侯明晨

山西省呂梁市審計局

工程建設項目審計一直是國家審計重點。近年來，在促進國家重大政策措施貫徹落實、推動投融資體制改革、提高項目投資績效、助力工程項目建設及經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、強化反腐倡廉等方面發(fā)揮了審計獨有的重要作用，受到業(yè)內(nèi)各方充分的肯定和廣泛好評。新時代，在奮進中國式現(xiàn)代化建設進程中，國家繼續(xù)加大了公共投資力度，在《十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確了重大公共投資方向，擘畫宏偉藍圖。審計作為國家治理體系的重要組成部分，面對著的是提供堅強的審計監(jiān)督支撐。新征程上，審計要斗志昂揚認領新任務、迎接新挑戰(zhàn)，充分運用國家審計創(chuàng)舉性管理體制改革成果、發(fā)揮好審計法賦予的審計權限，守正創(chuàng)新，推動公共投資建設項目審計更進一步、再創(chuàng)佳績。以下就工程建設項目整個流程和關鍵要素中來總結(jié)闡述審計新思路、好方法。

一、基本建設項目審計中涉及到的面

（一）決策立項方面

基本建設程序貫穿于項目建設的整個過程，前期階段的決策立項基本建設程序至關重要，主要內(nèi)容是論證并確定工程項目的建設方案、建設規(guī)模及建成后的經(jīng)濟效益，在很大程度上決定了項目的建設成本。這個階段的審計重點主要審查國家發(fā)展改革、規(guī)劃等主管部門對項目規(guī)劃及項目建議書、可行性研究報告等的審查和批準情況。

（二）工程項目招標投標和工程建設項目合同方面

工程項目招標投標包括工程監(jiān)理招標投標、勘察設計招標投標、工程施工招標投標、物資采購招標投標等，主要有公開招標和邀請招標兩種形式。政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。對招標投標情況的審計監(jiān)督貫穿于工程項目審計的各個階段，招標投標過程主要包括招標準備、招標申請、招標控制價編制、刊登資格預審通告和招標公告、資格預審、發(fā)放招標文件、勘察現(xiàn)場、召開投標預備會、投標人編送投標文件、評標、開標、中標以及合同簽訂等環(huán)節(jié)。

建設工程項目合同審計是指對工程項目合同管理工作的合法性、規(guī)范性和效益性，合同的簽訂、履行情況，與合同相關的內(nèi)部控制制度的建立健全及有效性進行的審查、監(jiān)督和評價。審計的合同包括勘察設計合同、施工合同、分包合同、材料設備購置合同、監(jiān)理合同、檢測合同、咨詢合同等。

（三）工程建設項目施工方面

是實現(xiàn)工程價值的主要階段，其特點是時間跨度長、投資金額大、多法人參與等。建設項目管理上主要包括工程建設質(zhì)量、安全和進度管理。項目建設過程中，參建各方應嚴格執(zhí)行工程質(zhì)量管理的各項規(guī)章制度，保證工程建設質(zhì)量。嚴格落實安全生產(chǎn)責任制，防止發(fā)生各類安全生產(chǎn)事故?？茖W制定并執(zhí)行項目進度計劃，實現(xiàn)工程成本控制最優(yōu)化。

二、工程建設項目中常出現(xiàn)的問題

這里要說的問題主要是工程建設上存在的問題，至于審計工作上的問題已經(jīng)由國家高層從制度法律上已經(jīng)給予了充分的保障，這里就不在逐一敘說。

（一）項目建設的前期階段，一般主要是手續(xù)的報批上和前期費用方面存在的問題

一是先批復、后申請，邊審批、邊建設或者先建設、后審批的問題。還有就是審查批復時間過長，制約項目建設進度形成損失浪費的問題等。二是項目決策程序上有不完整、不科學的現(xiàn)象，行政許可手續(xù)不齊全，存在未批先建的問題。行政許可單位不在法定權限范圍內(nèi)進行審批。行政許可文件及其附件內(nèi)容不全面，表述的事實、文字、數(shù)據(jù)等內(nèi)容不真實準確。可研、初設審批文件批復建設規(guī)模、內(nèi)容不一致，批準的概算不在控制投資估算范圍之內(nèi)，不按相關規(guī)定批復調(diào)整建設內(nèi)容。三是前期階段發(fā)生的二類費用，比如：規(guī)劃設計文件、選址論證、土地預審勘界及圖界費、可研、環(huán)評、節(jié)能評估報告編制費等。選擇社會中介機構的程序不合法合規(guī)，不具有相應的資質(zhì)條件，存在多次、重復編制的情況，合同簽訂、費用支付不合法規(guī)范，編制的內(nèi)容與行政審批文件內(nèi)容不一致，有“三邊”工程等問題。

