肖陽(yáng)

摘要：糧食安全是國(guó)家總體安全的基礎(chǔ)，糧食安全的第一層保障可以說(shuō)是儲(chǔ)備糧食安全。湖南是農(nóng)業(yè)大省，也是中國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)之一。目前，湖南省省級(jí)儲(chǔ)備糧管理模式存在承儲(chǔ)企業(yè)分散、管理體制不順、政策性經(jīng)營(yíng)與商業(yè)經(jīng)營(yíng)未分離等問(wèn)題。文章闡述了湖南省省級(jí)儲(chǔ)備糧財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)狀，分析了儲(chǔ)備集中管理模式的必然性，以及儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼財(cái)政兜底方式存在的弊端。最后提出有序推進(jìn)集中承儲(chǔ)、完善省儲(chǔ)糧輪換補(bǔ)貼機(jī)制、進(jìn)一步強(qiáng)化公開(kāi)交易等政策建議。

關(guān)鍵詞：省級(jí)儲(chǔ)備糧；管理模式；財(cái)政補(bǔ)貼；集中承儲(chǔ)；輪換補(bǔ)貼；公開(kāi)交易

中圖分類號(hào)：F746.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230411

Analysis on provincial grain reserve management model and fiscal policy with the Hunan Province as an example

Xiao Yang

（ Hunan Province Department of Finance， Changsha， Hunan 410015 ）

Abstract： Food security is the foundation of national security， and the first layer of food security is food reserve security. Hunan is a major agricultural province and one of the major grain producing areas in China. At present， the existing management mode of provincial grain reserve in Hunan Province had some problems， such as scattered storage enterprises， bad management system， policy-based management and commercial management. This paper expounded the present situation of provincial reserve grain financial subsidy in Hunan Province， analyzed the inevitability of the centralized reserve management model， and the drawbacks of the financial backstop model of reserve grain subsidy. Finally， it put forward policy suggestions such as orderly promotion of centralized storage， improvement of provincial grain storage rotation subsidy mechanism， and further strengthening of open trading.

Key words： provincial grain reserve， management model， financial subsidies， centralized storage， rotation subsidy， open trading

糧食儲(chǔ)備是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、維持社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)糧食供求的重要手段，對(duì)我國(guó)糧食安全乃至國(guó)家安全都具有重大意義[1]。湖南省現(xiàn)行糧食儲(chǔ)備建立始于20世紀(jì)90年代的糧食體制改革。全省地方儲(chǔ)備糧食實(shí)行省、市、縣分級(jí)儲(chǔ)備、分級(jí)管理，糧權(quán)屬同級(jí)人民政府。2016年后，原省糧食局按照中央政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求不再直接管理企業(yè)，由機(jī)構(gòu)改革后的省糧食和物資儲(chǔ)備局、省財(cái)政廳與承儲(chǔ)企業(yè)簽訂承儲(chǔ)合同對(duì)省級(jí)儲(chǔ)備糧實(shí)行契約式管理，省糧食和物資儲(chǔ)備局負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)管理，省財(cái)政廳負(fù)責(zé)依規(guī)安排儲(chǔ)備糧貸款利息、保管費(fèi)用等財(cái)政補(bǔ)貼，省農(nóng)發(fā)行負(fù)責(zé)及時(shí)、足額發(fā)放儲(chǔ)備糧貸款，承儲(chǔ)企業(yè)具體負(fù)責(zé)儲(chǔ)備糧收儲(chǔ)、輪換，對(duì)儲(chǔ)備糧數(shù)量、質(zhì)量、儲(chǔ)存安全承擔(dān)主體責(zé)任。

1 省級(jí)儲(chǔ)備糧財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代建立省級(jí)糧食儲(chǔ)備以來(lái)，財(cái)政補(bǔ)貼政策歷經(jīng)調(diào)整，現(xiàn)延用的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明確于2016年，現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼大體分為4個(gè)部分：保管費(fèi)補(bǔ)貼每年100元/t、利息費(fèi)用補(bǔ)貼以銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率LP2+20BP本金按儲(chǔ)備糧在庫(kù)成本計(jì)算（中央對(duì)儲(chǔ)備糧有要求“成本不變，實(shí)物輪換”）、輪換費(fèi)每年46.67元/t（通常3年一輪換）、損失損耗補(bǔ)貼為保管時(shí)間半年至一年儲(chǔ)備糧1.5%計(jì)算，保管時(shí)間在一年以上的按2.05計(jì)算（2020年后保管損失損耗補(bǔ)貼執(zhí)行國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)）。

