宋靜茹，劉 斌，景 明，呂 望，楊 建，王艷華，宋常吉

(1.水利部黃河水利委員會(huì)節(jié)約用水中心，450000，鄭州；2.水利部黃河水利委員會(huì)水資源節(jié)約與保護(hù)局，450000，鄭州；3.水利部黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院，450000，鄭州）

黃河流域橫跨我國(guó)西部、中部、東部9個(gè)省(自治區(qū))，既是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐帶，又是重要的生態(tài)屏障及制造業(yè)基地。近年，黃河流域齊抓共管凝聚節(jié)水管理合力，聚焦黃河流域深度節(jié)水控水行動(dòng)，通過(guò)強(qiáng)化用水定額管理，倒逼各地區(qū)用水效率提升，逐步提升行業(yè)用水水平。隨著黃河保護(hù)法的頒布施行，黃河流域節(jié)約用水管理也面臨新形勢(shì)。本文從黃河流域節(jié)水發(fā)展歷程入手，簡(jiǎn)述流域節(jié)水現(xiàn)狀，旨在探究強(qiáng)化流域節(jié)水管理的有效舉措。

一、黃河流域節(jié)水發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)節(jié)約用水管理的發(fā)展大致經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)節(jié)水萌芽期（1949—1978年）、城市節(jié)水推進(jìn)期（1978—1998年）、全面節(jié)水建設(shè)期（1998—2012年）、深度節(jié)水發(fā)展期（2012年以來(lái)）4個(gè)階段。

1.農(nóng)業(yè)節(jié)水萌芽期

土地改革制度的施行，推動(dòng)了黃河流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展，這一階段的節(jié)水管理工作主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)灌溉工程建設(shè)方面，包括蓄水、引水、提水等多種措施相結(jié)合，在汾河、渭河下游建成引水灌區(qū)170余處，形成晉陜兩省的糧棉生產(chǎn)基地。1952年建成人民勝利渠引黃灌溉工程，揭開(kāi)河南、山東兩省引黃灌溉序幕。20世紀(jì)70年代初期，高揚(yáng)程提水灌溉在黃土高原地區(qū)得到發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立初期黃河流域及下游引黃地區(qū)灌溉面積為1200萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同），20世紀(jì)70年代末灌溉面積擴(kuò)增到7816萬(wàn)畝，是新中國(guó)成立初期的5.5倍。

2.城市節(jié)水推進(jìn)期

20世紀(jì)70年代后期開(kāi)始我國(guó)把厲行節(jié)約用水作為一項(xiàng)基本政策。1984年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力開(kāi)展城市節(jié)約用水的通知》，將推動(dòng)節(jié)約用水，尤其是城市節(jié)水?dāng)[上重要議程。1987年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了原國(guó)家計(jì)委和原水電部《關(guān)于黃河可供水量分配方案報(bào)告的通知》（簡(jiǎn)稱“八七”分水方案，該方案一直延續(xù)至今），明確了各省份取水總量控制目標(biāo)。1988年1月，《中華人民共和國(guó)水法》頒布實(shí)施，提出國(guó)家實(shí)行計(jì)劃用水，厲行節(jié)約用水，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)節(jié)約用水的管理，各單位應(yīng)當(dāng)采用節(jié)約用水的先進(jìn)技術(shù)，將節(jié)約用水的規(guī)定提升到國(guó)家法律層面。20世紀(jì)90年代，黃河流域開(kāi)始推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)，工業(yè)節(jié)水與循環(huán)利用也有了進(jìn)展，公眾節(jié)水意識(shí)不斷增強(qiáng)。

3.全面節(jié)水建設(shè)期

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1998年原國(guó)家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布實(shí)施了《黃河水量調(diào)度管理辦法》，授權(quán)水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“黃委”）統(tǒng)一調(diào)度黃河水量。自實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度以來(lái)，黃委嚴(yán)控各省份取水指標(biāo)，沿黃省份也更加注重節(jié)約用水。2000年，中央在關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議中，首次提出“建設(shè)節(jié)水型社會(huì)”。2001年3月，水利部確定甘肅省張掖市為全國(guó)首個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，掀起全面開(kāi)展節(jié)約用水的浪潮。2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，對(duì)實(shí)行該制度作出了全面部署和具體安排，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水資源工作的綱領(lǐng)性文件。

4.深度節(jié)水發(fā)展期

2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，這是對(duì)節(jié)約用水在認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)的一次飛躍。2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上提出，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。2020年，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要全面實(shí)施黃河流域深度節(jié)水控水行動(dòng)，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。2021年，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)，強(qiáng)調(diào)在黃河流域全面實(shí)施深度節(jié)水控水行動(dòng)，降低水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度。2022年，黃河保護(hù)法經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，自2023年4月1日起施行。

