文/王靖夫 編輯/章蔓菁

黨的二十大報告明確指出，“中國堅持經(jīng)濟(jì)全球化正確方向，推動貿(mào)易和投資自由化便利化”，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”。在外匯管理工作實際中，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)金融形勢，促進(jìn)跨境貿(mào)易和投融資便利化，完善與新發(fā)展格局相適應(yīng)的外匯管理體制機(jī)制，同時把握好“促便利”與“防風(fēng)險”之間的平衡點，通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)真實性審核、消除市場主體顧慮等措施完善外匯市場微觀監(jiān)管，優(yōu)化政策制度設(shè)計，提升非現(xiàn)場監(jiān)管能力，統(tǒng)籌檢查與核查工作，以高質(zhì)量事中事后監(jiān)管支撐跨境貿(mào)易和投融資便利化發(fā)展。

便利化改革對監(jiān)管模式的改變

近年來，外匯局統(tǒng)籌發(fā)展和安全，著力完善外匯管理體制機(jī)制，建立健全外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架，以加強(qiáng)宏觀審慎為核心改善跨境資本流動管理，以轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式為核心加強(qiáng)外匯市場微觀監(jiān)管。與此同時，深化外匯領(lǐng)域改革開放，認(rèn)真落實“放管服”改革，不斷提升跨境貿(mào)易和投融資便利化水平，以“促便利”和“防風(fēng)險”為目標(biāo)推出一系列便利化舉措，滿足市場主體多樣化需求。相關(guān)舉措包括：實施優(yōu)質(zhì)企業(yè)貿(mào)易外匯收支便利化、支持貿(mào)易新業(yè)態(tài)發(fā)展、實施資本項目收入支付便利化、支持高新技術(shù)和“專精特新”企業(yè)開展跨境融資便利化試點、試點跨國公司本外幣一體化資金池、利用區(qū)塊鏈技術(shù)搭建跨境金融服務(wù)平臺并推出多種融資類和便利化應(yīng)用場景等。一系列改革舉措的實施賦予了銀行更大的單證審核自主權(quán)，同時也對銀行業(yè)務(wù)真實性審核水平提出了更高要求，促使外匯管理重心從事前審批轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。

一是促進(jìn)銀行展業(yè)轉(zhuǎn)型。各項便利化政策優(yōu)化了銀行單證審核的業(yè)務(wù)適用范圍，著重從“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職調(diào)查”三個方面強(qiáng)調(diào)銀行的展業(yè)職責(zé)，賦予銀行自主決定審核交易單證種類的權(quán)利，樹立了銀行合規(guī)自主的導(dǎo)向。按照“實質(zhì)重于形式”原則，銀行對部分跨境收支業(yè)務(wù)可根據(jù)展業(yè)原則和業(yè)務(wù)實際，自主決定審核交易單證的種類，從交易單證審核向關(guān)注企業(yè)交易實質(zhì)風(fēng)險轉(zhuǎn)變，更加重視企業(yè)信用狀況、合規(guī)水平和風(fēng)控能力；推動銀行強(qiáng)化對客戶的分類管理，提升對不同主體、不同業(yè)務(wù)的差異化服務(wù)能力；促使銀行豐富展業(yè)手段，定期考察企業(yè)實際經(jīng)營情況，深化對企業(yè)日常經(jīng)營狀況的了解，對企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營能力進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。

二是推動外匯非現(xiàn)場監(jiān)管融合。從外匯微觀監(jiān)管實踐來看，在政策執(zhí)行層面，外匯管理部門主要通過非現(xiàn)場監(jiān)測預(yù)警發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢性問題，通過現(xiàn)場核查處置異常可疑問題，通過現(xiàn)場檢查查處違法違規(guī)行為，不同業(yè)務(wù)條線的非現(xiàn)場監(jiān)管側(cè)重點往往不同。而隨著便利化政策的實施，單從銀行展業(yè)和外匯非現(xiàn)場監(jiān)管角度看，對違規(guī)交易的甄別難度有所加大，對非現(xiàn)場監(jiān)測的精準(zhǔn)性提出了更高要求。對此，應(yīng)按照主體監(jiān)管思路，針對銀行、企業(yè)等主體，圍繞重點業(yè)務(wù)篩查異常交易線索，建立一體化監(jiān)管模式，通過多部門聯(lián)合分析、研判，以提升非現(xiàn)場監(jiān)管能力。

