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        新時(shí)期中小河流系統(tǒng)治理思路和對(duì)策

        2023-10-06 03:59:57張宜清楊曉茹黃火鍵施文婧李愛花曹雪健
        中國(guó)水利 2023年16期
        關(guān)鍵詞:防洪河流流域

        張宜清,楊曉茹,黃火鍵,施文婧,李愛花,曹雪健

        (水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,100120,北京)

        我國(guó)流域面積200~3000 km2的中小河流數(shù)量多、分布廣,防洪任務(wù)重、洪澇災(zāi)害頻繁,一直是江河防洪的薄弱環(huán)節(jié)之一。黨中央歷來高度重視中小河流治理工作。2009年以來,我國(guó)持續(xù)開展中小河流治理規(guī)劃,實(shí)施大規(guī)模治理,重點(diǎn)河段防洪減災(zāi)能力明顯提升,綜合保障了江河安瀾,為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展對(duì)中小河流治理提出了新要求,需要繼續(xù)堅(jiān)持底線思維,以流域?yàn)閱卧?,有力有序有效推進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理,不斷提高國(guó)家水安全保障能力。

        一、中小河流治理現(xiàn)狀

        相對(duì)大江大河,中小河流沿線分布著廣大的中小城鎮(zhèn)、居民點(diǎn)、農(nóng)田和重要基礎(chǔ)設(shè)施,對(duì)保障國(guó)家糧食安全、保證人民群眾生活品質(zhì)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要支撐作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)中小河流共有1.1萬條,占流域面積50 km2以上河流數(shù)量的1/4。其中,有防洪任務(wù)的河流7000多條,約2/3的縣城、2/5的人口、1/4的耕地分布在中小河流兩岸。

        目前我國(guó)中小河流綜合治理長(zhǎng)度超過10萬km,治理的主要任務(wù)是解決防洪薄弱環(huán)節(jié)問題,優(yōu)先治理沿河有城市(鎮(zhèn))、農(nóng)村居民點(diǎn)、集中連片基本農(nóng)田以及其他重要基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)河流河段。部分省份探索了多目標(biāo)綜合治理方式,在保障防洪安全的同時(shí),開展生態(tài)環(huán)境修復(fù),打造美麗幸福河湖。例如,浙江先后開展萬里清水河道建設(shè)、“五水共治”、美麗河湖建設(shè),廣東以萬里碧道建設(shè)開辟流域生態(tài)治理新路徑,福建開展萬里安全生態(tài)水系建設(shè)等,努力實(shí)現(xiàn)中小河流防洪安全、生態(tài)健康和環(huán)境宜居的有機(jī)統(tǒng)一。

        中小河流治理取得了顯著的防災(zāi)減災(zāi)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益。已治理河段的防洪能力提升較為明顯,治理前防洪標(biāo)準(zhǔn)不足10年一遇或處于未設(shè)防狀態(tài)的河長(zhǎng)占3/4,治理后防洪標(biāo)準(zhǔn)10年一遇~30年一遇河長(zhǎng)占比近90%。中小河流還承擔(dān)著農(nóng)村區(qū)域行洪排澇、灌溉供水等重要任務(wù),治理后有效避免了淹地造成的糧食減產(chǎn)、絕產(chǎn)和水土流失,促進(jìn)了水利鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,為全國(guó)糧食連年豐收、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)了重要力量。

        二、中小河流治理面臨問題與挑戰(zhàn)

        中小河流數(shù)量眾多、保護(hù)任務(wù)重,其治理具有長(zhǎng)期性、艱巨性,同時(shí)氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興等對(duì)中小河流治理提出新要求、新挑戰(zhàn)。

        1.存在的主要問題

        (1)規(guī)劃方面

        過去大部分中小河流缺乏以流域或河流水系為單元的整體規(guī)劃,治理碎片化,導(dǎo)致上下游、左右岸、干支流不協(xié)調(diào)。在流域防洪規(guī)劃、綜合規(guī)劃中,也多未提及中小河流治理目標(biāo)與大江大河及主要支流的銜接協(xié)調(diào)要求,可能導(dǎo)致過度治理,進(jìn)而產(chǎn)生洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移,加大流域防洪壓力。

        (2)方案設(shè)計(jì)方面

        中小河流治理方案涉及防洪能力復(fù)核、水文分析計(jì)算、保護(hù)對(duì)象和防洪標(biāo)準(zhǔn)確定、治理目標(biāo)和措施方案制定等多方面。我國(guó)中小河流水文監(jiān)測(cè)薄弱,雖然有防洪任務(wù)的中小河流基本實(shí)現(xiàn)了水文監(jiān)測(cè)全覆蓋,但是大部分河流監(jiān)測(cè)站密度不足,致使中小河流在洪水特性分析、洪澇水計(jì)算等方面缺乏可靠數(shù)據(jù),制約治理方案質(zhì)量的提升。在治理目標(biāo)措施確定時(shí),對(duì)多目標(biāo)治理需求把握不足,過分單一強(qiáng)調(diào)防洪治理、資源開發(fā)利用或生態(tài)治理,均會(huì)影響河流功能永續(xù)利用。

