●羅 列

數(shù)字政府建設(shè)是“十四五”規(guī)劃期間的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，它的其中一項(xiàng)內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)字化的變革，即打破不同業(yè)務(wù)條線間的數(shù)字鴻溝，通過大數(shù)據(jù)治理挖掘數(shù)據(jù)價值，進(jìn)而提升政府治理水平和服務(wù)效率。 近年來，各級政府逐步加大數(shù)字政府建設(shè)的投資力度，政務(wù)信息化建設(shè)呈現(xiàn)幾個新的特點(diǎn)，包括強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放、重視安全保障、加強(qiáng)跨部門協(xié)同等。 同時，政務(wù)信息化建設(shè)也面臨幾個難點(diǎn)， 包括財(cái)政投入壓力大、跨部門協(xié)調(diào)難度大、數(shù)據(jù)安全與開放共享的矛盾難解決。 本文以信息化項(xiàng)目綜合績效評價的視角折射信息化項(xiàng)目難點(diǎn)的具體表現(xiàn)，并探討基于這些難點(diǎn)的評價思路和路徑。

一、項(xiàng)目簡介

（一）項(xiàng)目背景

近年來，Z 市全面推進(jìn)城市信息化建設(shè)，優(yōu)化信息化發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)全市信息化高水平發(fā)展，在新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)資源、市域治理、信息惠民、信息環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域取得了較為顯著的進(jìn)步。 與此同時，Z 市信息化發(fā)展也存在一些弱項(xiàng)，主要體現(xiàn)在信息基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌力度、 數(shù)據(jù)資源的共享和開發(fā)能力、數(shù)字政府優(yōu)化、信息化保障體系建設(shè)相關(guān)方面。 為綜合評價Z 市政務(wù)信息化投入成效，Z 市財(cái)政局組織對Z 市公安局（以下簡稱“市公安局”）和市應(yīng)急管理局 （以下簡稱 “市應(yīng)急局”）2021 年度政務(wù)信息化支出項(xiàng)目進(jìn)行綜合績效評價，通過評價梳理部門信息化項(xiàng)目全生命周期管理脈絡(luò)，科學(xué)衡量項(xiàng)目產(chǎn)出效益。

市公安局正處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型期（2015—2025 年），該階段協(xié)同需求突出， 首要任務(wù)轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計(jì)、 業(yè)務(wù)整合，逐步加強(qiáng)開放、分層解耦、服務(wù)等。隨著網(wǎng)絡(luò)帶寬容量的激增，警務(wù)移動應(yīng)用得以快速發(fā)展。 市公安局制定了專項(xiàng)計(jì)劃，以目標(biāo)、問題、需求為導(dǎo)向，推進(jìn)Z 市公安現(xiàn)代警務(wù)信息化建設(shè)，為維護(hù)全市安全穩(wěn)定的政治社會環(huán)境提供保障。

市應(yīng)急局信息化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃整體分為 “夯實(shí)基礎(chǔ)”“深化應(yīng)用”和“提質(zhì)增效”三個階段。 為了滿足全過程管理業(yè)務(wù)、常態(tài)業(yè)務(wù)、非常態(tài)業(yè)務(wù)、綜合保障業(yè)務(wù)四類信息化需求，提出“五橫四縱”總體架構(gòu)。 “五橫”為應(yīng)急指揮一個中心，感知、應(yīng)急通信兩張網(wǎng)絡(luò)，數(shù)據(jù)支撐體系和業(yè)務(wù)應(yīng)用體系兩個體系；“四縱” 為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、安全與運(yùn)維體系、信息化工作機(jī)制和科技力量匯聚機(jī)制。

（二）項(xiàng)目內(nèi)容

本次績效評價對象為2021 年度市公安局信息化項(xiàng)目支出和市應(yīng)急局信息化項(xiàng)目支出。

2021 年度市公安局信息化項(xiàng)目共涉及10 個預(yù)算項(xiàng)目。 財(cái)政年初安排部門信息化項(xiàng)目預(yù)算4.34 億元，預(yù)算執(zhí)行率99.07%。

