳理形成既符合市場行情、又滿足日常管理要求的公益性場館標(biāo)準(zhǔn)成本框架。

（二）公益性場館項(xiàng)目分析內(nèi)容

在構(gòu)建成本定額框架標(biāo)準(zhǔn)過程中，探索公益性場館運(yùn)行管理實(shí)際需求的績效預(yù)算管理機(jī)制，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，對(duì)收集到的預(yù)算項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分類匯總，通過分年度、分行業(yè)、分地區(qū)、分業(yè)務(wù)類別等，進(jìn)行縱向、橫向?qū)Ρ确治?，明確成本費(fèi)用構(gòu)成、變化趨勢和影響成本規(guī)模的動(dòng)因等，并充分考慮項(xiàng)目差異性因素影響，合理設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整系數(shù)，構(gòu)建成本效率數(shù)據(jù)分析模型，主要從公益性場館公共服務(wù)內(nèi)容、實(shí)際營收情況、內(nèi)外部管理體系三個(gè)維度進(jìn)行分析。

1.明確公益性場館公共服務(wù)內(nèi)容，確定財(cái)政保障范疇

鑒于公益性場館對(duì)城市文化建設(shè)的意義以及其必須履行的公益性社會(huì)責(zé)任，一般公益性場館運(yùn)營采取“收入+補(bǔ)貼”的保障機(jī)制，通過運(yùn)營管理職責(zé)和服務(wù)內(nèi)容考核的措施，確保達(dá)到公益性目的。

成本績效分析從公益性場館公共職能為切入點(diǎn)，衡量現(xiàn)行補(bǔ)貼范疇及考核指標(biāo)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性與可持續(xù)性，結(jié)合現(xiàn)階段場館所在地文化消費(fèi)水平及場館發(fā)展情況，進(jìn)一步明晰場館可提供的公共服務(wù)范圍，從而確定科學(xué)合理的財(cái)政補(bǔ)貼范疇，制定出符合新情況、新形勢的目標(biāo)指標(biāo)。

2.摸清公益性場館營收情況，確定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及周期

例如：某公益性場館財(cái)政補(bǔ)貼資金分為演出補(bǔ)貼和管理運(yùn)行補(bǔ)貼兩部分。演出補(bǔ)貼按照完成的合同約定演出次數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放；管理運(yùn)行補(bǔ)貼根據(jù)合同約定內(nèi)容完成情況，按照考核結(jié)果補(bǔ)貼發(fā)放。

基于以上情況，系統(tǒng)梳理近3-5 年公益性場館運(yùn)行成本與營收數(shù)據(jù)，摸清成本構(gòu)成與核算方法，剔除歷史成本中不合理因素，分析影響成本的關(guān)鍵因素，同時(shí)剔除已取消演出的成本，重新計(jì)算演出補(bǔ)貼缺口，基于趨勢分析，測算財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼規(guī)模，并確定新的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行周期。

3.理順公益性場館內(nèi)外部管理體系，界定項(xiàng)目管理責(zé)任

例如：某公益性場館的管理方式是通過引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)全面委托運(yùn)營，采用市場化方式運(yùn)作，自主經(jīng)營自負(fù)盈虧。按照其承擔(dān)的公共服務(wù)職能，政府給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼。要從政府和企業(yè)兩個(gè)層面理順管理路徑、劃清權(quán)責(zé)、強(qiáng)化責(zé)任，推動(dòng)公益性場館運(yùn)營管理制度化、規(guī)范化、有序化，著力解決制約其發(fā)展的主要矛盾，同時(shí)明確項(xiàng)目考核責(zé)任主體，規(guī)范考核流程。

（三）成本預(yù)算績效分析成果

通過開展公益性場館運(yùn)營補(bǔ)貼項(xiàng)目成本預(yù)算績效分析，運(yùn)用成本效益分析方法，按照績效目標(biāo)、投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量與效益匹配對(duì)應(yīng)的原則，對(duì)場館運(yùn)營收支情況進(jìn)行匯總、對(duì)比分析，合理測算公益性場館運(yùn)營補(bǔ)貼項(xiàng)目投入成本，科學(xué)規(guī)劃財(cái)政資金對(duì)運(yùn)營的補(bǔ)貼方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在分析評(píng)價(jià)過程中，發(fā)現(xiàn)公益性場館運(yùn)營補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施存在的問題，從加強(qiáng)管理、優(yōu)化機(jī)制等角度提出建議。