上述財(cái)政補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來(lái)，運(yùn)行相對(duì)平穩(wěn)，省儲(chǔ)指標(biāo)更是成了省內(nèi)各級(jí)國(guó)有糧食承儲(chǔ)企業(yè)的香餑餑，想盡辦法給自己爭(zhēng)取承儲(chǔ)份額，2018年、2019年省級(jí)儲(chǔ)備糧均盈利3 500萬(wàn)元以上。2020年，云南鎘大米事件發(fā)酵后，湖南產(chǎn)大米價(jià)格下跌明顯，省級(jí)儲(chǔ)備糧輪換虧損近5 000萬(wàn)元。2020年當(dāng)年新增安排省級(jí)儲(chǔ)備糧儲(chǔ)備計(jì)劃時(shí)，銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)均未主動(dòng)推薦企業(yè)申請(qǐng)承儲(chǔ)。此后更有湘西州古丈縣、龍山縣兩地政府正式請(qǐng)求不再承儲(chǔ)省級(jí)儲(chǔ)備糧。

分析儲(chǔ)備糧輪換虧損的原因：一是輪換新陳價(jià)差是主要因素[2]。儲(chǔ)備糧輪換是銷售陳糧、購(gòu)入新糧，銷售出庫(kù)的陳糧價(jià)格低，收購(gòu)入庫(kù)的新糧價(jià)格高，存在價(jià)差是必然。湖南省省儲(chǔ)糧輪換費(fèi)用補(bǔ)貼實(shí)行140元/（t·3年）包干，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以彌補(bǔ)新陳價(jià)差。二是政策和市場(chǎng)雙重因素加劇輪換虧損[3]。2013—2016年，國(guó)家公布的秈稻最低收購(gòu)價(jià)保持在132～138元/50 kg的高位運(yùn)行。當(dāng)時(shí)的最低價(jià)預(yù)案規(guī)定儲(chǔ)備糧輪入時(shí)要按國(guó)家最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)，導(dǎo)致企業(yè)收購(gòu)入庫(kù)成本增加。輪出時(shí)則按市場(chǎng)價(jià)格銷售，受2013年以來(lái)的“鎘米”事件[4]和進(jìn)口大米等沖擊導(dǎo)致陳稻市場(chǎng)疲軟等因素影響，陳稻外銷嚴(yán)重不暢，出庫(kù)價(jià)格低迷。2016年以后，雖然稻谷最低收購(gòu)價(jià)降低，政策也規(guī)定儲(chǔ)備糧輪入可隨行就市收購(gòu)，但銷售端又受國(guó)家糧食“去庫(kù)存”政策因素的影響，國(guó)家出庫(kù)競(jìng)拍底價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)，如對(duì)部分糧食作為飼料工業(yè)用糧處置，價(jià)格僅1 500元/t，正常糧食拍賣價(jià)格也僅2 400元/t左右，這進(jìn)一步擠壓了市場(chǎng)糧價(jià)，加大了省級(jí)儲(chǔ)備糧輪換價(jià)差虧損，銷區(qū)尤甚。三是糧食重金屬超標(biāo)嚴(yán)重影響糧食購(gòu)銷[5]。湖南省因土壤重金屬污染造成稻谷鎘超標(biāo)，全省可流通的重金屬含量合格糧源較少。在糧源偏緊的狀況下，儲(chǔ)備糧輪換在收購(gòu)時(shí)需高價(jià)采購(gòu)?fù)獾睾细窦Z食，而在銷售時(shí)省外市場(chǎng)忌憚“湖南稻米”，本地大米加工市場(chǎng)又不活躍，陳糧出庫(kù)低價(jià)徘徊。特別是從2019年以后，國(guó)家對(duì)食品安全指標(biāo)要求更加嚴(yán)格，原來(lái)視同合格糧食收購(gòu)入庫(kù)的鎘含量0.2～0.4 mg/kg的糧食只能定點(diǎn)銷售，省內(nèi)不能自由流通，更不允許出省，銷售價(jià)格更低，輪換虧損被進(jìn)一步放大。四是企業(yè)經(jīng)營(yíng)不好、管理不善也是造成輪換虧損不可忽視的因素。輪換出入庫(kù)與市場(chǎng)緊密相關(guān)，承儲(chǔ)企業(yè)如未把握好市場(chǎng)機(jī)會(huì)，容易造成低價(jià)出庫(kù)、高價(jià)入庫(kù)。如果延遲出庫(kù)，則增加利息，占用倉(cāng)容，虧損或?qū)⒏?。另外，婁底、邵?yáng)、懷化、湘西州、張家界等糧食銷區(qū)或產(chǎn)銷平衡區(qū)，糧食量少價(jià)高，大部分糧食需要從產(chǎn)區(qū)調(diào)入，增加了運(yùn)輸成本。如懷化每年輪換所需糧源80%以上需從外地購(gòu)進(jìn)，平均成本較主產(chǎn)區(qū)增加140～160元/t，而湘西州僅運(yùn)輸成本就比產(chǎn)區(qū)增加160～200元/t。

