文/曲頌 仲鷺勍 郭君平

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地制度安排中最為獨(dú)特、敏感和復(fù)雜的領(lǐng)域，也是一直以來各方爭(zhēng)議最大、改革最滯后的“一塊地”。脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的農(nóng)村宅基地制度，在集體所有權(quán)與成員使用權(quán)分離的狀態(tài)下，采取了保留排他性而限制可讓渡性的管控措施，確保了集體所有制下土地使用權(quán)的福利性與相對(duì)穩(wěn)定性。然而，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘日益消除，長(zhǎng)期封閉的宅基地制度不能適應(yīng)新形勢(shì)，宅基地粗放利用與大量閑置、農(nóng)戶建房用地取得困難、小產(chǎn)權(quán)房交易盛行等問題愈演愈烈，制度公平和效率都受到極大損失，勢(shì)必要求國(guó)家頂層設(shè)計(jì)開展實(shí)質(zhì)性改革。正因如此，黨的十八屆三中全會(huì)回應(yīng)了保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的現(xiàn)實(shí)關(guān)切，決定改革完善農(nóng)村宅基地制度。全國(guó)人大常委會(huì)于2015年授權(quán)33個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，農(nóng)村宅基地制度改革邁出了突破性一步。2020年9月，全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)整建制地級(jí)市大刀闊斧地開啟了新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)。當(dāng)前，新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)已進(jìn)程過半，當(dāng)務(wù)之急是跟蹤改革試點(diǎn)豐富多樣的實(shí)踐樣態(tài)，及時(shí)梳理、認(rèn)真研究一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革中需要破解的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，進(jìn)而科學(xué)研判宅基地制度改革的路徑方向。

宅基地取得的規(guī)則演化：“一戶一宅”的牽制與變通

居住保障是農(nóng)村宅基地的底線功能，宅基地的權(quán)能拓展必須以滿足居住功能為前提?！耙粦粢徽?、面積限定”是宅基地分配和享有的最基本規(guī)則，在整個(gè)宅基地制度體系中發(fā)揮著“壓艙石”的作用。然而，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷，“一戶一宅”制度遭遇分戶、贈(zèng)予、繼承、人地矛盾加劇等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)而逐漸被突破。作為制度源頭，宅基地分配與享有規(guī)則直接關(guān)系到宅基地使用、流轉(zhuǎn)及管理等后續(xù)環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，厘清“一戶一宅”異化與發(fā)展邏輯，認(rèn)識(shí)并理解農(nóng)民居住保障新規(guī)則，是改革現(xiàn)行宅基地制度需要破解的首要問題。

（一）“戶”與“宅”劃定依據(jù)的辨析

1.對(duì)以“戶”分配的認(rèn)識(shí)?！耙粦粢徽备灿谥袊?guó)傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)分配制度，建立在農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)民集體成員身份基礎(chǔ)之上。相關(guān)條文就“一戶”的概念、“一宅”的標(biāo)準(zhǔn)未做出統(tǒng)一規(guī)定，完全交由地方規(guī)范與村規(guī)民約議定，導(dǎo)致各地宅基地劃定范圍和面積標(biāo)準(zhǔn)差異較大，其合理性與公平性備受質(zhì)疑。盡管“戶”的認(rèn)定需要統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的資源稟賦和居住習(xí)性，很難形成全國(guó)公認(rèn)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，但為了統(tǒng)一對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)識(shí)，避免與戶籍戶、土地承包經(jīng)營(yíng)戶等概念相混淆，應(yīng)在上位法中采取抽象的方式框定“戶”的核心要素——依據(jù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和以血緣、婚姻為基礎(chǔ)的家庭生活共同體兩點(diǎn)來框定，各地再視實(shí)際情況制定分戶取得宅基地的資格條件，據(jù)此構(gòu)建“上位法－地方規(guī)范－村民自治”的調(diào)整體系。

2.對(duì)以“宅”定標(biāo)的檢視?！盁o償取得、長(zhǎng)期使用”是宅基地分配制度的重要特征。宅基地一經(jīng)分配到“戶”，其使用是固化、無限期的，然而“戶”卻不是一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的事實(shí)狀態(tài)，戶內(nèi)成員因子女出生、婚喪嫁娶、戶籍遷徙等原因一直處于變化中。綜合而言，考慮到戶內(nèi)人口變動(dòng)與分戶需求增加的現(xiàn)實(shí)，實(shí)行“按人定面積、按戶控上限”的宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)更具公平性、經(jīng)濟(jì)性和合理性，分戶后能否申請(qǐng)宅基地還應(yīng)結(jié)合宅基地建房容積率和戶內(nèi)現(xiàn)有人口的人均住房面積來決定。