2021 年度市應(yīng)急局信息化項(xiàng)目包括3 個新增預(yù)算項(xiàng)目和1 個上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，年初預(yù)算（含結(jié)轉(zhuǎn)）1838.97 萬元，實(shí)際支出1404.98 萬元，結(jié)轉(zhuǎn)下年資金315.78 萬元，預(yù)算執(zhí)行率76.40%。

（三）項(xiàng)目組織、管理及流程

1.信息化項(xiàng)目統(tǒng)一管理要求。 2021 年度市級信息化項(xiàng)目的組織管理遵照《Z 市使用財(cái)政性資金信息化項(xiàng)目管理辦法》（以下簡稱 《管理辦法》）、《Z 市使用財(cái)政性資金信息化項(xiàng)目驗(yàn)收管理辦法》等規(guī)定，可分為立項(xiàng)階段、實(shí)施階段、完成階段，分別包含以下環(huán)節(jié)：項(xiàng)目申報、審核和審批，項(xiàng)目采購和實(shí)施，項(xiàng)目驗(yàn)收、審計(jì)和績效評價。下面著重說明建設(shè)類項(xiàng)目管理流程（見圖1），簡述運(yùn)維類項(xiàng)目管理流程。

圖1 市級建設(shè)類信息化項(xiàng)目一般性管理流程

（1）立項(xiàng)階段。 項(xiàng)目實(shí)施部門負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目需求和儲備項(xiàng)目， 編制項(xiàng)目建議書等申報材料（建設(shè)類結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目只需提供服務(wù)外包合同， 運(yùn)維類新起項(xiàng)目需測算費(fèi)用，運(yùn)維類已有項(xiàng)目只需提供合同）。 市大數(shù)據(jù)管理局（以下簡稱“市大數(shù)據(jù)局”）負(fù)責(zé)信息化項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃和歸口管理，原則上每年度組織一次集中申報，組織項(xiàng)目論證審核。 市財(cái)政局負(fù)責(zé)預(yù)算安排，會同市大數(shù)據(jù)局印發(fā)市級信息化項(xiàng)目年度實(shí)施方案。 市行政審批局負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批。

節(jié)點(diǎn)一：項(xiàng)目儲備。 項(xiàng)目實(shí)施部門應(yīng)對信息化項(xiàng)目申報方案內(nèi)部審核，按輕重緩急對建設(shè)類和運(yùn)維類項(xiàng)目分別排序和匯總，在“Z 市信息化項(xiàng)目全流程管理系統(tǒng)”中填報信息化項(xiàng)目預(yù)算支出申報書和項(xiàng)目方案等材料，報送的建設(shè)類項(xiàng)目進(jìn)入市級信息化項(xiàng)目儲備庫。

節(jié)點(diǎn)二：年度實(shí)施方案確定。 部門預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，市大數(shù)據(jù)局會同市財(cái)政局印發(fā)信息化項(xiàng)目年度實(shí)施方案，該方案同時作為項(xiàng)目審批依據(jù)。

建設(shè)類項(xiàng)目按總金額分檔審核、審批。500 萬元及以上項(xiàng)目在完成項(xiàng)目建議書論證審核后，需編制報批項(xiàng)目可行性研究報告； 其中1000 萬元及以上項(xiàng)目在年度實(shí)施方案印發(fā)后，還需編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算，報市大數(shù)據(jù)局論證審核。 500萬元及以上項(xiàng)目相關(guān)信息應(yīng)由大數(shù)據(jù)管理局報送市發(fā)展改革部門，在項(xiàng)目儲備、必要性論證審核、年度實(shí)施方案確定各節(jié)點(diǎn)，分別納入市級政府投資項(xiàng)目 “儲備庫”“三年計(jì)劃”“年度投資計(jì)劃”。 項(xiàng)目實(shí)施部門應(yīng)向市行政審批局提交200萬元及以上項(xiàng)目的審批申請，并附論證審核通過的各項(xiàng)材料；市行政審批局出具政府投資項(xiàng)目審批意見表。

（2）實(shí)施（建設(shè)或運(yùn)維）階段。 項(xiàng)目審批意見下達(dá)后， 項(xiàng)目實(shí)施部門按照論證審核通過的、批準(zhǔn)的項(xiàng)目預(yù)算和內(nèi)容， 確定采購需求并組織采購， 建設(shè)類項(xiàng)目可整體或適度分拆進(jìn)行采購活動。 項(xiàng)目實(shí)施部門簽訂項(xiàng)目合同后，應(yīng)于10 個工作日內(nèi)將合同復(fù)印件上傳“全流程管理系統(tǒng)”，作為項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度控制、資金支付的依據(jù)。