二、黃河流域深度節(jié)水控水現(xiàn)狀

2019年4月，《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》印發(fā)，成為今后一個(gè)時(shí)期節(jié)水行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。水利部堅(jiān)持高位推動(dòng)，加強(qiáng)深度節(jié)水控水頂層設(shè)計(jì)，制定印發(fā)了《水利部關(guān)于實(shí)施黃河流域深度節(jié)水控水行動(dòng)的意見(jiàn)》，建立部級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，與其他部委聯(lián)合印發(fā)了《黃河流域水資源節(jié)約集約利用實(shí)施方案》《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》《黃河流域高校節(jié)水專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》《公民節(jié)約用水行為規(guī)范》《工業(yè)水效提升行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于加強(qiáng)城市節(jié)水工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列文件。

黃河流域緊抓落實(shí)，協(xié)同推進(jìn)深度節(jié)水控水行動(dòng)?？椌o用水定額管理制度網(wǎng)，結(jié)合黃河保護(hù)法要求，黃委超前謀劃強(qiáng)制性用水定額研究，持續(xù)開(kāi)展用水定額評(píng)估。沿黃9省份均頒布了節(jié)水條例或節(jié)水管理辦法，建立節(jié)水聯(lián)席會(huì)議機(jī)制或制度，完成新一輪省級(jí)用水定額制修訂工作，累計(jì)發(fā)布或制修訂省級(jí)用水定額近4000項(xiàng)，基本建立起覆蓋主要農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務(wù)業(yè)的用水定額體系，用水定額的合理性、實(shí)用性、先進(jìn)性進(jìn)一步增強(qiáng)。開(kāi)展火力發(fā)電行業(yè)水效對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)行動(dòng)，涉及354家火電企業(yè)997臺(tái)機(jī)組，實(shí)現(xiàn)年用水量1萬(wàn)m3及以上工業(yè)和服務(wù)業(yè)計(jì)劃用水管理全覆蓋，穩(wěn)步推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。沿黃8個(gè)省份（不含四川?。?95個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)比例高達(dá)64.1%，超額完成《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》階段年度目標(biāo)；積極推進(jìn)節(jié)水型高校建設(shè)，建成節(jié)水型高校167家，建設(shè)比例超過(guò)40%。

據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，2021年黃河流域萬(wàn)元GDP、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別為44.6 m3、13.9 m3，僅占全國(guó)平均值的86.1%和49.3%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)為0.576，比全國(guó)平均值高0.08。黃河流域?qū)嵤┥疃裙?jié)水控水行動(dòng)后，用水效率大幅度提升，用水水平總體高于全國(guó)平均值，在用水總量減少11%的前提下，持續(xù)保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)節(jié)水?dāng)U大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

三、當(dāng)前節(jié)水應(yīng)考慮的問(wèn)題

黃河保護(hù)法的頒布施行，是國(guó)家推進(jìn)黃河保護(hù)治理的重要里程碑。黃河保護(hù)法提出了用水定額管理、高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類(lèi)高耗水產(chǎn)業(yè)目錄、各行業(yè)節(jié)水、促進(jìn)節(jié)約用水的水價(jià)體系等管理制度，將黃河節(jié)水管理制度法治化，引領(lǐng)推進(jìn)流域治理格局變革。但當(dāng)前黃河流域節(jié)約用水管理工作還存在一些問(wèn)題。

1.對(duì)節(jié)水的認(rèn)識(shí)仍不到位

據(jù)2021年《黃河水資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，黃河流域用水總量405.25億m3，其中農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)環(huán)境用水量分別為243.98億m3、36.26億m3、60.73億m3、64.28億m3，分別占用水總量的60%、9%、15%和16%。雖然黃河流域深度節(jié)水控水已初見(jiàn)成效，但很多人對(duì)節(jié)水的認(rèn)識(shí)仍然不到位，主要體現(xiàn)在：一是對(duì)節(jié)水的關(guān)注多限于日常生活和農(nóng)業(yè)灌溉，在工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)，特別是生態(tài)與環(huán)境等方面的重視程度還有待加強(qiáng)；二是將節(jié)水劃分為水利部門(mén)的職責(zé)，忽略了用水的廣泛性、節(jié)水管理的社會(huì)性，未高效發(fā)揮社會(huì)其他行業(yè)主管部門(mén)在節(jié)水管理方面的協(xié)作力；三是以往人們只重視傳統(tǒng)水源的利用，對(duì)于非常規(guī)水源的認(rèn)識(shí)與利用明顯不夠，不合理的用水需求有待嚴(yán)管，用水浪費(fèi)現(xiàn)象有待嚴(yán)控。

