尹江珊，侯文昂，，張士辰，侯效鋒

（1.水利部大壩安全管理中心，210029，南京；2.水利部交通運輸部國家能源局南京水利科學(xué)研究院，210029，南京；3.河海大學(xué)，210098，南京）

水利部高度重視水庫庫區(qū)管理工作，但庫區(qū)管理問題復(fù)雜，庫區(qū)管理涉及部門多，不少水庫庫區(qū)跨越不同的行政區(qū)域，庫區(qū)管理缺乏系統(tǒng)全面且符合庫區(qū)特征的法律法規(guī)依據(jù)，庫區(qū)管理體制機制不順暢，庫區(qū)臨時淹沒區(qū)存在人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、企事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施等占用問題，長期得不到有效解決將影響水庫防洪安全、水質(zhì)保護、水環(huán)境治理，制約庫區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和安全。為此，水利部強調(diào)要加強水庫庫區(qū)管理研究，研究制定庫區(qū)管理法規(guī)和政策，保障庫區(qū)安全運行和效益充分發(fā)揮。本文針對水庫庫區(qū)管理深入開展調(diào)查研究，重點調(diào)研庫區(qū)管理情況，總結(jié)地方經(jīng)驗做法，分析存在的主要問題，提出強化庫區(qū)管理的意見建議。

一、庫區(qū)管理現(xiàn)狀情況

1.庫區(qū)管理主體

庫區(qū)管理涉及部門多，包括水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、交通運輸、文化和旅游、公安等。其中，政府承擔(dān)水庫安全運行、防汛安全的行政責(zé)任，牽頭組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好水庫安全管理，落實管理經(jīng)費，劃定水庫管理和保護范圍，組織重大安全事故應(yīng)急處置；承擔(dān)庫區(qū)“四亂”問題清理的河長責(zé)任、水環(huán)境治理等工作的牽頭責(zé)任。水行政主管部門主要承擔(dān)水庫運行安全的主管部門責(zé)任，做好行政許可，開展監(jiān)督抽查，指導(dǎo)水庫管理單位落實責(zé)任，加強管理，保障水庫運行安全，庫區(qū)不被圍墾、侵占。其他部門按照部門職能，各司其職，依法行使庫區(qū)監(jiān)管職責(zé)，如庫區(qū)范圍內(nèi)的采礦管理、林地和耕地管理、養(yǎng)殖管理、電力設(shè)施管理、氣象設(shè)施管理等。但庫區(qū)管理內(nèi)容多，職責(zé)分工不夠明確，協(xié)調(diào)機制不順暢。

2.庫區(qū)管理事項

庫區(qū)管理事項主要包括庫區(qū)管理與保護范圍劃定、涉庫建設(shè)行政審批，防汛安全、經(jīng)營管理、文旅管理，水行政、漁政、交通執(zhí)法，以及水面保潔、庫區(qū)臨時淹沒、防溺水、水質(zhì)保護、水環(huán)境治理等。其中，水行政審批主要包括水庫管理范圍內(nèi)建設(shè)項目、取水許可等涉庫安全的各類生產(chǎn)經(jīng)營活動。庫區(qū)保護范圍內(nèi)資源開發(fā)利用由相關(guān)部門按職責(zé)審批（實際上審批的法律依據(jù)并不明確）。

從庫區(qū)利用主體看，庫區(qū)管理事項涉及政府、部門單位、企業(yè)和個人等不同主體。政府常見利用行為包括招商引資、房地產(chǎn)、文旅、市民廣場建設(shè)項目等；部門單位常見利用行為包括公益設(shè)施建設(shè)、土地整理、農(nóng)業(yè)開放、部門管理用房設(shè)置等；企業(yè)常見利用行為包括工礦企業(yè)生產(chǎn)、堆場等；個人常見利用行為包括民房搭建、養(yǎng)殖、種植、管護房等。

3.法律法規(guī)依據(jù)