項(xiàng)目實(shí)施部門應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施過程的管理，加強(qiáng)對200 萬元及以上建設(shè)類項(xiàng)目第三方監(jiān)理的管理， 確保信息化項(xiàng)目建設(shè)全過程質(zhì)量、進(jìn)度及投資有效性可控。

（3）完成階段。 建設(shè)類項(xiàng)目驗(yàn)收包括初步驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收兩個環(huán)節(jié)，依托“全流程管理系統(tǒng)”開展。 項(xiàng)目初步驗(yàn)收由項(xiàng)目建設(shè)部門自行組織，通過后進(jìn)入試運(yùn)行階段；試運(yùn)行期原則上應(yīng)不少于3 個月，通過后方可進(jìn)入竣工驗(yàn)收階段。500 萬元及以上項(xiàng)目竣工驗(yàn)收由市大數(shù)據(jù)局組織，500萬元以下項(xiàng)目竣工驗(yàn)收由項(xiàng)目建設(shè)部門組織。200 萬元以下項(xiàng)目可合并初步驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)。

2.項(xiàng)目單位內(nèi)部管理要求

（1）市公安局管理要求。 為加強(qiáng)科技信息化項(xiàng)目統(tǒng)籌建設(shè)和規(guī)范管理，市公安局制定了《Z 市公安局科技信息化項(xiàng)目管理辦法》。 該辦法主體內(nèi)容包括總則、項(xiàng)目立項(xiàng)審核、項(xiàng)目審計(jì)與采購、項(xiàng)目實(shí)施管理、項(xiàng)目驗(yàn)收管理、質(zhì)效評估。 其中，項(xiàng)目立項(xiàng)審核細(xì)分為項(xiàng)目預(yù)研、計(jì)劃申報、分域?qū)徍恕⒓夹g(shù)審核、一體統(tǒng)籌、計(jì)劃制定、材料編制、項(xiàng)目審批等步驟。

市公安局信息化委員會辦公室對全市公安機(jī)關(guān)科技信息化項(xiàng)目實(shí)行歸口管理，各市（縣）局、分局、 市局各部門是本單位信息化工作的第一責(zé)任主體。 市公安局大數(shù)據(jù)管理支隊(duì)負(fù)責(zé)全市公安信息化建設(shè)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)制定、組織實(shí)施與核查評估，統(tǒng)籌全市公安信息化基礎(chǔ)設(shè)施、資源服務(wù)、安全運(yùn)維等方面以及全局性、基礎(chǔ)性共性平臺的規(guī)劃、建設(shè)與管理等工作。

（2）市應(yīng)急局管理要求。為規(guī)范市應(yīng)急局使用財(cái)政性資金信息化項(xiàng)目管理，促進(jìn)集約建設(shè)、資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，部門制定印發(fā)了《市應(yīng)急局信息化項(xiàng)目建設(shè)管理暫行辦法》。該辦法主體內(nèi)容包括職責(zé)分工，申報與審批，采購和實(shí)施，項(xiàng)目驗(yàn)收，使用、運(yùn)維與評估。 下面就決策、過程管理作簡要說明。

市應(yīng)急局成立了信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組， 負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)決策。規(guī)劃科技處（技術(shù)部門）為建設(shè)方，負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一驗(yàn)收。各處室、監(jiān)察支隊(duì)（合稱業(yè)務(wù)部門）為需求方，負(fù)責(zé)提出信息化項(xiàng)目應(yīng)用需求和建設(shè)計(jì)劃， 對職能范圍內(nèi)信息化項(xiàng)目提供意見并牽頭組織新建和功能完善，提出并參與項(xiàng)目驗(yàn)收。

