武文杰 山西財經(jīng)大學(xué)

引言

2018 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》全面出臺，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理進(jìn)入全面實施階段。2019 年財政部又進(jìn)一步印發(fā)了《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，對預(yù)算管理績效評價提出了新的要求。2020 年5 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，對預(yù)算制度改革提出了“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度，全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效率”的要求。2022 年10 月，黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。按照黨中央統(tǒng)一部署，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要進(jìn)一步破除體制機制障礙，補齊管理制度短板，推動預(yù)算編制完整科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范高效、預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)格有力、管理手段先進(jìn)完備，構(gòu)建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預(yù)算制度。為了做好預(yù)算管理績效評價工作，山西省財政廳連續(xù)印發(fā)了《省級項目支出績效評價管理辦法》《省級部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理辦法》等，進(jìn)一步拓展了績效評價范圍，完善了績效評價指標(biāo)體系，明確了預(yù)算績效監(jiān)控的形式、方法以及評價結(jié)果應(yīng)用。

高校承擔(dān)著立德樹人的根本任務(wù)，也是培養(yǎng)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的時代新人的堅強陣地。而高校的發(fā)展離不開健全的財務(wù)管理體制，財務(wù)管理又依托于預(yù)算管理及績效管理。高效的全面預(yù)算管理績效評價體系能夠整合現(xiàn)有的資源，加快業(yè)財融合，提高資金的使用效益。

一、高校全面預(yù)算管理績效評價研究相關(guān)文獻(xiàn)

魏娜（2021）從高校預(yù)算管理全流程的角度出發(fā)，基于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、效果等四個方面構(gòu)建了全面預(yù)算管理績效評價體系，又分別從這四個方面出發(fā)，形成了4 個一級指標(biāo)，14個二級指標(biāo)以及40 個三級指標(biāo)，利用層次分析法對各指標(biāo)權(quán)重賦值，最終形成了內(nèi)蒙古T 大學(xué)的預(yù)算管理績效評價體系。張國江（2022）指出，高校應(yīng)該根據(jù)長遠(yuǎn)發(fā)展計劃確定項目整體目標(biāo)，并利用信息化手段推進(jìn)高校預(yù)算績效評價體系建設(shè)。唐偉（2023）認(rèn)為要想對高校預(yù)算管理績效進(jìn)行全面評價，必須積極建設(shè)高校一體化系統(tǒng)，保障各部門之間信息互聯(lián)互通，以項目生命周期管理為基礎(chǔ)，貫穿預(yù)算管理全流程，建設(shè)動態(tài)的預(yù)算管理績效評價體系。劉侃（2023）分別對基本支出和項目支出設(shè)定了5 個一級指標(biāo)和18 個二級指標(biāo)，并按成本效益原則將指標(biāo)進(jìn)行分解，最終得出綜合權(quán)重，根據(jù)績效值乘以權(quán)重計算得出可總預(yù)算績效評價結(jié)果。不同的高校具有不同的辦學(xué)特點，統(tǒng)一的評價體系不足以對各高校進(jìn)行科學(xué)合理的評價，各高校應(yīng)結(jié)合自身實際，設(shè)計個性化的績效評價體系。

二、高校全面預(yù)算管理績效評價現(xiàn)狀

（一）高校各部門預(yù)算管理意識淡薄，對績效評價體系認(rèn)識不夠

目前，很多高校對預(yù)算管理重視程度不夠，在年初申報預(yù)算時，某些部門并不考慮學(xué)校總體收支預(yù)測情況，對學(xué)校長期規(guī)劃沒有深刻的理解，在編制預(yù)算時缺乏可靠真實的論證，盲目擴大資金需求量，影響了學(xué)校整體支出的進(jìn)度，制約了學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)一步加大了學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和資金供求之間的矛盾。同時，各部門對本部門的資金管理不足，重支出輕績效管理問題仍然存在，對于績效評價的了解更是少之又少，無形中增加了學(xué)校整體績效評價的難度。

（二）預(yù)算管理與其他業(yè)務(wù)工作相脫節(jié)，全面預(yù)算管理水平低

高校缺少統(tǒng)一的信息共享平臺，財務(wù)部門編制預(yù)算時難以掌握全部的基礎(chǔ)信息，各業(yè)務(wù)部門尤其是內(nèi)部控制關(guān)鍵部門之間的信息存在壁壘，數(shù)據(jù)之間缺乏共享，造成了業(yè)財融合程度低，預(yù)算編制有偏差，財務(wù)管理難度大?，F(xiàn)有的預(yù)算編制更多依靠各部門申報，財務(wù)部門審定的方式，對于項目的事前、事中、事后等環(huán)節(jié)管控的并不多，導(dǎo)致一些項目缺乏可行性論證而盲目開展，在預(yù)算執(zhí)行過程中支出進(jìn)度又過于緩慢，影響了學(xué)校整體的資金支出進(jìn)度，也給其他真正需要資金的項目帶來了負(fù)面影響。在預(yù)算管理績效評價時難以對資金使用效益做出合理判斷。