國家層面沒有針對庫區(qū)的專門立法，庫區(qū)管理主要依據(jù)水法、防洪法、河道管理條例、水庫大壩安全管理條例等法律法規(guī)，《小型水庫安全管理辦法》等規(guī)范性文件，以及地方立法和規(guī)章。經(jīng)初步統(tǒng)計，目前全國省級行政區(qū)均頒布了河湖或河道管理條例或辦法，近一半涉及庫區(qū)管理相關(guān)內(nèi)容，主要包括河湖保護、河道管理、河道采砂、河湖長制、流域或特定湖泊保護等。庫區(qū)管理已有一定制度基礎(chǔ)。

由于庫區(qū)管理涉及面廣，除了水利行業(yè)內(nèi)的法律法規(guī)，庫區(qū)管理還須遵循環(huán)境保護法、土地管理法、森林法、濕地保護法、突發(fā)事件應(yīng)對法、防震減災(zāi)法等其他領(lǐng)域法律法規(guī)。

4.庫區(qū)管理執(zhí)法機制

按照屬地管理原則，主要由水庫所在地人民政府水行政主管部門承擔(dān)庫區(qū)監(jiān)管職責(zé)，負責(zé)庫區(qū)管理和保護范圍內(nèi)的水行政執(zhí)法，并按照管理權(quán)限，對管轄范圍內(nèi)各項水事活動進行監(jiān)督檢查，依法查處水事違法活動。

在執(zhí)法過程中，主要依托河湖長制平臺，發(fā)揮河湖長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，由水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安等部門根據(jù)職能，從違法建設(shè)、違法用地等方面開展聯(lián)合執(zhí)法。對各部門執(zhí)法依據(jù)不充足的，盡量由屬地做工作，爭取能自行整改。個別水庫如湖北白蓮河水庫通過地方立法，明確水庫管理單位綜合執(zhí)法支隊對庫區(qū)各類活動具有唯一執(zhí)法效力。但目前普遍存在多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制不順暢問題。

5.庫區(qū)管理和保護范圍劃定

各地對于庫區(qū)管理和保護范圍劃定標準差異大。江蘇、浙江、廣東等省份以移民征地線作為劃定依據(jù)，廣西、重慶、云南等省份以校核洪水位劃定。

庫區(qū)管理和保護范圍劃定工作持續(xù)開展。水利部近年作過統(tǒng)一部署，不少水庫管理和保護范圍劃定工作已基本完成，埋設(shè)了界樁，并對劃定成果進行了公示。但庫區(qū)管理范圍確權(quán)難度大，很多老工程庫區(qū)土地多為當年直接劃撥，未開展征地遷賠和辦理不動產(chǎn)登記證，部分辦理土地證的未落實具體坐標，不受自然資源部門承認，同時遭到當?shù)卮迕竦种啤?/p>

6.庫區(qū)防洪調(diào)度淹沒情況

庫區(qū)臨時淹沒范圍僅征地移民線以下開展遷賠的情況較為普遍，一些水庫庫區(qū)臨時淹沒范圍內(nèi)目前還有不少人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、企事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施、耕（園）地等，部分土地被劃為耕地甚至永久基本農(nóng)田。某大型水庫479.00（正常蓄水位、征地線）～482.00 m（移民線）范圍，影響兩村1700余人；482.00～484.84 m（設(shè)計洪水位），影響32個村3.2萬人；484.84～490.00 m（校核洪水位），影響27個村2.58萬人。同時，庫區(qū)臨時淹沒缺少補償機制，一些水庫蓄水位常年較低，一些水庫庫區(qū)臨時淹沒范圍內(nèi)實物情況不明，嚴重影響水庫防洪調(diào)度與決策。

二、庫區(qū)管理存在的主要問題

1.庫區(qū)相關(guān)概念不明確

（1）庫區(qū)范圍

當前我國法律法規(guī)中對庫區(qū)、淹沒區(qū)、消落區(qū)、庫汊、管理范圍、保護范圍等概念未明確規(guī)定，各地理解和執(zhí)行存在差異，影響庫區(qū)管理。