二、績效評價設(shè)計(jì)與實(shí)施

（一）評價思路

結(jié)合Z 市政務(wù)信息化項(xiàng)目管理特征， 本次評價從項(xiàng)目績效、 系統(tǒng)績效、 綜合績效三個層次切入。 項(xiàng)目績效層面，對立項(xiàng)、采購、實(shí)施、驗(yàn)收直至上線運(yùn)行全過程評價，關(guān)注投入合理性、設(shè)計(jì)方案完善性、功能性能安全等各項(xiàng)指標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期、信息流是否暢通。系統(tǒng)績效層面，對信息系統(tǒng)服務(wù)情況、技術(shù)水平、可持續(xù)性、成本效益和可復(fù)用性作出評價， 關(guān)注信息化建設(shè)是否切實(shí)提高了部門運(yùn)行效率、 降低了人員和管理成本。 綜合績效層面，從基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)等政務(wù)信息資源的整合利用、開放共享等方面進(jìn)行評價，關(guān)注是否存在重復(fù)建設(shè)、信息孤島、資金資源節(jié)約意識不強(qiáng)等情況。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合評價組前期調(diào)研掌握情況，此次評價重點(diǎn)關(guān)注以下五個方面。

1.項(xiàng)目建設(shè)必要性。 按照《管理辦法》要求，項(xiàng)目必要性應(yīng)經(jīng)過項(xiàng)目實(shí)施部門內(nèi)部審核、 市大數(shù)據(jù)局組織的專家論證。通過對立項(xiàng)過程、建成后使用情況、功能相似性等維度的考察，衡量信息化項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分、是否與部門職能相匹配、項(xiàng)目實(shí)施是否必要，以及技術(shù)工具是否適當(dāng)。

2.項(xiàng)目費(fèi)用合理性。 市級信息化建設(shè)類項(xiàng)目的投資概（預(yù)）算一般由工程建設(shè)費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)構(gòu)成，運(yùn)維類項(xiàng)目按設(shè)備、軟件資產(chǎn)原值比例測算， 或按人工費(fèi)投入計(jì)取。 一方面，對照《Z 市使用財(cái)政性資金信息化項(xiàng)目概（預(yù)）算測算參考標(biāo)準(zhǔn)》，考察項(xiàng)目費(fèi)用測算是否符合標(biāo)準(zhǔn)。 另一方面，與周邊地區(qū)同類項(xiàng)目進(jìn)行比較，評判項(xiàng)目成本節(jié)約情況。 評價組擬考察項(xiàng)目實(shí)施部門測算及評估信息化項(xiàng)目費(fèi)用的工作模式， 為優(yōu)化項(xiàng)目投資控制管理建言獻(xiàn)策。

3.項(xiàng)目管理規(guī)范性。 項(xiàng)目落地實(shí)施前，需要經(jīng)過多輪專家評審、項(xiàng)目方案優(yōu)化等環(huán)節(jié)；而在項(xiàng)目批復(fù)通過后， 可能存在未按批復(fù)意見落實(shí)相關(guān)技術(shù)要求，也可能發(fā)生項(xiàng)目變更或執(zhí)行“走樣”的情況。 因此，依托市大數(shù)據(jù)局“全流程管理系統(tǒng)”，考察項(xiàng)目采購、建設(shè)、變更、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)程序是否規(guī)范，對照項(xiàng)目申報資料、專家評審意見、招投標(biāo)文件、合同、項(xiàng)目實(shí)施方案、過程管理資料等，分析用以保障項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的制度是否健全，項(xiàng)目實(shí)施部門有無履行其主體管理責(zé)任。

4.系統(tǒng)預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度。 在初步考察項(xiàng)目計(jì)劃完成情況、投入使用情況后，需評價、研判對應(yīng)信息系統(tǒng)的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度。 評價組首先到項(xiàng)目需求單位及實(shí)施機(jī)構(gòu)訪談?wù){(diào)研， 明確系統(tǒng)建設(shè)目的，理清系統(tǒng)間的業(yè)務(wù)關(guān)系；然后，通過梳理項(xiàng)目可行性研究報告、建設(shè)方案、績效目標(biāo)申報表等文件，確定系統(tǒng)預(yù)期目標(biāo)指標(biāo)和目標(biāo)值，通過基礎(chǔ)表填報、實(shí)地核查及使用人員滿意度調(diào)查等方式，完成分項(xiàng)目評分； 最后總結(jié)部門整體上達(dá)到的信息化目標(biāo)程度。