        (3)管理體制機(jī)制方面

        中小河流治理和管理事權(quán)主要在地方,重建輕管現(xiàn)象尚未完全改變。在“放管服”背景下,部分地區(qū)在中小河流治理過程中僅簡(jiǎn)單履行程序,導(dǎo)致治理管理底賬不清。工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制不完善,防護(hù)工程老化、礙洪設(shè)施建設(shè)等帶來新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。中西部地區(qū)部分中小河流治理多依賴中央資金,投融資機(jī)制不完善。

        2.機(jī)遇與挑戰(zhàn)

        (1)從治理階段看

        中小河流治理正從解決重點(diǎn)河段防洪薄弱環(huán)節(jié)向整河流系統(tǒng)治理、綜合治理轉(zhuǎn)變。經(jīng)過十幾年大規(guī)模治理,中小河流治理具備了由散點(diǎn)式治理向整體治理轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)條件,未來需要更好地解決系統(tǒng)治理所涉及的上下游、左右岸、干支流、鄉(xiāng)村與城市,以及與大江大河的銜接協(xié)調(diào)關(guān)系、多目標(biāo)協(xié)同治理等問題。

        (2)從建設(shè)定位看

        中小河流是國(guó)家水網(wǎng)的重要組成部分,特別是為構(gòu)建省市縣三級(jí)水網(wǎng)體系提供了天然水系網(wǎng)絡(luò)條件。這需要按照“建設(shè)現(xiàn)代化高質(zhì)量水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”“完善流域防洪減災(zāi)體系”的要求,全力推進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理,助力構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)。

        (3)從變化條件看

        近年來氣候變化導(dǎo)致我國(guó)流域性大洪水時(shí)有發(fā)生,加之局地和區(qū)域性暴雨多發(fā),導(dǎo)致每年汛期中小河流防災(zāi)救災(zāi)任務(wù)極為繁重,這需要進(jìn)一步加強(qiáng)中小河流治理管理來提高應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的韌性。

        (4)從發(fā)展要求看

        隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的構(gòu)建,沿河防洪安全保障要求不斷提高,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中小河流提標(biāo)建設(shè)需求迫切,農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)亟須通過中小河流治理進(jìn)一步夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的水利保障,同時(shí)需要妥善解決工程項(xiàng)目占地、生態(tài)保護(hù)紅線避讓等難題。

        三、中小河流系統(tǒng)治理的思路

        貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路和“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念,按照水利高質(zhì)量發(fā)展要求,在總結(jié)已有治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,以系統(tǒng)的思維,以流域?yàn)閱卧?,逐流域?guī)劃、逐流域治理、逐流域驗(yàn)收、逐流域建檔立卡,著力解決存在的治理不系統(tǒng)、不平衡、不充分等問題,加快補(bǔ)齊短板和薄弱環(huán)節(jié),構(gòu)筑好廣大鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)抵御洪澇災(zāi)害威脅、保障防洪安全的基礎(chǔ)防線。

        1.科學(xué)合理確定中小河流功能定位

        以河流功能理論為指導(dǎo),以河流健康評(píng)估為支撐,結(jié)合沿河人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等分布,對(duì)防洪安全功能、生態(tài)服務(wù)功能、資源利用功能、社會(huì)服務(wù)功能等進(jìn)行綜合分析,科學(xué)診斷各功能存在的主要問題,明晰主導(dǎo)功能及治理重點(diǎn)。

        2.協(xié)調(diào)好防洪治理與多目標(biāo)綜合治理的關(guān)系

        堅(jiān)持自然、生態(tài)的河道治理理念,統(tǒng)籌沿河山、林、草、沙、田、村、城等要素,在保障防洪安全的前提下,探索綜合治理模式,更好地維護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定,更大程度發(fā)揮中小河流綜合利用功能。

        3.把握好以流域?yàn)閱卧闹卫沓叨?/h3>

        從河流水系或流域整體出發(fā),綜合考慮中小河流地形條件、洪水特性、河流級(jí)別、匯流面積、跨界類型等,兼顧地區(qū)水系差異和治理能力,干支并舉、成片推進(jìn),治一條成一條,治一片成一片,同時(shí)協(xié)調(diào)推進(jìn)水庫(kù)、分蓄洪區(qū)等其他措施建設(shè),充分發(fā)揮中小河流治理整體網(wǎng)絡(luò)效益。