2.高耗水行業(yè)用水定額差別化管理不足

高耗水行業(yè)一直是國(guó)家用水管理關(guān)注的重點(diǎn)，2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》明確提出加快制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。此后，在國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大和各部委印發(fā)的文件中，多次提出強(qiáng)化高耗水行業(yè)用水定額管理的相關(guān)要求。黃河流域是極度缺水地區(qū)，節(jié)約用水是保障流域高質(zhì)量發(fā)展的根蒂。近年，國(guó)家針對(duì)黃河流域出臺(tái)的一系列文件，也明確了嚴(yán)格高耗水行業(yè)用水管理，提出“推進(jìn)沿黃重點(diǎn)地區(qū)工業(yè)項(xiàng)目入園和嚴(yán)控高污染、高耗水、高耗能項(xiàng)目”等具體要求。此外，黃河保護(hù)法提出要制定黃河流域高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)強(qiáng)制性用水定額，高耗水行業(yè)應(yīng)實(shí)行高額累進(jìn)加價(jià)制度。

高耗水行業(yè)用水定額管理有待進(jìn)一步深化，促進(jìn)以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間，應(yīng)優(yōu)先側(cè)重高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)。目前，已發(fā)布實(shí)施工業(yè)取水定額國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)56項(xiàng)，其中高耗水工業(yè)行業(yè)產(chǎn)品44項(xiàng)；已發(fā)布實(shí)施工業(yè)取水定額行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)8項(xiàng)，其中高耗水工業(yè)行業(yè)7項(xiàng)；已發(fā)布實(shí)施服務(wù)業(yè)取水定額國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)6項(xiàng)，其中5項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)高耗水服務(wù)業(yè)全覆蓋。盡管高耗水行業(yè)用水定額覆蓋度相對(duì)更高一些，但對(duì)超定額管理處罰力度不高，為搞好生態(tài)保護(hù)，走好高質(zhì)量發(fā)展之路，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)高耗水行業(yè)用水定額管理，特別是對(duì)高耗水行業(yè)推行用水定額的差別化管理。

3.節(jié)水激勵(lì)新政策新制度有待加快制定

節(jié)水是一種綠色發(fā)展理念，《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》要求推動(dòng)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出發(fā)展綠色信貸和綠色直接融資，支持符合條件的綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)上市融資。支持金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)展綠色融資。推動(dòng)國(guó)際綠色金融標(biāo)準(zhǔn)趨同，有序推進(jìn)綠色金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放。倡導(dǎo)節(jié)水不僅需要用水單位推行，也需要給予相關(guān)地區(qū)更多支持，特別是流域?qū)用嬉谡叻矫孢M(jìn)行支持、鼓勵(lì)和激勵(lì)，有助于促進(jìn)流域節(jié)約用水更好地走上良性循環(huán)、高質(zhì)量發(fā)展之路。

四、加強(qiáng)流域節(jié)約用水管理的建議

為深入貫徹黨的二十大關(guān)于實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略的部署，全面推進(jìn)深度節(jié)水控水行動(dòng)，提高水資源節(jié)約集約利用水平，進(jìn)一步做好黃河流域節(jié)水管理工作，提出以下建議。

1.引導(dǎo)全社會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)意識(shí)、提高節(jié)水水平

節(jié)水不是一道簡(jiǎn)單的減法題，而是囊括了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、資源消耗降低、生態(tài)環(huán)境增值、民生福祉優(yōu)化的綜合題。只有全社會(huì)共同采取行動(dòng)，在思想上深刻理解“節(jié)水優(yōu)先”的深遠(yuǎn)意義，在行動(dòng)上將節(jié)水落到實(shí)處，才能真正助力推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。因此，全面增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)，重在引導(dǎo)行業(yè)轉(zhuǎn)變觀念，凝聚共識(shí)，全民參與，共同推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。一要加強(qiáng)節(jié)水宣傳。結(jié)合世界水日、中國(guó)水周、全國(guó)城市節(jié)約用水宣傳周、全國(guó)科普日等重要節(jié)點(diǎn)，舉辦各類(lèi)節(jié)水宣傳活動(dòng)，深化節(jié)水公益宣傳，持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)關(guān)注面。二要擴(kuò)大節(jié)水培訓(xùn)群體。各行業(yè)主管部門(mén)結(jié)合日常監(jiān)管，將節(jié)水教育培訓(xùn)貫穿其中，普及節(jié)水法規(guī)、解讀節(jié)水政策、科普節(jié)水知識(shí)，帶動(dòng)民眾增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)，塑造全社會(huì)節(jié)約用水的良好風(fēng)尚。三要普及非常規(guī)水源利用。在缺水地區(qū)、水環(huán)境敏感及水生態(tài)脆弱地區(qū)建立再生水利用配置試點(diǎn)，將再生水統(tǒng)籌用于工業(yè)生產(chǎn)、綠化與景觀、市政雜用等領(lǐng)域，改變非常規(guī)水源零星、分散的使用狀況，打通規(guī)?；F(xiàn)代化使用非常規(guī)水源的“最后一公里”。