（三）缺乏合理的預(yù)算管理績效評價指標(biāo)與體系

2021 年山西省財政廳印發(fā)《省級部門委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作管理辦法》的通知，第三方機構(gòu)作為推動全面實施預(yù)算績效管理不可或缺的重要力量之一，其對加強預(yù)算管理、提高財政資金使用效益發(fā)揮著積極作用?，F(xiàn)有的績效評價指標(biāo)與體系大多是針對財政專項資金開展，如每年省財政廳對高?！半p一流”引導(dǎo)資金進(jìn)行專項績效評價。從高校自身來說，大多數(shù)高校對于預(yù)算執(zhí)行情況更多依賴于財務(wù)數(shù)據(jù)，忽視了非財務(wù)數(shù)據(jù)，沒有全面反映高校整體戰(zhàn)略計劃。高校的績效評價大多也是采用共性的指標(biāo)體系，缺乏完整的、個性化的績效指標(biāo)對納入預(yù)算的資金進(jìn)行合理評價。高校主動在年末進(jìn)行績效自評的情況很少，而且現(xiàn)有的績效評價多在事后完成，缺少對項目的事前和事中監(jiān)督，主要原因是高?，F(xiàn)有的信息系統(tǒng)互不相通，導(dǎo)致績效評價不能貫穿于預(yù)算管理的全流程。隨著財務(wù)數(shù)智化時代的到來，完善的績效評價體系建設(shè)顯得尤為迫切。

三、高校全面預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系設(shè)計思路

近年來，隨著全面預(yù)算績效管理改革的不斷深入，對績效評價的范圍、方法及結(jié)果應(yīng)用都有了更高的要求，本文根據(jù)高校管理特點，結(jié)合宏觀層面對全面實施績效管理的決策部署，參考山西省《省級項目支出績效評價管理辦法》（晉財績﹝2020﹞17 號），按照“投入-過程-產(chǎn)出-效果”的思路，遵循經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性原則，對績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化，初步形成了4 個一級指標(biāo)，13 個二級指標(biāo)，34 個三級指標(biāo)（見表1）。通過層次分析法，參考相關(guān)專家建議，對不同指標(biāo)賦予不同權(quán)重，導(dǎo)入軟件系統(tǒng)，得出CR ＜0.1，結(jié)果說明數(shù)據(jù)通過系統(tǒng)的一致性檢驗，符合要求。

表1 高校全面預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系

以下指標(biāo)后附數(shù)值為指標(biāo)權(quán)重，其中三級指標(biāo)為歸一化后的全局權(quán)重。

投入（5.69%）包括績效目標(biāo)（13.41%）、資金投入（55.27%）、資源配置（25.95%）、科研立項（5.38%）4 個二級指標(biāo)。重點關(guān)注績效目標(biāo)設(shè)置的合理性（0.345%）和明確性（0.345%）、預(yù)算編制科學(xué)性（1.139%）和資金分配合理性（1.708%）、人員支出占總支出的比重（0.445%）、財政補助占總收入的比重（0.445%）、師生比（0.445%）。

過程（26.34%）包括預(yù)算管理（63.33%）、資金管理（26.05%）、項目管理（10.62%）3 個二級指標(biāo)。重點關(guān)注預(yù)算收入執(zhí)行率（5.491%）、預(yù)算支出執(zhí)行率（5.491%）、預(yù)算調(diào)整率（2.745%）、結(jié)余率（1.373%）、資金管理制度健全性（2.484%）、資金使用規(guī)范性（3.726%）、項目儲備的及時性（1.012%）、項目調(diào)整規(guī)范性（1.012%）、項目按時完成率（0.506%）。

產(chǎn)出（55.79%）包括產(chǎn)出數(shù)量（75%）和產(chǎn)出質(zhì)量（25%）2 個二級指標(biāo)。重點關(guān)注高水平師資隊伍建設(shè)（9.470%）、學(xué)科專業(yè)建設(shè)（9.470%）、科研成果及轉(zhuǎn)化（9.470%）、實驗平臺建設(shè)（9.470%）、碩士點、博士點建設(shè)（9.470%）、學(xué)科評估達(dá)標(biāo)率（2.525%）、出國（境）訪學(xué)師生人數(shù)（2.525%）、人才培養(yǎng)增長率（5.051%）、科研成果轉(zhuǎn)化率（2.525%）。

效果（12.19%）包括社會效益（53.96%）、經(jīng)濟效益（5.73%）、可持續(xù)影響（13.15%）、滿意度情況（27.16%）4 個二級指標(biāo)。重點關(guān)注對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的促進(jìn)作用（1.191%）、對提高教學(xué)質(zhì)量和提升辦學(xué)水平的影響程度（2.382%）、對提高學(xué)校知名度的影響程度（2.382%）、教學(xué)、科研經(jīng)費提高（0.316%）、資源共享效益（0.316%）、持續(xù)影響年限（1.450%）、教職工滿意度（1.498%）、學(xué)生滿意度（1.498%）。