（二）招投標上和項目合同上

建設項目的未招標和化整為零規(guī)避公開招投標的問題；簽訂的合同價格與中標價格不一致的問題；招標文件、資格預審文件的發(fā)售、澄清、修改的時限，或者確定的提交資格預審申請文件、投標文件的時限也有不符合規(guī)定問題；虛假招投標及提前確定中標單位的問題；招標代理機構資質(zhì)問題；合同主要條款與招標文件、投標文件中的不一致。合同簽訂單位與中標人不一致，不屬于公示的中標候選人等問題。

按常規(guī)的工程項目合同，對照常出現(xiàn)的問題，主要是在合同的金額、時間、內(nèi)容上。審查合同簽訂單位與實際收款單位是否一致，審查分包人的資格條件，查閱工程施工記錄、勞務分包及物資材料供應等對外簽訂的合同及財務付款記錄，審查是否存在層層轉(zhuǎn)包和違法分包的問題。 審查各類合同金額，經(jīng)過招投標的是否與中標價一致，未經(jīng)招投標合同金額是否有依據(jù)、計算方法是否正確。審查中標通知書與合同簽訂日期，是否在規(guī)定時間內(nèi)訂立合同。結(jié)合工程進度情況，審查是否存在先實施后簽訂合同、轉(zhuǎn)包或借用資質(zhì)的問題。審查是否存在訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容（工程范圍、建設工期、工程質(zhì)量、工程價款等）的其他協(xié)議，是否以簽訂補充協(xié)議的形式規(guī)避招投標。審查合同條款是否與投標文件相一致，合同內(nèi)容是否全面，對預付款、進度款撥付的約定是否清晰、合理，是否違背相關規(guī)定。

三、審計中查找問題的新思路和路徑方法

基本建設項目審計在做法上依據(jù)新修訂的審計法，操作上應用信息系統(tǒng)技術平臺，加上審計的經(jīng)驗總結(jié)和以上一、二內(nèi)容的知識面，那么一套完整高效的基本建設項目審計招數(shù)套路就唾手可得。

（一）應用信息技術

項目建設的整個審計過程，結(jié)合實際現(xiàn)場調(diào)閱資料及實地查看的基礎上，按照新修訂審計法“審計機關有權要求被審計單位按照審計機關的規(guī)定提供財務、會計資料、與財政收支和財務收支有關的業(yè)務、管理等資料，包括電子數(shù)據(jù)和有關文檔。被審計單位不得拒絕、拖延、謊報?！睂椖颗鷱凸芾聿块T、主管單位及項目實施單位的電子信息系統(tǒng)調(diào)取或共享，以提高審計效率和審計準確性。并且按審計法中 “審計機關對取得的電子數(shù)據(jù)等資料進行綜合分析，需要向被審計單位核實有關情況的，被審計單位應當予以配合”確定問題實質(zhì)。同時可以與信息系統(tǒng)檢查相結(jié)合，按照新修訂審計法“審計機關進行審計時，有權檢查被審計單位信息系統(tǒng)的安全性、可靠性、經(jīng)濟性，被審計單位不得拒絕。”比如按照上面的審計內(nèi)容中建設前期項目準備階段中對的審批部門完全可以調(diào)閱和共享其信息平臺中的審批情況，如果涉及到的被審計單位還不便于輸入進信息系統(tǒng)，那么審計就可以一審二得，既對項目資金的前期事務進行了審計，又對被審計單位信息系統(tǒng)的“安全性、可靠性、經(jīng)濟性”進行審計并加以及時健全和完善，以致達到更加高效快捷全方位的審計目的。這是舉得一個項目前期階段的例子，其他諸如招投標、合同履約、建設設施等方面也同樣。

（二）利用新修訂審計法賦予審計權限，全面調(diào)閱被審計單位資料

修訂條款中還對“被審計單位”的認識有了新的變化，避免了以前在因沒有下發(fā)審計通知書，尚未約定接受審計，而無權要求涉及到的被審計單位提供資料的尷尬境況。新修訂審計法對工程建設項目審計監(jiān)督范圍有了重大拓展，第二十三條在原“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，”條款的基礎上新增了“對其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監(jiān)督。”并且是在審計全面覆蓋的前提基礎之上。這里不僅是審計預算執(zhí)行情況和決算，而且還“對其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監(jiān)督?！边@就要求或可以將公共投資建設項目涉及到所有事項納入審計范疇。而且審計法中要求資料的“及時性”并且被審計單位不得拒絕、拖延、謊報。比如，項目的招投標審計中對陪標、流標的單位根據(jù)情況也可以視同被審計單位，又如項目合同中不在項目執(zhí)行單位中的項目簽約人，還有項目實施階段涉及到的不在施工名單中的實際施工法人，可隨時調(diào)閱施工階段的實時監(jiān)控和歷史記錄以印證較大材料的進出、較大隱蔽工程的實施等等。