5.項(xiàng)目統(tǒng)籌、整合、共享程度。 信息化項(xiàng)目統(tǒng)籌共建，運(yùn)維體系整合，依托一個數(shù)據(jù)底座實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享，是Z 市“十四五”期間信息化發(fā)展要求?！豆芾磙k法》規(guī)定了“市級信息化項(xiàng)目應(yīng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施資源， 原則上不得新建業(yè)務(wù)專網(wǎng)、 機(jī)房、 云計(jì)算平臺等基礎(chǔ)設(shè)施……應(yīng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息資源， 可通過共享交換獲取的信息資源原則上不得重復(fù)采集和建設(shè)”等建設(shè)要求，因此，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施部門項(xiàng)目統(tǒng)籌整合方案是否完備，系統(tǒng)整合推進(jìn)情況，接入市級政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺及數(shù)據(jù)接口調(diào)用、共享的情況；反面考察是否存在各自為政、自成體系、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)采集的情況。

（二）評價內(nèi)容及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

1.總體績效評分框架。 本次評價內(nèi)容符合財(cái)政項(xiàng)目支出特征，故指標(biāo)體系總體框架參照《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號）及《Z市專項(xiàng)資金績效評價共性指標(biāo)》設(shè)計(jì)，從決策、過程、產(chǎn)出、效益四個方面出發(fā)，結(jié)合項(xiàng)目各階段特點(diǎn)設(shè)計(jì)具體的評價指標(biāo)。 評價指標(biāo)體系共4 大類26 個三級指標(biāo)，決策、過程、產(chǎn)出、效益的權(quán)重分別占15%、15%、20%、50%， 績效評分表框架見表1。

表1 政務(wù)信息化項(xiàng)目綜合績效評價指標(biāo)體系

本次評價涉及的兩個被評價單位之間在信息化項(xiàng)目管理制度、 信息化系統(tǒng)預(yù)期成效、規(guī)模和受益對象、數(shù)據(jù)共享和開放基礎(chǔ)方面存在較大差異， 故本次評價對兩個被評價單位分別予以評分。

2.基于具體信息化系統(tǒng)的績效分析與評估。 建成投用的信息化系統(tǒng)是本次被評價項(xiàng)目支出績效的載體，因此本次評價需要對涉及財(cái)政支出的具體信息系統(tǒng)績效開展分析評價。 評價組通過系統(tǒng)建設(shè)方案、 招投標(biāo)文件和建設(shè)合同等資料提取可量化的系統(tǒng)效益指標(biāo)數(shù)據(jù)， 再結(jié)合現(xiàn)場調(diào)研、 訪談和滿意度文件來綜合判斷信息系統(tǒng)投用效果。 以市應(yīng)急局的安全生產(chǎn)監(jiān)管平臺為例， 評價組設(shè)計(jì)的系統(tǒng)績效統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)如表2 所示。

表2 安全生產(chǎn)監(jiān)管平臺績效統(tǒng)計(jì)表

（三）評價結(jié)論

通過評價發(fā)現(xiàn)，Z 市近年來加快了政務(wù)信息化建設(shè)步伐，政務(wù)數(shù)字化水平、行業(yè)管理效能總體得到加強(qiáng)，大數(shù)據(jù)累積量、云存儲和計(jì)算能力大幅躍升。 但政務(wù)信息化總體建設(shè)規(guī)劃仍然落后于數(shù)字政府建設(shè)的具體要求，在數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享和開放方面面臨諸多掣肘， 限制了信息化系統(tǒng)發(fā)揮最大效益。 從投入產(chǎn)出效益看，信息化項(xiàng)目實(shí)施部門需求整合不夠緊湊， 導(dǎo)致部分系統(tǒng)建設(shè)碎片化，反而提高了管理成本。 圍繞Z市政務(wù)信息化問題，本文按照政策層面、執(zhí)行層面和績效層面三個層級來表述：

1.政策層面

（1）個別信息化建設(shè)項(xiàng)目與部門職能及支出責(zé)任不匹配。 本次評價發(fā)現(xiàn)，個別信息化項(xiàng)目不應(yīng)由市級主管部門承擔(dān)建設(shè)，個別信息化項(xiàng)目涉及的管理范疇與建設(shè)方職能關(guān)系不大。 上述問題一方面使財(cái)政承擔(dān)了額外的支出負(fù)擔(dān)， 另一方面給相關(guān)系統(tǒng)的使用和管理造成隱患。