2 儲(chǔ)備集中管理模式的必然性分析

湖南省級(jí)儲(chǔ)備糧現(xiàn)行管理模式存在承儲(chǔ)企業(yè)分散、管理體制不暢等問(wèn)題[6]，亟需改革完善。一是承儲(chǔ)主體分散。湖南省現(xiàn)有的省級(jí)儲(chǔ)備糧155萬(wàn)t，分別儲(chǔ)存在全省14個(gè)市州、57個(gè)縣區(qū)、65家企業(yè)。實(shí)際儲(chǔ)存糧食的具體庫(kù)點(diǎn)多、倉(cāng)容規(guī)模小、儲(chǔ)存條件參差不齊。二是管理體制不順。省級(jí)儲(chǔ)備糧糧權(quán)屬省政府。一方面，糧食存放在省內(nèi)各級(jí)糧食收儲(chǔ)企業(yè)，各地企業(yè)歸屬糧食和儲(chǔ)備部門(mén)、國(guó)資部門(mén)或其他部門(mén)等不同部門(mén)管理，造成上下不對(duì)口、企業(yè)屬地管理難到位、“多頭治糧”、政策執(zhí)行“腸梗阻”等問(wèn)題。三是收儲(chǔ)企業(yè)公益性職能沒(méi)有很好體現(xiàn)，政策性經(jīng)營(yíng)與商業(yè)經(jīng)營(yíng)未分離。儲(chǔ)備企業(yè)大多是老的國(guó)有糧食企業(yè)，企業(yè)改革后，一方面要承擔(dān)政策性糧食收儲(chǔ)業(yè)務(wù)，另一方面為彌補(bǔ)收入不足、價(jià)差虧損，企業(yè)又從事多種經(jīng)營(yíng)、加工、貿(mào)易等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，給擠占、侵害國(guó)家利益的行為提供了尋租空間。

1949年后，我國(guó)先后建立了“甲字糧”“506糧”等戰(zhàn)略儲(chǔ)備糧油，1990年又建立了國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度。糧食儲(chǔ)備在穩(wěn)市、備荒、恤農(nóng)等方面發(fā)揮了重要作用。湖南省省級(jí)儲(chǔ)備體制在此期間一直套用國(guó)家統(tǒng)一政策，糧食由地方糧庫(kù)統(tǒng)一儲(chǔ)備。1999年，國(guó)家糧食儲(chǔ)備局改為國(guó)家糧食局，組建中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司，共同對(duì)中央儲(chǔ)備糧實(shí)行垂直管理。湖南也按中央的統(tǒng)一部署進(jìn)行了改制，對(duì)原糧食局糧食經(jīng)營(yíng)職能進(jìn)行了剝離，分屬省市縣三級(jí)地方的國(guó)有糧食企業(yè)，地方糧食承儲(chǔ)工作也一并進(jìn)行了劃轉(zhuǎn)，省級(jí)糧食儲(chǔ)備也由原來(lái)的糧食局屬國(guó)有糧庫(kù)統(tǒng)一存儲(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞯丶Z食企業(yè)協(xié)議存儲(chǔ)。

2018年，在原國(guó)家糧食局等部門(mén)基礎(chǔ)上，新組建了國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家儲(chǔ)備體系，強(qiáng)化對(duì)中央儲(chǔ)備糧食的垂直管理。同年，湖南省糧食和物資儲(chǔ)備局隨之組建，儲(chǔ)備職能特別是糧食儲(chǔ)備職能進(jìn)一步強(qiáng)化?！笆奈濉睍r(shí)期，按照中央關(guān)于深化糧食儲(chǔ)備安全管理體制機(jī)制改革的要求，要改革完善糧食儲(chǔ)備管理體制，促進(jìn)政府儲(chǔ)備、政策性庫(kù)存、企業(yè)商品庫(kù)存和城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)糧等多元發(fā)展，推動(dòng)形成功能互補(bǔ)、協(xié)同高效的多元承儲(chǔ)體系，增強(qiáng)全社會(huì)抵御糧食安全風(fēng)險(xiǎn)能力[7]。

