白潔 濟寧市第四中學

引言

從2020 年開始，各地陸續(xù)上線了預算管理一體化系統(tǒng)，并于當年開始全面推行預算管理一體化建設。預算一體化系統(tǒng)的落實，充分提升了國庫集中支付系統(tǒng)的效率和質量，保障了資金管理的規(guī)范化，提升了財務管理水平。預算管理體系和集中支付系統(tǒng)的聯(lián)合運行有利于保障會計核算體系的完善，也能充分提高預算效率、優(yōu)化核算流程、保障預算支出的合理科學。預算管理一體化系統(tǒng)運行后，依托信息技術為支撐并結合業(yè)務管理的要求，構建科學合理、規(guī)范透明、約束明確的預算系統(tǒng)，促使財政業(yè)務橫縱向的實現(xiàn)閉環(huán)，有利于對財政資金實施全生命周期的動態(tài)化管控。

一、預算管理一體化的意義

（一）實現(xiàn)現(xiàn)代化預算管理模式

預算管理一體化是國家為實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求下的產物。信息化是國家治理的重要保障，要依托信息化推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在當前的預算管理中，應加大應用信息技術，以信息手段推動預算管理模式變革，有利于更好地保障預算改革目標的實現(xiàn)。

（二）預算一體化是應對復雜經濟形勢的重要方式

在我國國民經濟的高速發(fā)展中，各類減稅降費政策的落實，使財政收入增長速度放緩。黨中央和政府部門加強財政資金管理，在充分保證減稅降費的效果中，不斷對公共資源進行良好協(xié)調，提升預算支出管理水平，充分提高預算項目的質量和效益，將不需要支出的財政資金節(jié)省下來。預算管理一體化的實施對預算管理進行了規(guī)范，以此更好地保障預算目標得以實現(xiàn)[1]。

（三）預算管理一體化是保障預算改革的重要手段

現(xiàn)階段，我國預算改革正進入到攻堅克難的時期，以往出臺的各類管理制度和政策，都無法滿足當前的改革要求，也難以對各項工作產生作用。所以制定切實可行的預算管理方案尤為重要。進一步調整優(yōu)化預算管理一體化，充分實現(xiàn)科學合理、管理規(guī)范、有效約束的目標。同時，應明確支出標準，規(guī)范預算管理行為，逐步讓各級政府預算管理進行深度銜接，充分增強財政資金的統(tǒng)籌管理能力。

二、預算管理一體化平臺運行前存在的問題

（一）不利于財政部門監(jiān)管

在預算管理一體化實施前，預算執(zhí)行與預算目標相互脫節(jié)，一旦出現(xiàn)任何錯誤，財政部門難以對其進行預警，也不能及時改正。預算執(zhí)行時，預算指標完成多少無人問津，與預算產生巨大偏差的情況屢見不鮮，甚至出現(xiàn)無預算的項目支出，三公經費嚴重超標，指標經濟用途隨意改變，項目類型混用等一系列預算管理問題，預算缺乏剛性約束，嚴重影響了財政資金的使用效率，不利于財政部門的預算監(jiān)督。預算指標無法控制支出，無法對資金實現(xiàn)監(jiān)控及實時監(jiān)管。預算編制、預算執(zhí)行、決算和報告各管理環(huán)節(jié)相互分離，數(shù)據(jù)缺乏實時共享，財政部門容易出現(xiàn)監(jiān)管不及時、不全面、不透明的被動局面。

（二）預算和決算缺乏關聯(lián)性

在預算管理一體化前，預算管理和決算管理都是單獨的系統(tǒng)，二者基本上不存在任何關系。以往二者的信息化系統(tǒng)在建設中各自“搭臺唱戲”，出現(xiàn)“書不同文”“車不同軌”的問題。在具體工作中，決算在很大程度上超出了預算范圍，數(shù)據(jù)缺乏關聯(lián)性，但管理系統(tǒng)卻不會進行任何提示，導致決算和預算差異較大，最終造成預算失去作用。

（三）項目預算編制管理欠缺

從預算管理一體化實施前進行分析，其欠缺項目編制管理。這需要從兩個方面進行論述：第一，缺乏項目預算管理意識。財政部門在預算管理中明確規(guī)定，各級預算單位所有的項目都要納入項目庫，在編制預算過程中，特別是部門預算中，應按照項目緊迫度，從項目庫中選擇符合要求的項目，以此保證預算管理的有序落實。但從實際情況分析，財政資金存在由上級部門統(tǒng)一切塊從而被納入上級部門項目庫的粗放化預算管理模式，使大量項目未被列入本單位項目庫，造成本級項目編制管理缺失；第二，缺乏明確的預算編制責任人。在預算編制中，沒有明確相應的部門和責任人，導致大部分的業(yè)務部門認為預算工作是財務部門的工作，和本部門無關，沒有進行深度參與，導致預算和實際情況差異巨大。