（2）庫區(qū)管理和河道管理

當前庫區(qū)管理主要參照湖泊和河道來管理，從水庫管理角度來看，庫區(qū)管理與河道管理有明顯區(qū)別，然而庫區(qū)管理與河道管理的關(guān)系在法律法規(guī)中未明確，影響庫區(qū)管理。

2.庫區(qū)管理法規(guī)制度缺位

（1）庫區(qū)管理缺乏明確的法律依據(jù)

當前我國沒有專門針對庫區(qū)的法條，水法、防洪法及《水庫大壩安全管理條例》等法律法規(guī)涉及少量庫區(qū)內(nèi)禁止性行為，但系統(tǒng)性十分不足，在庫區(qū)管理體制機制、管理內(nèi)容、涉庫建設(shè)審批和行政許可、庫區(qū)開發(fā)利用和管理保護、淹沒賠償?shù)确矫嫒狈γ鞔_的依據(jù)。比如水庫周邊常見的釣魚、游泳、戲水等行為，存在很大安全隱患，容易發(fā)生溺水事件。飲用水源水庫尚可根據(jù)水污染防治法由生態(tài)環(huán)境部門進行監(jiān)管，但非飲用水源水庫未有明確條文規(guī)定。

（2）其他部門法規(guī)制度規(guī)定對庫區(qū)管理的影響

庫區(qū)管理事項多、涉及部門多，一些水庫庫區(qū)內(nèi)土地未完成征收手續(xù)，導(dǎo)致與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)榷鄠€部門存在管理范圍或紅線重疊，管理事項交叉。其他部門法規(guī)制度對水庫庫區(qū)正常管理存在影響，解決機制尚未明確。

一是受到耕地、永久基本農(nóng)田影響。部分已建水庫管理房所在部位被自然資源部門劃定為耕地或永久基本農(nóng)田，自然資源部門認定管理房為違建并要求拆除，計劃建設(shè)管理房的因水庫周邊均為耕地而無法建設(shè)。另外，存在一些大壩管理范圍被劃定為耕地或永久基本農(nóng)田的情況。

二是受到林地影響。一些水庫因常年干旱，生長樹木被劃為林地，直接影響水庫行洪，但因被列在冊，難以砍伐或移除。

三是受到濕地影響。一些地方按照濕地保護法，將水庫納入濕地管理。因自然保護區(qū)在自然資源確權(quán)登記時優(yōu)先于河湖庫，故水庫被劃為濕地，導(dǎo)致水庫在進行除險加固、維修養(yǎng)護、清淤等庫區(qū)管理工作時，由于“三線一單”等政策要求，幾乎無法正常開展，水庫隱患不能及時消除，影響水庫安全運行和下游人民生命財產(chǎn)安全。

四是受到鐵路、燃氣管道、隧道等影響。當鐵路、燃氣管道、隧道等位于水庫管理范圍，特別是位于大壩管理范圍內(nèi)時，根據(jù)鐵路法等其他領(lǐng)域法律法規(guī)的保護要求，水庫除險加固、維修養(yǎng)護等難以實施。

3.庫區(qū)管理體制機制不順暢

（1）跨區(qū)域庫區(qū)管理協(xié)調(diào)難

跨區(qū)域水庫協(xié)調(diào)難的關(guān)鍵在于權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，由于缺乏有效的上級協(xié)調(diào)機制和專門的補償機制，得不到水庫效益的庫區(qū)屬地沒有動力做好庫區(qū)管理工作。某水庫庫區(qū)70%由上游省份管理，30%由下游省份管理，由于水庫大壩管理權(quán)、供水均歸下游省份，上游省份認為在庫區(qū)管理上只有義務(wù)沒有權(quán)利，多年來難以達成協(xié)調(diào)機制。

（2）庫區(qū)管理執(zhí)法機制不暢

多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制不明確。庫區(qū)因存在大部分土地未完成征收手續(xù)，土地權(quán)屬、性質(zhì)不一等問題，很難按水利功能用地統(tǒng)一管理。在庫區(qū)執(zhí)法管理中，存在執(zhí)法依據(jù)不足、信息共享不暢情況，執(zhí)法處置難以落實到位。