同時(shí)，明確規(guī)定了運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)容，解決了公益性場館運(yùn)維支出內(nèi)容繁雜、范圍界定模糊等問題；利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)核定運(yùn)維經(jīng)費(fèi)，結(jié)合場館開放面積、到館人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，參考不同地域不同消費(fèi)水平核定場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi)，有效降低預(yù)算編制的隨意性，增強(qiáng)可控性；科學(xué)設(shè)定浮動(dòng)空間，考慮到運(yùn)維經(jīng)費(fèi)隨著設(shè)施老化和能源上漲會(huì)存在一定的不可預(yù)見性，因此對(duì)不同定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了上下浮動(dòng)比例。

四、全成本績效管理應(yīng)用

（一）研究制定公益性場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合公益性場館全成本績效分析，從確定運(yùn)營管理目標(biāo)、厘清基本運(yùn)維內(nèi)容、規(guī)范項(xiàng)目支出、分類制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等方面，研究制定公益性場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制改革配套政策。

1.確定運(yùn)營管理目標(biāo)。鑒于場館運(yùn)營的專業(yè)性，公益性場館一般采用引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行委托管理的方式，實(shí)現(xiàn)向市民提供公益性公共服務(wù)和場館資產(chǎn)的有效運(yùn)營。

2.厘清基本運(yùn)維內(nèi)容?；具\(yùn)維支出包括人員工資、物業(yè)管理費(fèi)、能源費(fèi)、專業(yè)設(shè)施設(shè)備日常維修費(fèi)、其他費(fèi)用等5 類。人員工資是指場館為滿足向公眾開放的業(yè)務(wù)需要，聘請(qǐng)具有一定技能的人員所需費(fèi)用；物業(yè)管理費(fèi)主要包括房屋建筑日常維修、建筑設(shè)備運(yùn)維、衛(wèi)生保潔服務(wù)、安全保衛(wèi)服務(wù)等費(fèi)用；能源費(fèi)主要包括水電費(fèi)、取暖費(fèi)等；專業(yè)設(shè)施設(shè)備日常維修費(fèi)主要包括展廳、庫房及其他專業(yè)設(shè)施設(shè)備等日常維修費(fèi)用；其他費(fèi)用主要包括通訊、零星材料消耗等其他運(yùn)維費(fèi)用。

3.規(guī)范項(xiàng)目支出預(yù)算編制。明確了各場館在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)需要說明的情況、填報(bào)的內(nèi)容，包括基本情況、運(yùn)維需求分析、運(yùn)維主要內(nèi)容、資金預(yù)算、項(xiàng)目績效目標(biāo)等5 個(gè)方面。其中，運(yùn)維需求分析結(jié)合政策文件要求、場館實(shí)際情況、以前年度運(yùn)維情況和近期改造提升情況進(jìn)行闡述，運(yùn)維主要內(nèi)容圍繞基本運(yùn)維支出5 類費(fèi)用詳細(xì)闡述，資金預(yù)算按照規(guī)范表格進(jìn)行填寫。

4.分類制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。按照限額控制為主、兼顧實(shí)際的原則，針對(duì)場館建筑構(gòu)造、陳列展覽、業(yè)務(wù)需求等不同情況，對(duì)場館的能耗費(fèi)、房屋建筑及設(shè)備日常維修費(fèi)、專業(yè)設(shè)施設(shè)備日常維修費(fèi)、其他費(fèi)用等，分別規(guī)定年度單位面積限額標(biāo)準(zhǔn)。保潔保安人員費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等，根據(jù)場館實(shí)際需要，結(jié)合市場工資水平和往年費(fèi)用支出情況編報(bào)。

5.堅(jiān)決落實(shí)政府“過緊日子”要求。嚴(yán)格按照《山東省財(cái)政廳關(guān)于開展成本預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》的文件精神，明確有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)的最高限額控制標(biāo)準(zhǔn)，按照厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的要求，牢固樹立“過緊日子”的思想，結(jié)合場館實(shí)際情況和運(yùn)維需求，從嚴(yán)從緊編制項(xiàng)目預(yù)算。強(qiáng)化績效管理，要求在編制預(yù)算時(shí)同步設(shè)置績效目標(biāo)，為實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)，真正做到花錢必問效，提升場館服務(wù)效能。