2020年5月14日，湖南省深改委召開(kāi)專題會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)全省糧食儲(chǔ)備安全管理的意見(jiàn)》，并以省委、省政府辦公廳名義出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)。目前，全國(guó)31個(gè)省份中有19個(gè)省份已經(jīng)成立省級(jí)儲(chǔ)備糧公司或省級(jí)儲(chǔ)備糧管理中心等相似單位對(duì)儲(chǔ)備糧實(shí)行集中管理；而13個(gè)主產(chǎn)省中有8個(gè)省份已經(jīng)成立。湖南省省級(jí)儲(chǔ)備糧推行集中承儲(chǔ)迫在眉睫。

3 儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼財(cái)政兜底方式存在的弊端分析

在實(shí)地調(diào)研中，許多企業(yè)針對(duì)自2020年以來(lái)產(chǎn)生的價(jià)差虧損提出改變現(xiàn)有輪換補(bǔ)貼模式由財(cái)政進(jìn)行全額兜底，結(jié)合目前的實(shí)際情況來(lái)看，全額兜底并不比現(xiàn)在的包干輪換更好。

3.1 財(cái)政兜底輪換產(chǎn)生的價(jià)差虧損更加嚴(yán)重

以2019年為例，湖南省級(jí)糧食儲(chǔ)備全年輪換實(shí)現(xiàn)盈利超3 500萬(wàn)元，而采用兜底輪換的道縣等地輪換價(jià)差虧損達(dá)432元/t，而且就普遍虧損的2020年數(shù)據(jù)來(lái)看，采用兜底輪換的市縣虧損幅度也明顯大于采用包干輪換的市縣。主要原因是采用財(cái)政全額托底以后，承儲(chǔ)企業(yè)的積極性不高。以懷化市為例，該市某庫(kù)的運(yùn)行和保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源均為市財(cái)政補(bǔ)貼，處于旱澇保收的狀態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)，干好干壞一個(gè)樣，人員積極性下降，主動(dòng)作為意識(shí)弱化、承儲(chǔ)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格不敏感，把握市場(chǎng)的時(shí)機(jī)不夠迅速，賺了財(cái)政收走、虧了財(cái)政兜底，調(diào)動(dòng)承儲(chǔ)企業(yè)主觀能動(dòng)性的吸引力下降。

3.2 財(cái)政兜底更容易滋生腐敗

采用兜底模式后，承儲(chǔ)企業(yè)無(wú)需關(guān)心儲(chǔ)備糧食輪入輪出價(jià)格、保管質(zhì)量，在輪入環(huán)節(jié)必然存在高于市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)糧食時(shí)對(duì)差額部分收取分成回扣的廉政風(fēng)險(xiǎn)；在輪出環(huán)節(jié)，有以明顯低于市場(chǎng)價(jià)的形式將糧食出售給關(guān)聯(lián)企業(yè)牟利的風(fēng)險(xiǎn)[8]。

3.3 中部6省目前均采用包干輪換方式

據(jù)調(diào)研，目前中部其他5個(gè)省份省級(jí)儲(chǔ)備糧均采用包干輪換的方式，僅僅是輪換費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)存在差距。就橫向?qū)Ρ葋?lái)看，湖南的保障水平在中部6省是最低的。以湖北為例，糧食保管費(fèi)為100元/年，輪換費(fèi)為200元/次，顯著高于湖南。

4 省級(jí)糧食儲(chǔ)備管理的政策建議

4.1 有序推進(jìn)集中承儲(chǔ)