（三）按照建設項目特點施策

建設工程項目其特點是時間跨度長、投資金額大、多法人參與管理審批建設等。建設項目施工階段時間跨度有的長達數(shù)年，一直以來我們采用的審計方法叫跟蹤審計，在手工操作為主階段，加之審計資源的限制，審計操作困難、審計效率較低。現(xiàn)階段，已基本結(jié)合應用上信息系統(tǒng)審查，況且新修訂審計法里已明確要求提供“提供電子數(shù)據(jù)和有關文檔”“審計機關對取得的電子數(shù)據(jù)等資料進行綜合分析，需要向被審計單位核實有關情況的，被審計單位應當予以配合?！薄皩徲嫏C關進行審計時，有權檢查被審計單位信息系統(tǒng)的安全性、可靠性、經(jīng)濟性，被審計單位不得拒絕?！薄皣艺招畔⑾到y(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺應當按照規(guī)定向?qū)徲嫏C關開放?！边@些新的法定審計權限，對基本建設項目審計起到了跨越式的革新，審計工作進入高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)性階段。審計機關有可能對工程建設項目進行實時、全方位、全過程的審計，審計效率將大幅度跨越式提升。

（四）結(jié)合實際的工作經(jīng)驗

前面是快速提高審計效能的事項，這里再回到傳統(tǒng)審計經(jīng)驗中來，讓信息系統(tǒng)與傳統(tǒng)審計相結(jié)合起來會更有效。項目的前期審批階段主要從報批時間、內(nèi)容及項目前期的二類費用入手。項目招投標上，應用的審計方法主要是審金額、時間和內(nèi)容的各種對比和審查。審查建設項目的各類合同文件，將其中的合同金額與法律法規(guī)中必須招標的規(guī)模標準進行對比，簽訂的合同價格與中標價格對比，招標文件、資格預審文件的發(fā)售、澄清、修改的時限吻合性對比，對比各類合同簽訂時間，結(jié)合工程實施情況。還要審查招標代理機構是否具有相關資質(zhì)，審查合同主要條款是否與招標文件、投標文件中的內(nèi)容一致性，審查合同簽訂單位與中標人的一致性等。項目合同審計方面，要注重一致性。

一是資金額的不一致，審查合同簽訂單位與實際收款單位的一致，對外簽訂的合同及財務付款記錄的不一致，可能存在層層轉(zhuǎn)包和違法分包的問題。 經(jīng)過招投標的與中標價不一致，未經(jīng)招投標合同金額依據(jù)、計算方法不一致。

二是時間上的不一致，中標通知書與合同簽訂日期不一致，合工程進度情況，先實施后簽訂合同、轉(zhuǎn)包或借用資質(zhì)的問題。

三是內(nèi)容上的不一致，存在訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容（工程范圍、建設工期、工程質(zhì)量、工程價款等）的其他協(xié)議，以簽訂補充協(xié)議的形式規(guī)避招投標，合同條款是否與投標文件不一致，合同內(nèi)容在全面上，預付款、進度款撥付上不清晰、不合理等問題。

（五）工程實施階段的思路

工程建設項目實施階段審計經(jīng)驗是重點查看人員、資料、現(xiàn)場和歷史監(jiān)控。一看人員，查看現(xiàn)場施工單位的實際管理人員是否與施工組織設計、施工現(xiàn)場公示的項目管理人員一致，發(fā)現(xiàn)是否存在轉(zhuǎn)包、違法分包的問題；查看現(xiàn)場監(jiān)理人員的配備情況，與監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理實施細則中項目配備人員對比，發(fā)現(xiàn)是否存在監(jiān)理人員配備不足的情況。 二看資料，查看各類施工資料，特別是材料進場、關鍵部位、隱蔽工程的驗收記錄中簽字蓋章是否齊全；查看工程圖紙是否齊全，是否存在邊勘察、邊設計、邊施工的情況；查看施工日志、監(jiān)理日志、施工資料與工程實際進度是否吻合，記錄內(nèi)容是否一致；查看主要材料設備采購合同和付款憑證，發(fā)現(xiàn)采購單位與實際承包方是否一致。三看現(xiàn)場，通過將項目的建設進展情況與項目進度計劃做對比，發(fā)現(xiàn)是否有項目進展緩慢的問題； 查看現(xiàn)場已完工的建設項目與項目立項文件中批復的建設內(nèi)容相一致，發(fā)現(xiàn)是否存在隨意變更、增加建設內(nèi)容的問題；查看現(xiàn)場是否采取各項安全保障措施，有無安全檢查記錄等。四看實時現(xiàn)場監(jiān)控，調(diào)取歷史監(jiān)控記錄。了解工程進度真實性、施工過程材料物資進出、隱蔽工程的實際施工情況等。

以上幾方面是審計組近年來結(jié)合新修訂審計法和在建設工程項目審計工作中的一些實操經(jīng)驗總結(jié)，目的在于拓展審計人員業(yè)務工作思路，夯實工作經(jīng)驗，提高審計效率，從而助力全國經(jīng)濟健康發(fā)展。