（二）實(shí)行全過程監(jiān)控，提升績效管理水平

將成本理念深度融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，在全面梳理支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，聚焦事前績效評(píng)估、全成本核算、重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)等工作，壓實(shí)績效管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，提升績效理念和成本意識(shí)，再造預(yù)算管理流程。

1.重點(diǎn)對(duì)重大政策和新增項(xiàng)目實(shí)施事前績效評(píng)估。按照2022 年某市級(jí)財(cái)政支出規(guī)模測算，目前仍有95%以上的項(xiàng)目資金未納入全成本預(yù)算績效管理。下一步將針對(duì)未納入全成本預(yù)算績效管理的重大政策和新增項(xiàng)目，重點(diǎn)實(shí)施事前績效評(píng)估。通過評(píng)估提高部門、單位的目標(biāo)意識(shí)、績效意識(shí)和成本意識(shí)，對(duì)提供無效或不必要公共產(chǎn)品的支出政策和項(xiàng)目堅(jiān)決予以削減，評(píng)估結(jié)果認(rèn)定為“不予支持”的，一律不予安排項(xiàng)目預(yù)算，并一定程度核減部門預(yù)算控制數(shù)。

2.持續(xù)推進(jìn)全成本預(yù)算績效管理工作。一是探索建立全成本預(yù)算績效管理制度辦法，對(duì)場館運(yùn)營、污水處理、垃圾綜合利用等重點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)維項(xiàng)目開展評(píng)價(jià)試點(diǎn)；二是強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、資金分配的重要參考因素；三是建立預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和調(diào)整機(jī)制，作為預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行的依據(jù)，并根據(jù)執(zhí)行情況對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.開展重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。指導(dǎo)預(yù)算單位對(duì)政府重大投資工程、PPP 項(xiàng)目以及重點(diǎn)民生項(xiàng)目實(shí)施績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算資金安排、完善財(cái)政政策的重要參考依據(jù)，助推預(yù)算單位提升項(xiàng)目管理質(zhì)效。

（三）選取更多公共服務(wù)領(lǐng)域開展全成本績效評(píng)價(jià)，助推績效管理“提質(zhì)擴(kuò)圍”

按照“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推開”的思路，選擇多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目開展成本效益分析試點(diǎn)，作為推進(jìn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有益嘗試。同時(shí)對(duì)分析結(jié)果進(jìn)行充分的專家論證，并在財(cái)政部門、主管部門、具體實(shí)施單位等范圍內(nèi)進(jìn)行廣泛的意見征詢，確保成本績效分析結(jié)果能夠落地應(yīng)用。通過開展全成本預(yù)算績效管理試點(diǎn)，探索建立成本預(yù)算績效管理機(jī)制，編制并不斷完善成本預(yù)算績效考核體系，研究制定出合理性成本的測算標(biāo)準(zhǔn)，通過“核定成本、評(píng)價(jià)績效、給出定額、調(diào)節(jié)機(jī)制、促進(jìn)管理”的整體規(guī)劃，改變原有預(yù)算資金分配固有模式，切實(shí)提升財(cái)政資金使用效益。

結(jié)語

當(dāng)前全成本預(yù)算績效管理存在問題，包括受長期固化的預(yù)算資金分配格局影響、全成本預(yù)算邊界不清晰、歷史關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)獲取困難、預(yù)算單位對(duì)全成本預(yù)算績效積極性不高以及全成本預(yù)算績效核算方法和路徑不夠成熟等。為解決這些問題，可以采取打破資金分配格局、清晰界定預(yù)算邊界、解決數(shù)據(jù)獲取困難、提高積極性以及完善核算方法和路徑的策略。在公益性場館全成本預(yù)算績效管理方面，可以制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、厘清運(yùn)維內(nèi)容、規(guī)范項(xiàng)目支出，并通過全過程監(jiān)控和實(shí)施績效管理來提升管理水平。通過以上措施，能夠有效應(yīng)對(duì)問題，提升預(yù)算編制的合理性和精確性，推動(dòng)績效管理的科學(xué)化和規(guī)范化，支持財(cái)政資金配置和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。