（四）績效運行監(jiān)控效果不明顯

在預算管理一體化實施前，績效運行監(jiān)控效果不明顯，難以保證預算管理的有序落實。第一，在預算管理的整個流程中，中期績效目標在管控上并沒有深度分析預算的執(zhí)行情況，導致難以獲取有效的監(jiān)控結果，也無法對此進行很好的利用；第二，大部分責任部門都沒有發(fā)揮自身的監(jiān)控權力，也沒有對管理制度進行充分明確，導致難以對預算執(zhí)行過程進行有效管理；第三，在確定及運行預算指標時，沒有嚴格按照指標歸屬進行合理運行，可能存在按照管理人員的主觀意識隨意使用的現(xiàn)象，導致難以體現(xiàn)出真實的預算執(zhí)行情況，也無法保障績效監(jiān)控作用得到有效發(fā)揮。

三、預算管理一體化系統(tǒng)上線后對財務管理的幾點優(yōu)化

（一）有利于財務的公開及監(jiān)管

預算管理一體化系統(tǒng)以系統(tǒng)化的思維和信息化的手段為依托將財務管理規(guī)則嵌入其中，實現(xiàn)“制度+技術”的雙驅動，構建財務管理新機制。通過將所有政府收支活動納入一個信息系統(tǒng)，可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時共享，實現(xiàn)財政資金的追蹤溯源，向上可以追蹤預算指標，向下可以跟蹤支出去向，實時掌握每一筆支出的進展情況，整體監(jiān)控、實時監(jiān)管功能強大，預算數(shù)據(jù)打通“橫向到邊、縱向到底”，實現(xiàn)自動匯聚和預算執(zhí)行的自動追蹤，建立全流程的剛性約束。這有利于財政部門監(jiān)管，也有效提升了財政部門對財政資金的管理力度，充分保障財務的公開透明，確保所有財務管理活動都可以受到社會各界的監(jiān)督。

（二）有效增強預算與財務管理的聯(lián)系

在預算管理一體化系統(tǒng)上線后，強化了“無預算不支出”的剛性約束，對支出形成了嚴格控制，一旦財政資金支出和預算不符，財務管理人員能夠對其進行拒絕，或需要申請單位提供相應的附件及流程依據(jù)，才能獲得相應財政資金的支付，以此保證財務管理的效率和質量。預算生成指標、指標控制支出，依托預算一體化系統(tǒng)開展會計核算并最終生成決算，充分增強預算和決算的一一對應，以此實現(xiàn)二者的一致性。預算和財務管理能夠建立有效聯(lián)系，并且預算管理可以指導財務管理活動，確保所有的財政資金支出都在合理范圍內，有利于提升財務管理效率。

（三）有利于強化項目庫管理儲備意識

預算管理一體化要求將所有預算項目全面納入項目庫管理中，把項目作為預算管理基本單元實行精細化管理。項目庫思維貫穿在項目立項、項目測算、確定項目績效目標、項目調整、項目預算編制、項目預算執(zhí)行、項目結束或終止的各階段中。在基本支出項目庫儲備方面，人員類和運轉類公用項目依據(jù)組織、編制、人社部門提供的系統(tǒng)內人員工資數(shù)據(jù)或其他部門提供的信息進行編排，有效保障了人員、公用經費安排的真實性和合理性，倒逼部門和單位樹立過緊日子的思想；在項目支出項目庫儲備方面，強化了支出標準建設，在項目預算申請、實施過程中，按照預算目標實施績效管理并進行合理考核，以此確保預算項目有效完成。同時，將項目預算的資金、內容等納入系統(tǒng)集中管理，并對每個項目的輕重緩急進行定級，從而確定財政資金的支付順序，保證項目的順利落實并對項目支出形成制約[2]。

（四）有利于預算精細化要求提升

在預算管理一體化落實后，預算實施精細化管理，從而有效預防其中的風險因素，對預算管理進行靈活化調整，以此確保預算目標的實現(xiàn)[3]。精細化管理需要涉及預算管理的各個方面，而預算一體化平臺提供了很好的途徑，能夠讓預算管理更快落實，還可以發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，以此全面提升預算管理的水平和質量。

（五）有利于落實全面實施預算績效管理

首先，所有項目預算在申請時都需要進行預選，并實施嚴格的績效考評制度，從而判斷項目的實施情況，也可以對財政資金的利用效率進行準確計算[4]。其次，在績效管理中，針對項目預算中存在的無用資金，應不予支付并進行消減和取消，從而有效保證財政資金提升利用效率，保障預算項目的有效落實。