（2）未針對信息系統(tǒng)實(shí)施跟蹤監(jiān)管，信息化投資管理缺乏有效抓手。 市大數(shù)據(jù)局尚未摸清各部門信息化“家底”，缺乏各部門信息化系統(tǒng)建、管、用的具體信息。此外，各信息化項(xiàng)目實(shí)施部門梳理自身系統(tǒng)清單工作相對滯后。 內(nèi)外因素疊加造成市級信息化建設(shè)和運(yùn)維項(xiàng)目的投資必要性評估缺乏有效抓手，監(jiān)管主體與實(shí)施主體脫節(jié)，論證方式不夠科學(xué)， 最終導(dǎo)致部分信息化項(xiàng)目功能模塊同質(zhì)化、建而不用的問題。

2.執(zhí)行層面

（1）前期準(zhǔn)備和預(yù)算編制工作銜接性不強(qiáng)，預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)。 部門編制下年度預(yù)算時（約于9月至10 月）， 大部分信息化項(xiàng)目仍處于市大數(shù)據(jù)局論證修訂環(huán)節(jié)（每年6 月啟動），年度資金使用需求按項(xiàng)目概算及預(yù)計(jì)項(xiàng)目進(jìn)度匡算； 市大數(shù)據(jù)局批復(fù)往往遲于預(yù)算“二上”時間節(jié)點(diǎn)，導(dǎo)致預(yù)算定數(shù)調(diào)整錯過窗口期， 只能在預(yù)算執(zhí)行期內(nèi)予以調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行期內(nèi)，實(shí)際應(yīng)支付的時間點(diǎn)和對應(yīng)金額，同樣會受到項(xiàng)目評審結(jié)果、采購開展情況、實(shí)施進(jìn)度、審計(jì)等各環(huán)節(jié)諸多不確定的因素影響，最終造成年度預(yù)算執(zhí)行偏離度大。

（2）系統(tǒng)采購成本控制水平仍有提升空間。評價組將市公安局和市應(yīng)急局信息化項(xiàng)目采購價格與其他可比地區(qū)同類項(xiàng)目中標(biāo)價格進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)Z 市最高。 例如“?；钒踩O(jiān)測系統(tǒng)”同年度采購價格中，在業(yè)務(wù)管理要求、用戶規(guī)模和功能點(diǎn)類似的情況下，Z 市高出同類項(xiàng)目價格約57.6%。

從中標(biāo)價與最高限價（預(yù)算批復(fù)金額）的比例來看，市公安局16 個建設(shè)類抽樣項(xiàng)目平均控制在97.24%，11 個運(yùn)維類抽樣項(xiàng)目平均控制在98.19%；市應(yīng)急局三大建設(shè)類項(xiàng)目關(guān)聯(lián)的4 筆采購平均控制在97.24%。 上述數(shù)據(jù)反映出，市公安局和市應(yīng)急局信息化項(xiàng)目通過競爭性采購壓降成本程度普遍有限。

（3）部分信息化項(xiàng)目采購周期過長。市公安局建設(shè)類信息化項(xiàng)目從行政審批局立項(xiàng)批復(fù)到完成合同簽訂，平均用時4.3 個月（最短2.6 個月）；超過6 個月的項(xiàng)目有四項(xiàng)， 周期從6.3 個月到31.3個月不等。信息化項(xiàng)目更新迭代周期短，立項(xiàng)至完成采購周期過長， 不可避免地降低了最終應(yīng)用系統(tǒng)的先進(jìn)性，變相縮短了財(cái)政資金投入效益周期。

（4）部分系統(tǒng)需求規(guī)格與實(shí)際用量存在偏差。一是個別系統(tǒng)有“超配”傾向。例如，市公安局智能保障平臺在項(xiàng)目建議書的性能需求分析中提出支持日常3000 個以上用戶在線連接，1000 個用戶并發(fā)； 實(shí)際上，2022 年前三季度日均用戶登錄次數(shù)為367.62 次（按工作日為592.49 次），需求規(guī)格偏高。