三是提高現(xiàn)場檢查工作要求。以往銀行主要依托單證審核來確認(rèn)跨境收支的真實性、合理性和一致性，外匯管理部門認(rèn)定銀行違規(guī)責(zé)任的主要依據(jù)是遵循展業(yè)原則，對交易單證的真實性及與外匯收支的一致性進(jìn)行合理審查。便利化政策實施后，部分業(yè)務(wù)事前不審單，銀行事后按比例進(jìn)行抽查。從監(jiān)督檢查角度看，這一轉(zhuǎn)變對現(xiàn)場檢查工作提出了更高要求：一方面，為便利市場主體，對于各項業(yè)務(wù)的現(xiàn)場檢查，需盡量減輕企業(yè)事后管理負(fù)擔(dān)，非必要不調(diào)取銀行未留存的業(yè)務(wù)憑證；另一方面，隨著銀行單證審核留存資料的減少，外匯管理部門難以簡單通過業(yè)務(wù)憑證差錯獲取線索，需要以精準(zhǔn)線索研判及以案倒查等方式鎖定違法違規(guī)行為，現(xiàn)場檢查方式及問題關(guān)注點與以往有所不同，在如何判斷銀行未進(jìn)行盡職審查、如何認(rèn)定銀行的違規(guī)責(zé)任等方面，均需要統(tǒng)籌考慮銀行責(zé)任界定等問題。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管能力建設(shè)的重點

高質(zhì)量事中事后監(jiān)管體系體現(xiàn)為市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局。圍繞外匯管理改革實踐，核心是把握“促便利”與“防風(fēng)險”的平衡點，探索建立以事前盡調(diào)、事中監(jiān)測、事后抽查、實質(zhì)審核和盡職免責(zé)為主的真實性審核管理機(jī)制。從“促便利”角度，提升銀行業(yè)務(wù)真實性審核能力，消除市場主體顧慮，提升便利化體驗；從“防風(fēng)險”角度，加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管能力建設(shè)，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督約束，有效打擊非法金融活動。

一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)真實性審核。引導(dǎo)銀行展業(yè)由單證審核擴(kuò)展至事前盡調(diào)、事中核查及事后監(jiān)測各環(huán)節(jié)，不斷提升內(nèi)控管理水平和金融服務(wù)能力。事前，推動銀企電子化信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)電子化采集交易信息，自動生成交易指令和申報數(shù)據(jù)，降低對傳統(tǒng)紙質(zhì)單證審核的慣性依賴，實現(xiàn)表面真實性審核向?qū)嵸|(zhì)性審核轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化事前內(nèi)、外部信息整合，充分運用國際貿(mào)易“單一窗口”、外匯局應(yīng)用服務(wù)平臺等渠道，豐富信息來源；通過自行查證、第三方查證、聯(lián)網(wǎng)核查等方式加強(qiáng)主體背景審核。事中，按照客戶和業(yè)務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分類管理，從經(jīng)營狀況分析、交易背景等環(huán)節(jié)多維度展業(yè)，定期通過實地走訪等方式核實企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營真實性和經(jīng)濟(jì)活動的合理性。事后，運用事后業(yè)務(wù)抽查機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險；運用金融科技不斷豐富展業(yè)手段，提升事后監(jiān)測核查的科學(xué)性和精準(zhǔn)性；增強(qiáng)銀行從業(yè)人員的專業(yè)能力，深入把握政策要求，不斷擴(kuò)展知識儲備。

二是消除市場主體顧慮。消除市場主體顧慮的重點是明確便利化政策實施后各參與主體需承擔(dān)的責(zé)任。從銀行角度看，主要顧慮是展業(yè)難度較大，事后核查要求較高，擔(dān)心承擔(dān)業(yè)務(wù)真實合規(guī)審核的主體責(zé)任以及企業(yè)違規(guī)的連帶責(zé)任。從企業(yè)角度來看，主要顧慮是事后抽查如需補充材料，因時間間隔較長，調(diào)取歷史業(yè)務(wù)檔案資料較為繁瑣，管理成本較高。對此，外匯管理部門一方面需要積極研究便利化背景下銀行違規(guī)責(zé)任認(rèn)定、銀行盡職免責(zé)等方面的新問題，讓市場對監(jiān)管有明確預(yù)期，避免銀行出于規(guī)避自身業(yè)務(wù)風(fēng)險而過度自我保護(hù)，以展業(yè)名義增加真實性材料審核要求，指導(dǎo)銀行在防范風(fēng)險的同時，進(jìn)一步落實外匯便利化政策，加大對誠信經(jīng)營企業(yè)的正向激勵，樹立“越誠信、越便利”導(dǎo)向；另一方面要推動企業(yè)內(nèi)控管理規(guī)范化，引導(dǎo)企業(yè)通過信息整合實現(xiàn)貨物流、資金流、單據(jù)流等可追溯、可還原，此外，除正常的事后抽查要求外，應(yīng)盡量減少對企業(yè)非必要的資料調(diào)閱，營造良好營商環(huán)境，讓更多守法經(jīng)營的市場主體享受更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