        4.注重中小河流全過程長(zhǎng)效管護(hù)

        堅(jiān)持工程建設(shè)和管理維護(hù)并重,圍繞中小河流治理管理各環(huán)節(jié),實(shí)施精細(xì)化管理,結(jié)合河長(zhǎng)制創(chuàng)新管護(hù)體制機(jī)制,做好堤防護(hù)岸維修養(yǎng)護(hù)工作,鞏固綜合治理成效。

        四、中小河流系統(tǒng)治理的主要對(duì)策

        1.做好中小河流治理頂層設(shè)計(jì)

        (1)系統(tǒng)謀劃中小河流治理目標(biāo)和時(shí)序

        在中小河流調(diào)查評(píng)估的基礎(chǔ)上,深入摸清中小河流治理需求,研判與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng)的中小河流治理能力和水平,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好流域與區(qū)域的關(guān)系,制定未來一個(gè)時(shí)期全國(guó)、各流域、各省份中小河流治理的總體目標(biāo)、主要任務(wù)和實(shí)施線路圖。在制定或修訂大江大河及主要支流、重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃時(shí),建議充分考慮中小河流對(duì)大江大河洪水蓄泄關(guān)系的影響,對(duì)中小河流治理提出相應(yīng)要求,如明確重要區(qū)域或重點(diǎn)河流河段治理標(biāo)準(zhǔn)、水位或流量控制要求。

        (2)因地制宜分流域分區(qū)域施策

        由于我國(guó)各地地形地貌、水文氣象、洪水特性及沿河保護(hù)對(duì)象等情況差異較大,因此中小河流治理需要分區(qū)施策。比如,黃淮海、長(zhǎng)江中下游等平原地區(qū)中小河流沿線人口和農(nóng)田密集,且多存在堤防不達(dá)標(biāo)、河道淤積萎縮、水系阻隔等問題,可采取堤防加固、清淤疏浚和水系連通等措施;東南、西南地區(qū)以及大江大河上游地區(qū)中小河流多為山丘型,洪水暴漲暴落,沿河人口相對(duì)分散,可采取重點(diǎn)河段堤岸加固、擴(kuò)卡等措施;此外,松遼流域冰封期長(zhǎng)、黃河流域多泥沙、西南地區(qū)喀斯特地貌發(fā)育、西北地區(qū)融雪冰凌洪水、沿海地區(qū)受臺(tái)風(fēng)雨影響等也是需要考慮的因素。

        (3)科學(xué)編制逐條中小河流治理方案

        從河流防洪工程體系建設(shè)整體考慮,科學(xué)編制整河流治理方案。以逐條中小河流為對(duì)象,對(duì)處于同一個(gè)防洪工程體系、有干支流洪澇水蓄泄關(guān)系的,宜以所在河流水系或區(qū)域?yàn)閱卧M(jìn)行河流治理方案的整體編制,提高方案的系統(tǒng)性、科學(xué)性。做好洪澇水分析計(jì)算和防洪標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào),一方面分析清楚河道自身防洪排澇問題,另一方面協(xié)調(diào)好其與上下級(jí)河流的防洪關(guān)系,考慮上游水庫(kù)調(diào)蓄及其他供排水設(shè)施的影響。

        2.夯實(shí)中小河流治理理論和技術(shù)支撐

        (1)加強(qiáng)中小河流治理理論探索

        國(guó)外很早就開始了河流治理理念、理論與技術(shù)的研究,例如德國(guó)的“近自然河溪治理”、瑞士的“多自然型河道生態(tài)修復(fù)技術(shù)”、日本的“多自然型河川工法”等,我國(guó)也提出了“生態(tài)水工學(xué)”理論、“幸福河”理念等,這些理論、理念對(duì)中小河流治理起到較好的指導(dǎo)作用。針對(duì)以防洪治理為主的河流,統(tǒng)籌考慮河流自然屬性、結(jié)構(gòu)完整性以及生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值,需要加強(qiáng)中小河流監(jiān)測(cè)預(yù)警、洪水風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制、成災(zāi)致災(zāi)機(jī)理、治理標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)互饋關(guān)系分析等方面的研究。

        (2)做好中小河流治理技術(shù)支撐

        目前現(xiàn)行的規(guī)劃編制、水文計(jì)算、治理標(biāo)準(zhǔn)確定、河道整治等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有較好的普適性,但各中小河流的規(guī)模、防護(hù)要求以及地域特色不同,若生搬硬套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,可能造成工程措施與防護(hù)要求、經(jīng)濟(jì)性需求不匹配。此外,在防洪區(qū)劃定、管理范圍劃定、洪水風(fēng)險(xiǎn)分析等方面支撐也不足。建議相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制修訂時(shí)適當(dāng)對(duì)以上問題提出一般性規(guī)定要求。由于各地實(shí)際情況復(fù)雜,可細(xì)化制定適應(yīng)本地區(qū)特點(diǎn)的中小河流治理技術(shù)要求。