二是個別系統(tǒng)存在“少配”問題。例如，市應(yīng)急局安全生產(chǎn)監(jiān)管平臺、 應(yīng)急隱患排查治理平臺僅考慮市級層面使用， 設(shè)計(jì)用戶量分別為400 人、2300 人；實(shí)際在全市各板塊推廣使用，現(xiàn)有對應(yīng)用戶量1661 人、5161 人。 系統(tǒng)生成的業(yè)務(wù)量過高，導(dǎo)致原來的數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)不適用，動態(tài)統(tǒng)計(jì)報表模塊無響應(yīng)， 由此導(dǎo)致添加導(dǎo)航等額外開發(fā)量和開發(fā)成本。

3.績效層面

（1）部分信息化項(xiàng)目功能存在重復(fù)建設(shè)和建而未用情況。 市應(yīng)急局個別信息化項(xiàng)目內(nèi)容與省級信息化系統(tǒng)存在建設(shè)內(nèi)容重疊情況。 例如，市應(yīng)急隱患排查治理平臺（2020 年11 月上線）與省級安全生產(chǎn)行政執(zhí)法系統(tǒng)（2019 年6 月上線）的法定權(quán)責(zé)事項(xiàng)交叉， 當(dāng)前數(shù)據(jù)從省系統(tǒng)平臺進(jìn)行采集統(tǒng)計(jì)后，回流至市平臺使用。 實(shí)際情況下，省級平臺已能夠滿足Z 市應(yīng)急局管理需求，無需重復(fù)建設(shè)。

市應(yīng)急局已建成的信息化項(xiàng)目間存在個別功能重復(fù)建設(shè)和建而不用的情況。 如安全生產(chǎn)信息化管理系統(tǒng)的“培訓(xùn)考核”模塊與Z 市安全生產(chǎn)培訓(xùn)考核系統(tǒng)功能重復(fù)， 除合格證書查詢功能可正常使用外，其余功能已經(jīng)停用。安全生產(chǎn)信息化管理系統(tǒng)的“執(zhí)法檢查”“生產(chǎn)事故管理”模塊與Z 市應(yīng)急隱患排查治理平臺功能重復(fù)； 后者現(xiàn)在基本被省級安全生產(chǎn)報告系統(tǒng)、 省級安全生產(chǎn)執(zhí)法系統(tǒng)替代。知識庫功能（法律法規(guī)、政策文件）基本在每個業(yè)務(wù)系統(tǒng)都有雷同設(shè)置，內(nèi)容更新不及時，且利用率低。

（2）應(yīng)急管理?xiàng)l線系統(tǒng)過于分散，總體云資源使用率偏低。 針對基層工作人員發(fā)放的滿意度結(jié)果反映，安全條線系統(tǒng)過多，需要對接交通安全、食品安全、消防安全、建筑安全、生產(chǎn)安全等多個職能條線的信息化系統(tǒng)； 應(yīng)急管理?xiàng)l線系統(tǒng)也較多，基本上每一類災(zāi)害都有信息化系統(tǒng)。 安全條線基層工作人員對于系統(tǒng)分散、反復(fù)處理報表工作、系統(tǒng)業(yè)務(wù)邏輯不適應(yīng)基層工作的問題反響較大。受訪人員認(rèn)為信息系統(tǒng)管理不僅未能提升工作效能，反而降低了工作效率，帶來較大的工作負(fù)擔(dān)。這一情況在市應(yīng)急局安全生產(chǎn)監(jiān)管平臺的用戶反映較為強(qiáng)烈。

市應(yīng)急局信息系統(tǒng)均部署在云服務(wù)器， 截至評價時點(diǎn)的近一個月， 市應(yīng)急局信息系統(tǒng)采購的云服務(wù)器CPU、內(nèi)存、存儲平均使用率分別為7%、15%、8%，分別未達(dá)到目標(biāo)值20%、35%、40%。云資源是部門使用財(cái)政資金購買的有償服務(wù)， 云資源使用率偏低側(cè)面體現(xiàn)出相應(yīng)的財(cái)政資金投入效益未達(dá)預(yù)期目標(biāo)。