三是防范跨境資金流動風(fēng)險。統(tǒng)籌外匯非現(xiàn)場監(jiān)測資源和力量，對重點領(lǐng)域、重點渠道、重點市場主體開展聯(lián)合分析研判。推動跨部門信息共享和監(jiān)管協(xié)作，與公安、稅務(wù)等部門開展聯(lián)合研判及信息交換，全面掌握貿(mào)易投資真實性數(shù)據(jù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)篩查和穿透監(jiān)管。加強(qiáng)案件線索移交和聯(lián)合查辦，利用多部門線索和案件豐富信息來源，做到可疑跨境交易風(fēng)險早識別、早發(fā)現(xiàn)和早處置。推進(jìn)執(zhí)法檢查規(guī)范性建設(shè)，堅持依法行政，規(guī)范核查檢查行為程序，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法回避規(guī)定。加強(qiáng)業(yè)務(wù)核查與現(xiàn)場檢查執(zhí)法協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮查審分離作用，強(qiáng)化法律審核及案審會職責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰與裁量相關(guān)規(guī)定要求，規(guī)范自由裁量權(quán)行使。

積極適應(yīng)便利化改革新要求

一是完善外匯管理法規(guī)制度體系。持續(xù)更新和優(yōu)化相關(guān)制度內(nèi)容及政策銜接，結(jié)合便利化政策發(fā)展實踐，完善違規(guī)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及表述。加快出臺銀行外匯展業(yè)辦法或指引，規(guī)范銀行客戶分類標(biāo)準(zhǔn)，明確可信、一般、關(guān)注各類型客戶業(yè)務(wù)審核要求。推動各地區(qū)結(jié)合實際，依托外匯自律機(jī)制研究實施展業(yè)規(guī)范。不斷優(yōu)化便利化政策，健全便利化試點退出機(jī)制。研究明確銀行落實便利化政策措施的盡職免責(zé)情形，形成典型案例，強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)管，做到科學(xué)問責(zé)。

二是持續(xù)提升非現(xiàn)場監(jiān)管能力。加強(qiáng)跨境資金流動管理，建立健全由宏觀分析、中觀監(jiān)測、微觀核查緊密結(jié)合的外匯非現(xiàn)場監(jiān)管體系。充分發(fā)揮區(qū)域性外匯線索研判中心作用，完善異常數(shù)據(jù)監(jiān)測指標(biāo)體系，定期研判業(yè)務(wù)風(fēng)險點。針對便利化新模式，不斷豐富非現(xiàn)場監(jiān)測指標(biāo)模型，強(qiáng)化對優(yōu)質(zhì)企業(yè)執(zhí)行便利化政策的跟蹤監(jiān)測以及異常、可疑交易的甄別，保障便利化政策有效落地。持續(xù)關(guān)注重點企業(yè)跨境資金大進(jìn)大出、快進(jìn)快出等異常情況，做好事前防范、事中攔截、事后處置?？萍假x能非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管數(shù)字化、智能化水平。

三是統(tǒng)籌業(yè)務(wù)核查與現(xiàn)場檢查工作。優(yōu)化外匯監(jiān)督和檢查，促進(jìn)“防風(fēng)險”與“促便利”的有機(jī)統(tǒng)一。統(tǒng)籌業(yè)務(wù)核查與執(zhí)法檢查工作，強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)配合。業(yè)務(wù)核查聚焦日常監(jiān)管，發(fā)揮前哨作用；現(xiàn)場檢查聚焦業(yè)務(wù)管理薄弱領(lǐng)域，充分發(fā)揮“以案倒查”優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)實質(zhì)重于形式。推動業(yè)務(wù)核查與執(zhí)法檢查轉(zhuǎn)型與人員融合，建立核查檢查人才庫，促進(jìn)雙向?qū)W習(xí)交流。加大監(jiān)管合作力度，推動跨部門、跨地區(qū)共享異常主體名單。加大匯警合作、匯稅合作力度，圍繞地下錢莊、出口騙稅、跨境賭博等非法跨境金融活動開展打擊行動。持續(xù)查處相關(guān)外匯領(lǐng)域存在的實質(zhì)性違規(guī)問題。