（六）為績效運行監(jiān)控帶來契機

預算管理一體化系統(tǒng)在實行后，給績效運行監(jiān)控帶來了良好的管理契機。在整個管理過程中，以制度為規(guī)范的管理平臺，充分發(fā)揮了監(jiān)督管理的作用[5]。例如，在支付審核、終端審核、業(yè)務審核等崗位中，能夠從預算系統(tǒng)中查看每個崗位的操作情況，也可以分析其在處理過程中存在的異常情況，如預警提升、違反規(guī)則的處理過程等，從而衡量崗位人員的工作情況。通過這種方式進行監(jiān)督后，能夠對預算管理活動進行全方位、多層次、全崗位的監(jiān)管，以此實現(xiàn)績效運行的監(jiān)督作用。

四、預算管理一體化系統(tǒng)上線后面臨的困難和挑戰(zhàn)

預算管理一體化的統(tǒng)一規(guī)范，讓預算管理標準化、規(guī)范化、信息化水平得到顯著提升，極大提高了財務管理的效率。但同時也要注意到，推進一體化建設成果仍與理想狀態(tài)存在差距，依然面臨困難與挑戰(zhàn)，一些問題也亟須重視。

（一）財政經費精細化管理需求與“放管服”改革之間存在沖突

財政精細化管理和“放管服”在落實過程中存在矛盾，一方面精細化要求對所有預算管理環(huán)節(jié)進行全面管理，從而實現(xiàn)全生命周期的管理，重視管理的全面性。而“放管服”要求簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，這導致預算管理精細化不能落實，甚至有的部門為確?！胺殴芊币蟮穆鋵?，對預算管理不夠重視，最終造成實際預算和預算方案差異過大[6]。

（二）預案管理一體化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不統(tǒng)一的矛盾

我國各個地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源稟賦、經濟結構、人力資本結構都不盡相同，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在取消國庫集中支付，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣管的情況。這便與預算管理一體化通用的流程標準和業(yè)務規(guī)范產生矛盾，與《預算法》一級政府一級預算要求產生沖突。所以建設預算管理一體化系統(tǒng)要因地制宜，解決如何在一體化系統(tǒng)中處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務的問題，盡可能地打造符合本地實際需求的預算管理一體化系統(tǒng)。

（三）項目缺乏市場調研，財政資金利用率較低

從現(xiàn)有項目的執(zhí)行情況分析，在預算項目實施中，有大量項目沒有結合實際情況，更多依靠主觀臆斷和經驗進行決策，導致項目缺乏實際價值，對社會產生的作用并不大，還極大浪費了財政資金[7]。因此，對于所有預算項目而言，需要全面深入市場進行調研，從市場反饋的情況進行全面分析，充分保證項目前瞻性，才能更好地發(fā)揮財政資金的作用。

（四）穩(wěn)定性和操作流暢性有待提高

預算管理一體化系統(tǒng)在運行中，基本上整體運行質量不佳，諸多問題的存在影響了系統(tǒng)的穩(wěn)定運行，甚至會產生卡頓現(xiàn)象，直接降低了系統(tǒng)操作的流暢性。這需要在使用過程中不斷了解系統(tǒng)運行情況，對其中存在的問題進行全面分析，對系統(tǒng)做好維護和升級，更好地提升系統(tǒng)的穩(wěn)定性和操作流暢性，以此充分保障工作效率的提升。

（五）系統(tǒng)操作隊伍建設有待提高

在系統(tǒng)上線后，從大部分操作人員的實際工作情況中了解到，有的人員對系統(tǒng)操作流程不熟悉，有的人員對系統(tǒng)功能掌握不夠，往往對一項工作的處理需要花費較長時間，且大部分時間都花費在系統(tǒng)熟悉方面，這極大地制約了工作進度。因此，在系統(tǒng)后續(xù)使用中，應加強對系統(tǒng)操作人員的培訓工作，健全長期學習機制，有利于建設一支高素質、高標準的系統(tǒng)操作隊伍，以此全面提升系統(tǒng)操作的水平和效率。在系統(tǒng)操作隊伍的建設中，應從內部人員培訓、外部人才招聘、高校戰(zhàn)略合作三個方式進行人才提升和隊伍建設，全面保障各方面工作的用人需求，以此確保提升系統(tǒng)操作的效率和質量，也能夠提升預算管理一體化平臺的運轉效率，以此實現(xiàn)我國財政的改革目標。

結語

預算管理一體化以信息系統(tǒng)為載體，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，讓所有的財務經濟活動均處于信息記錄和動態(tài)監(jiān)控中，極大地提高了財務管理的效率，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。預算管理一體化系統(tǒng)理念先進、設計嚴密，但無法一蹴而就，需要管理者按照“先立后破”的原則，進一步規(guī)范和強化控制，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進地強力推動其發(fā)展。