        3.創(chuàng)新中小河流治理管理體制機(jī)制

        (1)加強(qiáng)中小河流治理全過程管理

        加強(qiáng)前期工作、申報(bào)遴選、方案設(shè)計(jì)、治理實(shí)施、竣工驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)、督導(dǎo)檢查等環(huán)節(jié)全過程管理,細(xì)化責(zé)任落實(shí)。借鑒各地治理管理經(jīng)驗(yàn),如申報(bào)遴選采取集中機(jī)制,跨行政區(qū)采取提級(jí)審查、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)等方式,分片、分組進(jìn)行項(xiàng)目督導(dǎo)檢查,制定年度月度計(jì)劃,“晾曬”項(xiàng)目進(jìn)度,提高工作效率和治理積極性。

        (2)創(chuàng)新中小河流治理管護(hù)機(jī)制

        中小河流管理需要密切結(jié)合河長(zhǎng)制,依法劃定河流管理范圍,規(guī)范岸線保護(hù)利用,解決好亂占、亂采、亂堆、亂建“四亂”問題。有條件的可采取“生態(tài)+”“產(chǎn)業(yè)+”等模式,將中小河流治理與城市建設(shè)、生態(tài)景觀建設(shè)、水文化打造結(jié)合開展,有效拓展資金渠道,提高市場(chǎng)、公眾參與度。加強(qiáng)與自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的工作協(xié)同,協(xié)調(diào)解決用地困難、征地補(bǔ)償?shù)葐栴},更好地保護(hù)耕地資源,促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。考慮未來中小河流防洪工程老化,需要完善運(yùn)行管護(hù)機(jī)制,注意維修養(yǎng)護(hù)。

        4.強(qiáng)化中小河流智慧化建設(shè)

        (1)加強(qiáng)中小河流監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)

        針對(duì)中小河流監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施不足、自動(dòng)測(cè)報(bào)率不高的現(xiàn)狀,按照國(guó)家水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部署,重點(diǎn)針對(duì)中小河流洪水易發(fā)、頻發(fā)且保護(hù)對(duì)象重要的地區(qū),加快中小河流水文站網(wǎng)建設(shè),做好中小河流水文數(shù)據(jù)的歸集和存儲(chǔ),為中小河流河道行洪能力評(píng)價(jià)、設(shè)計(jì)洪澇計(jì)算、預(yù)警避險(xiǎn)方案制定等提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

        (2)加強(qiáng)中小河流數(shù)字化建設(shè)

        按照智慧水利建設(shè)要求,充分運(yùn)用智慧化技術(shù)手段,以水利“一張圖”和中小河流治理管理平臺(tái)為支撐,對(duì)每條河流建檔立卡,精準(zhǔn)掌握中小河流洪澇災(zāi)害、防洪保護(hù)對(duì)象、項(xiàng)目執(zhí)行、建設(shè)管理等基本情況,對(duì)雨情、水情、工情等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。推進(jìn)重點(diǎn)中小河流數(shù)字孿生平臺(tái)建設(shè),努力實(shí)現(xiàn)中小河流治理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化。開展中小河流產(chǎn)匯流模擬演算和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,分析生成不同降水條件下的洪水淹沒情況,為中小河流洪水預(yù)警和搶險(xiǎn)救災(zāi)提供技術(shù)支撐。

        五、結(jié)論與建議

        中小河流治理是全面提升防洪安全保障能力、守護(hù)江河安瀾的重要手段,是推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展、支撐國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)的重要舉措,也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、美麗中國(guó)建設(shè)的重要支撐。歷經(jīng)10余年大規(guī)模治理,中小河流治理取得階段性進(jìn)展,但是治理需求缺口仍較大,同時(shí)氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也對(duì)中小河流治理提出新挑戰(zhàn)。需要針對(duì)治理系統(tǒng)化不足、治理管護(hù)弱等突出問題,以流域?yàn)閱卧七M(jìn)系統(tǒng)治理,重點(diǎn)做好中小河流頂層設(shè)計(jì),科學(xué)確定治理目標(biāo)和分區(qū)治理對(duì)策,科學(xué)編制治理方案;夯實(shí)中小河流治理理論和技術(shù)支撐,深入探索治理理論,加強(qiáng)治理技術(shù)指導(dǎo);創(chuàng)新中小河流治理管理體制機(jī)制,加強(qiáng)治理全過程管理,結(jié)合河長(zhǎng)制等創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制;強(qiáng)化中小河流智慧化建設(shè),提升治理管理的水平和效率。

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