此外，僅依靠庫區(qū)執(zhí)法難以有效解決庫區(qū)違法問題，出現(xiàn)問題后再開展執(zhí)法影響庫區(qū)管理時效性，可以考慮建立明確的違法干預(yù)機制，在庫區(qū)活動尚未達到違法程度時及時進行人工干預(yù)。

4.庫區(qū)確權(quán)劃界工作復(fù)雜

一是部分水庫劃界質(zhì)量不夠。庫區(qū)劃界因不涉及土地權(quán)屬利益問題而相對簡單，但由于資金困難、部門協(xié)調(diào)等問題，仍存在部分劃定成果質(zhì)量參差不齊、無法滿足國土“一張圖”要求等情況。

二是庫區(qū)確權(quán)所涉土地權(quán)屬利益復(fù)雜。主要是水庫庫區(qū)征地不徹底、土地權(quán)屬不清問題，導(dǎo)致部分水庫存在“一地兩證”的情況。已完成確權(quán)的對象也多為大壩等樞紐工程，庫區(qū)確權(quán)較少。土地證更改為不動產(chǎn)登記證后，已經(jīng)取得土地證的單位很少主動換證，對于庫區(qū)的產(chǎn)權(quán)意識有待增強。

三是歷史遺留問題解決存在難度。由于歷史遺留問題，庫區(qū)常水面以上土地歷史上已經(jīng)由商業(yè)開發(fā)、宅基地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等獲得合法正規(guī)土地證?，F(xiàn)行法規(guī)制度對于在庫區(qū)范圍內(nèi)存在占用的情況下如何確權(quán)規(guī)定得不夠詳細，目前尚缺具有可操作性的處置流程規(guī)定。

5.部分水庫庫區(qū)存在淤積和侵占問題

部分水庫庫區(qū)淤積嚴重，影響水庫防洪安全和綜合效益發(fā)揮。目前各地對于水庫淤積底數(shù)不清楚，庫容曲線長期未測量更新，泥沙淤積分布規(guī)律和淤積物情況不明確，水庫清淤相關(guān)制度和技術(shù)規(guī)范尚不完善，存在侵占庫容甚至防洪庫容等問題。此外，地方政府缺乏庫區(qū)管理保護意識，一些地區(qū)庫區(qū)侵占問題突出，水庫臨時淹沒區(qū)內(nèi)存在人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、企事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施、耕（園）地等問題，亟待研究解決。

6.庫區(qū)管理高質(zhì)量發(fā)展能力不足

一是庫區(qū)情況監(jiān)測與應(yīng)急管理能力較低。水庫庫區(qū)普遍缺乏全天候監(jiān)測能力，很少有水庫能運用衛(wèi)星遙感、無人機、北斗等高新科技進行庫區(qū)監(jiān)測，對庫區(qū)臨時淹沒范圍內(nèi)的實物數(shù)量掌握不足，對庫區(qū)侵占情況掌握得不全面不及時，影響水庫防洪調(diào)度決策。此外，水庫防洪調(diào)度庫區(qū)臨時淹沒區(qū)應(yīng)急措施不明確，應(yīng)急啟動條件、應(yīng)急組織、預(yù)警發(fā)布、信息共享、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急結(jié)束等各環(huán)節(jié)要求不規(guī)范不清晰。

二是水庫安全與效益發(fā)展不平衡。當前一些地方在統(tǒng)籌水庫發(fā)展和安全方面缺乏協(xié)調(diào)，庫區(qū)管理往往難以把握平衡點。一些地方過分強調(diào)工程安全，水庫效益發(fā)揮受限；也有部分地區(qū)過分追求利益，盲目利用庫區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電、浮動碼頭、旅游經(jīng)營等，存在安全隱患，影響水庫安全，工程安全與效益充分發(fā)揮方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