2.深化對(duì)流域高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水的管理

黃河流域應(yīng)按照相關(guān)法律，特別是黃河保護(hù)法相關(guān)要求，在黃河流域高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域盡快將強(qiáng)制性用水定額和高額累進(jìn)加價(jià)制度落到實(shí)處。應(yīng)盡快開(kāi)展強(qiáng)制性用水定額研究，建立強(qiáng)制性用水定額體系；各級(jí)水利部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位、高耗水行業(yè)的用水指導(dǎo)，強(qiáng)化節(jié)約用水管理，做好強(qiáng)制性用水定額、用水審計(jì)等工作，加強(qiáng)監(jiān)督管理，督促用水單位提升用水效率；企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)用水計(jì)量，積極排查使用的生產(chǎn)工藝、各用水環(huán)節(jié)、管理模式是否節(jié)水，針對(duì)排查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題積極整改，自發(fā)提升企業(yè)用水效率；工業(yè)園區(qū)企業(yè)應(yīng)發(fā)展串聯(lián)用水系統(tǒng)和循環(huán)用水系統(tǒng)，促進(jìn)能源、化工、建材等高耗水產(chǎn)業(yè)節(jié)水。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)水管理

一要強(qiáng)化用水定額執(zhí)行。嚴(yán)格用水定額執(zhí)行，強(qiáng)化用水定額應(yīng)用，省級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)結(jié)合用水定額評(píng)估，根據(jù)區(qū)域發(fā)展進(jìn)程，及時(shí)、適時(shí)更新完善用水定額制修訂，加快完善省級(jí)用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系。二要加強(qiáng)制度建設(shè)。結(jié)合黃河保護(hù)法的施行，加快節(jié)水制度體系建設(shè)，制定配套節(jié)水措施，強(qiáng)化節(jié)水有關(guān)制度、措施、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等的約束，進(jìn)一步規(guī)范用水行為，促進(jìn)節(jié)約用水。三要做好節(jié)約用水監(jiān)督檢查。不斷提高節(jié)約用水監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)尺度，著力打造日常監(jiān)管模式，建立涵蓋用水定額管理、節(jié)水載體建設(shè)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的全過(guò)程節(jié)水監(jiān)管模式，督促問(wèn)題整改。

4.多管齊下助力節(jié)水發(fā)展

一是強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用。加強(qiáng)各級(jí)黨委和政府對(duì)節(jié)水工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)節(jié)水工作。充分發(fā)揮省級(jí)聯(lián)席機(jī)制作用，加強(qiáng)節(jié)水工作與各行業(yè)部門(mén)間協(xié)商、協(xié)同與協(xié)作，消除節(jié)水政策之間的壁壘，打通節(jié)水政策落實(shí)通道，為節(jié)水市場(chǎng)發(fā)育創(chuàng)造必要條件。二是以市場(chǎng)推動(dòng)節(jié)水工作。運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，助推流域、區(qū)域節(jié)水發(fā)展。如在城市公共供水管網(wǎng)漏損控制、公共機(jī)構(gòu)、高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，引入第三方節(jié)水技術(shù)服務(wù)，積極推廣“合同節(jié)水”管理，逐步拓展服務(wù)范圍和深度，建立健全合同節(jié)水產(chǎn)業(yè)鏈。聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推進(jìn)“節(jié)水貸”金融助企政策，充分發(fā)揮金融要素在提高水資源節(jié)約集約利用水平中的作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展的支持，為節(jié)水企業(yè)減費(fèi)讓利，降低融資成本，帶動(dòng)企業(yè)節(jié)水積極性。三是探索流域?qū)用娴墓?jié)水激勵(lì)制度。建議結(jié)合有關(guān)節(jié)水工作成效，建立流域?qū)用娴挠盟笜?biāo)獎(jiǎng)勵(lì)制度，切實(shí)激勵(lì)黃河流域各省區(qū)節(jié)約用水工作，實(shí)現(xiàn)以節(jié)約用水促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。