組建湖南省儲(chǔ)備糧管理公司，通過(guò)重組、控股等方式整合、吸收、合并部分市州中心庫(kù)和縣市區(qū)骨干儲(chǔ)備企業(yè)，并調(diào)整優(yōu)化一批糧源緊、規(guī)模小、管理不優(yōu)的儲(chǔ)備企業(yè)，最終形成省儲(chǔ)備糧管理公司+14個(gè)市州中心庫(kù)+若干主產(chǎn)縣骨干庫(kù)的省級(jí)儲(chǔ)備糧布局，實(shí)現(xiàn)省儲(chǔ)糧相對(duì)集中承儲(chǔ)。湖南省儲(chǔ)備糧管理公司為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束、獨(dú)立核算的省屬國(guó)有有限責(zé)任公司，具體承擔(dān)全省省級(jí)儲(chǔ)備糧（含油脂）存儲(chǔ)任務(wù)，保證省級(jí)儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好和儲(chǔ)存安全。逐步將儲(chǔ)備規(guī)模低于1.5萬(wàn)t的承儲(chǔ)企業(yè)退出省級(jí)儲(chǔ)備，將現(xiàn)存65家省級(jí)儲(chǔ)備糧食企業(yè)壓縮至30家左右；充分利用好前期倉(cāng)儲(chǔ)提質(zhì)改造的成果，有效推動(dòng)省級(jí)儲(chǔ)備糧管理的規(guī)?；?、集約化、信息化和標(biāo)準(zhǔn)化。

4.2 完善省儲(chǔ)糧輪換補(bǔ)貼機(jī)制

糧食儲(chǔ)備是國(guó)家政府事務(wù)，公益性特征明顯。儲(chǔ)備企業(yè)不應(yīng)該也無(wú)力承擔(dān)輪換虧損。輪換補(bǔ)貼機(jī)制可采取兩種形式。一是建立財(cái)政動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照糧食銷售出庫(kù)價(jià)格和收購(gòu)入庫(kù)價(jià)格的差額進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，建立輪換盈虧補(bǔ)償機(jī)制。具體操作為，對(duì)常規(guī)早秈稻、中晚秈稻、玉米、小麥，銷售出庫(kù)時(shí)，由企業(yè)依據(jù)輪換計(jì)劃自主適時(shí)在湖南糧食中心批發(fā)市場(chǎng)實(shí)行競(jìng)價(jià)交易出庫(kù)；收購(gòu)入庫(kù)時(shí)，由企業(yè)按照內(nèi)部決策程序依規(guī)自主組織糧源入庫(kù)；輪換結(jié)束后，由財(cái)政、糧食和儲(chǔ)備部門(mén)委托第三方會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)收購(gòu)入庫(kù)價(jià)格逐一進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審核確認(rèn)，同時(shí)對(duì)在湖南糧食中心批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易的銷售價(jià)格進(jìn)行核實(shí)，據(jù)此綜合計(jì)算出全省儲(chǔ)備輪換糧食購(gòu)銷平均價(jià)差，以此作為財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)。優(yōu)質(zhì)稻、儲(chǔ)備油因市場(chǎng)波動(dòng)、價(jià)差較大，難以精準(zhǔn)把握市場(chǎng)行情，而目前儲(chǔ)備企業(yè)與加工企業(yè)建立了一種與市場(chǎng)緊密聯(lián)系的雙贏合作模式，仍按原有方式由企業(yè)自主組織銷售，自主組織入庫(kù)，其補(bǔ)貼仍采取固定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)包干方式，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。二是提高輪換包干補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行定期調(diào)整機(jī)制。參照外省標(biāo)準(zhǔn)和本省輪換價(jià)差實(shí)際情況，提高省儲(chǔ)糧輪換補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門(mén)會(huì)同糧食和儲(chǔ)備部門(mén)測(cè)算確定，每?jī)赡旰硕ㄒ淮?。?duì)因政策性因素或者不可抗力造成的糧價(jià)大幅波動(dòng)，輪換價(jià)差巨大時(shí)，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同糧食和儲(chǔ)備部門(mén)根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況核實(shí)補(bǔ)貼。

4.3 進(jìn)一步強(qiáng)化公開(kāi)交易

陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)交易能更好地促進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的形成和運(yùn)行。建立健全地方儲(chǔ)備糧第三方交易制度，在現(xiàn)有儲(chǔ)備糧公開(kāi)拍賣的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化公示公告流程，要求儲(chǔ)備糧食全部要進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易，讓更多市場(chǎng)主體獲取相關(guān)交易信息，參與公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易，從而讓價(jià)格更加符合市場(chǎng)行情。

參 考 文 獻(xiàn)

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[8] 言實(shí).糧食購(gòu)銷領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象及懲治對(duì)策分析：以電視專題片《零容忍》中糧食購(gòu)銷領(lǐng)域腐敗典型案例為例[J].糧食科技與經(jīng)濟(jì)，2022，47（1）：11-16.