三、對策建議

1.提高庫區(qū)管理重要性認識

督促各級水利部門提高水庫庫區(qū)管理重要性認識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，切實履行庫區(qū)監(jiān)管責(zé)任，充分利用河湖長制平臺，主動協(xié)調(diào)有關(guān)部門，持續(xù)推進庫區(qū)確權(quán)劃界工作，加強庫區(qū)侵占問題監(jiān)管，做好庫區(qū)淹沒區(qū)管理，積極開展水庫淤積治理，保障庫容安全，充分發(fā)揮水庫防洪減災(zāi)作用。

2.開展庫區(qū)情況摸排和整治

制定加強水庫防洪庫容和庫區(qū)防洪調(diào)度淹沒區(qū)管理的相關(guān)政策。應(yīng)每年汛前組織對有防洪功能的水庫淤積和侵占情況進行逐庫摸排，對存在淤積或侵占問題的水庫開展庫容曲線測量；對有防洪功能的水庫逐庫調(diào)查壩頂高程以下庫區(qū)防洪調(diào)度淹沒范圍內(nèi)人員、城（集）鎮(zhèn)、村莊、基礎(chǔ)設(shè)施、耕（園）地等重要實物數(shù)量及指標信息，并定期更新。對于淤積和侵占防洪庫容的水庫，應(yīng)及時開展防洪能力評估，對非法侵占庫容的應(yīng)限期整改，淤積影響防洪安全的應(yīng)科學(xué)論證后積極推進清淤工作。問題整改前，應(yīng)采取有效防汛度汛措施，切實保障水庫安全度汛。對于非法侵占嚴重影響防洪安全的，要依法依規(guī)對相關(guān)責(zé)任單位和人員進行追責(zé)問責(zé)，涉及違法的依法追究法律責(zé)任。

3.明確庫區(qū)管理相關(guān)概念

盡快出臺文件，明確庫區(qū)、淹沒區(qū)、消落區(qū)、庫汊等定義和規(guī)定。綜合利用移民征地線、校核洪水位線等特征線，明確庫區(qū)管理和保護范圍的確定原則和方法，保障水庫正常運行，推動管理范圍頒證。

4.完善庫區(qū)管理法規(guī)制度

加強上位法支撐力度。水法、防洪法及《水庫大壩安全管理條例》等修訂中加強庫區(qū)管理與保護規(guī)定，解決庫區(qū)管理與保護法規(guī)制度缺位問題，從法律法規(guī)層面解決不同部門政策矛盾問題，理順庫區(qū)管理和保護的體制機制，徹底解決跨部門、跨區(qū)域等管理問題。將庫區(qū)管理納入《水庫大壩安全管理條例》修訂，增設(shè)庫區(qū)管理與保護專章，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以規(guī)定。鼓勵針對庫區(qū)管理地方立法。

5.明確庫區(qū)管理體制機制

（1）明確庫區(qū)管理責(zé)任主體

要理清水庫管理的責(zé)任體系，明確地方政府、水行政主管部門、水庫管理單位、其他各有關(guān)行業(yè)主管部門的責(zé)任。

（2）明確跨區(qū)域跨部門管理協(xié)作機制

庫區(qū)管理涉及多個部門且常?？缭蕉鄠€區(qū)域，要在劃定庫區(qū)管理和保護范圍的基礎(chǔ)上，充分考慮受益方和損失方責(zé)權(quán)利，明確管理區(qū)域間的管理和協(xié)調(diào)模式。建議由庫區(qū)地方人民政府主導(dǎo)，水行政主管部門牽頭負責(zé)跨部門協(xié)調(diào)機制，解決庫區(qū)內(nèi)水資源、環(huán)保、漁業(yè)、交通等行業(yè)問題。