通過本次分析，產(chǎn)出在一級指標(biāo)中占比最大，高校全面預(yù)算管理主要受產(chǎn)出影響最大。在二級指標(biāo)中權(quán)重排名前三的指標(biāo)分別為：預(yù)算管理、資金投入以及社會效益。三級指標(biāo)中權(quán)重排名前三的指標(biāo)均為產(chǎn)出數(shù)量下的三級指標(biāo)。

本文在選取績效評價指標(biāo)時參考了相關(guān)專家建議及國內(nèi)權(quán)威文獻(xiàn)，突出結(jié)果導(dǎo)向，確保了績效評價獨立、客觀、公正。但是該指標(biāo)體系仍有不足地方，本文中絕大多數(shù)指標(biāo)為定性指標(biāo)，定量指標(biāo)較少，指標(biāo)不夠全面，劃分不夠細(xì)致。構(gòu)建時重點考慮了過程和產(chǎn)出，對于投入和效果評價不夠深入。高校無論是組織機構(gòu)還是師生人數(shù)都相對較多，績效評價標(biāo)準(zhǔn)也無法精準(zhǔn)制定，如何建立更值得信賴的指標(biāo)體系還有待進(jìn)一步深入研究。

四、高校全面預(yù)算管理績效評價改進(jìn)措施

（一）提高全校預(yù)算管理績效評價意識

高校應(yīng)該是一個整體，各部門都是推動高校高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，無論是管理層還是普通教職工，都應(yīng)從思想上提高對全面預(yù)算管理績效評價的認(rèn)識，無論是部門預(yù)算還是科研預(yù)算，都要強化績效評價意識，特別是在編制專項支出預(yù)算時要填寫項目名稱、項目概述、必要性分析、可行性分析、實施計劃、資產(chǎn)配置、年度績效目標(biāo)、事前評審等。要將“無效必問責(zé)”落到實處，讓高校資金發(fā)揮最大效益。

（二）推動建設(shè)高校一體化系統(tǒng)

高校應(yīng)整合全?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源，打通數(shù)據(jù)壁壘，建立一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)財務(wù)與資產(chǎn)、人事、基建、合同等業(yè)務(wù)口的互聯(lián)互通，加強財務(wù)部與其他業(yè)務(wù)部門之間的合作，加快實現(xiàn)業(yè)財融合。利用信息化手段對預(yù)算全流程進(jìn)行管控，實時對經(jīng)費的下達(dá)情況和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)測，從而構(gòu)建目標(biāo)-任務(wù)-績效三者統(tǒng)一為一體的預(yù)算績效管理體系，使績效評價體系能公開透明地反映整體預(yù)算執(zhí)行情況。

（三）優(yōu)化高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系

每個高校的辦學(xué)特點不同，優(yōu)勢學(xué)科和專業(yè)也不盡相同。在參考財政部關(guān)于《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》的基礎(chǔ)上，各高校應(yīng)結(jié)合自身制定個性化的績效評價指標(biāo)，在指標(biāo)選取時不僅要考慮財務(wù)指標(biāo)，也要更多選取非財務(wù)指標(biāo)，將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。

高校原有的經(jīng)費管理模式大多是粗放型的，年初預(yù)算編制完成后開始執(zhí)行，對于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項目的成本分析較少。隨著辦學(xué)質(zhì)量的逐步提升，對績效考評也提出了更高的要求，高校應(yīng)細(xì)化經(jīng)費管理模式，注重項目的經(jīng)濟效益和社會效益，關(guān)注教學(xué)、行政、科研、后勤等類別的運行成本，細(xì)化辦學(xué)成本，擴大辦學(xué)規(guī)模，提升辦學(xué)質(zhì)量。

（四）強化預(yù)算管理績效評價結(jié)果應(yīng)用

高校應(yīng)建立績效評價獎懲的機制，要將各部門全年預(yù)算執(zhí)行情況與本部門績效相關(guān)聯(lián)。在年末績效自評時對本年績效評價為優(yōu)秀的部門給予獎勵，在下一年申報預(yù)算時要優(yōu)先保障優(yōu)秀的部門，對于績效評價較差的部門甚至是無績效的部門要追責(zé)，在下一年申報預(yù)算時要重點關(guān)注其申報的資金，并酌情壓縮其支出，尤其是財政專項資金。

結(jié)語

綜上所述，高校在全面預(yù)算管理的背景下建立更加優(yōu)化的績效評價體系具有重要的意義。如何處理好投入和發(fā)展的關(guān)系，社會效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系至關(guān)重要。在新時代高質(zhì)量發(fā)展過程中，高校應(yīng)立足提高資金使用效益，一手抓預(yù)算管理，一手抓績效管理，完整全面反映預(yù)算執(zhí)行情況，大幅提升高?？蒲心芰?、服務(wù)社會能力，進(jìn)而提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。