（3）跨部門數(shù)據(jù)共享難度大。 以市公安局信息化數(shù)據(jù)為例，市公安局的縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)非常完善，產(chǎn)生了海量的數(shù)據(jù)信息， 但橫向?qū)ζ渌块T的信息共享程度卻很低， 政務(wù)信息共享存在 “縱強(qiáng)橫弱” 的局面。 雖然市級層面確立了市大數(shù)據(jù)中心（市大數(shù)據(jù)局下屬機(jī)構(gòu)）作為中間者協(xié)調(diào)部門數(shù)據(jù)對接問題的機(jī)制， 但部門間數(shù)據(jù)對接共享不暢的問題仍然存在。 以健康碼數(shù)據(jù)、“雪亮工程”視頻數(shù)據(jù)為例，該數(shù)據(jù)由市公安局管理，目前其余部門無法通過市大數(shù)據(jù)局對接獲取， 需求部門需要自行和市公安局對接。 市公安局支隊(duì)眾多、信息系統(tǒng)龐雜， 管理程序復(fù)雜， 數(shù)據(jù)對接工作要跨越多個分支，現(xiàn)階段沒有專業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)和信息整合，跨部門數(shù)據(jù)共享過程長、難度大。

三、案例總結(jié)

（一）當(dāng)前政務(wù)信息化項(xiàng)目的管理特征和潛在風(fēng)險

經(jīng)過對Z 市政務(wù)信息化項(xiàng)目管理脈絡(luò)的梳理，總結(jié)出三個特征：一是目前信息化項(xiàng)目建設(shè)仍以項(xiàng)目實(shí)施部門為主體，由它們發(fā)起建設(shè)需求，并在提交項(xiàng)目建設(shè)方案前進(jìn)行內(nèi)部立項(xiàng)審批， 初步整合需求和確定投資規(guī)模； 二是市大數(shù)據(jù)局是重要的項(xiàng)目管理方，由大數(shù)據(jù)局制定項(xiàng)目管理規(guī)則，并參與重大項(xiàng)目事前、事后環(huán)節(jié)的管理工作；三是當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放和共享的范圍和程度實(shí)質(zhì)上取決于數(shù)據(jù)生產(chǎn)部門的意愿和保密政策要求。

結(jié)合上述管理特征發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)前政務(wù)信息化項(xiàng)目管理存在三個不夠健全的地方： 一是項(xiàng)目實(shí)施部門信息化需求管理能力不健全， 這主要受制于信息化牽頭部門在專業(yè)人才、 技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)方面的缺失；二是大數(shù)據(jù)局管理職能有待進(jìn)一步深化，包括如何克服與項(xiàng)目實(shí)施單位的信息不對稱、 如何提出更加專業(yè)的需求整合意見、 如何更加科學(xué)地核減項(xiàng)目成本等； 三是政府?dāng)?shù)據(jù)開放和共享的制度設(shè)計(jì)不夠健全， 包括數(shù)據(jù)共享和開放的激勵機(jī)制和交換機(jī)制仍不明確。

（二）專項(xiàng)資金績效評價和總結(jié)需要遵循從宏觀到微觀的總體思路

預(yù)算項(xiàng)目是專項(xiàng)資金支出內(nèi)容的具體表現(xiàn)形式，由于信息化項(xiàng)目的性質(zhì)和內(nèi)涵差異大，因此信息化專項(xiàng)資金的預(yù)算項(xiàng)目組成十分復(fù)雜。 在此種情況下， 需要遵循從宏觀到微觀的總體思路開展評價和總結(jié)。

宏觀評價需要首先把握本地區(qū)政務(wù)信息化管理的總體脈絡(luò)， 梳理主要管理主體職責(zé)和重要管理環(huán)節(jié)內(nèi)容，其次要以評價指標(biāo)體系為導(dǎo)向，在具體部門、具體信息化項(xiàng)目中總結(jié)共性問題，并回歸到地區(qū)政務(wù)信息化項(xiàng)目管理特征中進(jìn)行分析總結(jié)， 過于聚焦具體信息化項(xiàng)目問題會導(dǎo)致工作精力分散，抓不準(zhǔn)問題癥結(jié)。

微觀評價是評價工作的基礎(chǔ)， 如果專項(xiàng)資金項(xiàng)目數(shù)據(jù)龐大， 推薦采用抽樣評價的方法開展評價，但樣本評價必須要“具體問題具體分析”，不能設(shè)置雷同的評估標(biāo)準(zhǔn)。