（3）加強庫區(qū)水行政執(zhí)法管理

由于水庫管理單位本身不具備執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當與水政執(zhí)法單位建立協(xié)調(diào)機制。涉及多部門執(zhí)法監(jiān)管的，還應(yīng)建立信息共享和聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管工作機制。應(yīng)注意事前管理，在庫區(qū)違法行為發(fā)生前，及時干預(yù)庫區(qū)內(nèi)不恰當?shù)娜祟惢顒?。鼓勵針對庫區(qū)管理加強地方立法，有條件的地方設(shè)置專門庫區(qū)執(zhí)法部門。

6.進一步規(guī)范庫區(qū)管理和利用

（1）持續(xù)推進庫區(qū)確權(quán)劃界工作

各地按照依法依規(guī)、因地制宜原則確定庫區(qū)管理與保護范圍標準，以“禁新增、減存量”的原則建立長效消除機制。對非法占用應(yīng)按照庫區(qū)管理規(guī)定立即整改，對歷史上形成的但不符合庫區(qū)管理規(guī)定的占用，采取逐步退出政策，政府可以進行鼓勵性補貼。對于庫區(qū)管理范圍有人員占用的，應(yīng)當逐步遷出。加強與國土空間規(guī)劃相關(guān)平臺做好銜接，支撐庫區(qū)管理范圍、保護范圍劃定及大壩安全管理工作。

（2）庫區(qū)水資源保護與利用

綜合考慮供水分配、取水許可、排污許可、漁業(yè)養(yǎng)殖等水資源保護與利用要求，明確水資源利用權(quán)利主體的合法性，規(guī)定權(quán)利主體的權(quán)利內(nèi)容和行使方式要求，確定相關(guān)權(quán)利客體的范圍。分區(qū)劃定庫區(qū)的禁止、限制、開放建設(shè)范圍，明確審批程序和相關(guān)主體。

（3）消落區(qū)利用與保護

明確消落區(qū)土地權(quán)屬，消落區(qū)土地的利用應(yīng)確保工程安全并服從水庫調(diào)度，對于庫區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)、村莊、耕地等既成事實的情況，兼顧水土保持、水資源保護和庫區(qū)移民使用，分類施治。明確消落區(qū)土地利用的風(fēng)險及其責(zé)任承擔(dān)者。

（4）積極探索庫區(qū)臨時淹沒處理方式和渠道

可鼓勵有條件的水庫充分利用庫區(qū)資源，盤活水庫資產(chǎn)，完善庫區(qū)管理和保護的良性循環(huán)機制。鼓勵超蓄區(qū)的單位和個人購買保險，為臨時淹沒提供穩(wěn)定補償來源。

7.提高庫區(qū)管理現(xiàn)代化水平

（1）加強庫區(qū)侵占監(jiān)測智能化水平

充分利用衛(wèi)星遙感、北斗、無人機等現(xiàn)代化監(jiān)測技術(shù)，結(jié)合人工巡查、智能巡檢、視頻監(jiān)控、儀器監(jiān)測等手段，構(gòu)建水庫庫區(qū)動態(tài)監(jiān)測體系，切實提升庫區(qū)侵占信息數(shù)據(jù)自動采集與分析水平，加強對筑壩攔汊、圍（填）庫造地、垃圾填埋、棄渣棄土、非法建筑（設(shè)施）、圍墾種植等情況監(jiān)測，準確動態(tài)監(jiān)測庫容侵占情況。

（2）強化水庫預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案措施應(yīng)用

加快構(gòu)建雨水情監(jiān)測預(yù)報“三道防線”，開展水庫防洪調(diào)度預(yù)演，掌握庫區(qū)淹沒影響范圍與危害程度，加強庫區(qū)淹沒風(fēng)險判別與預(yù)警，提高水庫防洪調(diào)度決策能力和庫區(qū)應(yīng)急管理能力及成效。

（3）強化現(xiàn)代化水庫運行管理矩陣建設(shè)相關(guān)工作

結(jié)合現(xiàn)代化水庫運行管理矩陣建設(shè)工作，按照水利部有關(guān)要求，加強庫區(qū)全要素信息掌握、全天候動態(tài)監(jiān)測、庫區(qū)汛情險情預(yù)警、庫區(qū)防洪仿真預(yù)演等工作。