（二）宅基地使用權(quán)繼承對(duì)“一戶一宅”的突破

宅基地使用權(quán)的合法取得主要分為申請(qǐng)取得、繼承取得和贈(zèng)予取得三種方式。有調(diào)查顯示，在所有的取得方式中，通過繼承房屋取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶比例達(dá)69.9%，遠(yuǎn)高于通過申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶比例（20.6%），繼承取得已然成為最主要的宅基地獲得方式。需要注意的是，因繼承造成的“一戶多宅”和非集體成員占用宅基地往往是導(dǎo)致農(nóng)房閑置的典型原因，特別是在土地資源稀缺地區(qū)，長(zhǎng)此以往將降低宅基地利用效率，并造成宅基地人均占有失衡。因此，有必要對(duì)這兩類繼承取得的宅基地使用權(quán)效力進(jìn)行限制，以區(qū)別于申請(qǐng)取得的宅基地使用權(quán)，比如：實(shí)行有償使用，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)實(shí)際民主議定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式；要求不得改建或拆除重建，房屋倒塌后權(quán)利隨即滅失；明確繼承取得宅基地使用權(quán)的期限，必須在房屋存續(xù)的年限內(nèi)，使用期限結(jié)束后由集體經(jīng)濟(jì)組織予以收回。

（三）宅基地有償使用對(duì)“一戶一宅”的調(diào)節(jié)

盡管出于尊重歷史、保護(hù)私權(quán)的考慮，對(duì)繼承、受贈(zèng)等形成的“一戶多宅”應(yīng)酌情承認(rèn)，但迫于土地資源總量有限，很多地區(qū)新分戶已無地可分的形勢(shì)所逼，需要采取多種手段和形式保障農(nóng)民居住權(quán)利，歸復(fù)“一戶一宅”的設(shè)計(jì)初衷。

1.針對(duì)保有存量情形實(shí)施宅基地有償使用?？偨Y(jié)改革試點(diǎn)做法，一般將歷史既成的超標(biāo)占有、非集體成員繼承或其他合法方式占有使用的宅基地納入有償使用范圍，制定差別化、階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一次性或分年度收??；在此基礎(chǔ)上，對(duì)不符合現(xiàn)行法律和政策規(guī)定的多宅部分、非集體成員占用宅基地的，采取村集體經(jīng)濟(jì)組織收回、拆除地上建筑物或引導(dǎo)有償退出、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行分類處置。對(duì)此，國(guó)家層面應(yīng)盡快建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，作為宅基地有償使用的價(jià)格參考，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)成本、承受能力和代際公平等因素制定差異化、動(dòng)態(tài)靈活的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要完善村民自治制度、強(qiáng)化有償使用費(fèi)管理監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民逐漸接受并形成宅基地集約節(jié)約使用意識(shí)。

2.針對(duì)申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)推行宅基地有償取得。為緩解農(nóng)民建房用地緊張的局面，一些試點(diǎn)探索了宅基地有償取得，對(duì)符合申請(qǐng)條件的集體成員在本集體或跨集體取得規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)收取一定費(fèi)用，通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)宅基地分配需求，從源頭上維護(hù)“一戶一宅”，提高建設(shè)用地利用效率。未來應(yīng)綜合考慮村莊發(fā)展定位、人口趨勢(shì)和代際公平等因素，采取時(shí)點(diǎn)劃斷辦法，對(duì)某個(gè)歷史時(shí)點(diǎn)以后享有居住保障資格的集體成員，推行有償取得宅基地使用權(quán)。

（四）“戶有所居”制度對(duì)“一戶一宅”的補(bǔ)充延伸

1.“宅”向“居”的演化取向與落地形式創(chuàng)新?！罢痹谧置嫔弦庵刚?，但為應(yīng)對(duì)無地可分的現(xiàn)實(shí)窘境，“一戶一宅”開始從每戶分配一處宅基地向保障農(nóng)戶基本居住權(quán)的方向發(fā)展。2019年修正的《土地管理法》加入了“戶有所居”的規(guī)定，體現(xiàn)了“宅”由“地”向“房”或“居”的演化，其核心要義在于：一是變宅基地實(shí)物分配為居住權(quán)益分配；二是變宅基地使用權(quán)由農(nóng)戶分散使用為集中或統(tǒng)一利用。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)人地關(guān)系、村莊類型與農(nóng)戶需求，探索了靈活多樣的居住保障形式：一是農(nóng)民集中居??；二是城鄉(xiāng)合作建房；三是發(fā)放資格權(quán)權(quán)益憑證。

2.“戶有所居”制度定位與風(fēng)險(xiǎn)防范。“戶有所居”是為緩解農(nóng)村日益緊張的建設(shè)用地形勢(shì)而采取的折中措施，“一戶一宅”仍是當(dāng)下宅基地分配取得的主導(dǎo)性規(guī)則。值得注意的是，在各地積極探索戶有所居多種實(shí)現(xiàn)形式的過程中，伴隨產(chǎn)生的一些新問題新現(xiàn)象需作進(jìn)一步研究與規(guī)范。一是有關(guān)建房用地的權(quán)屬問題。對(duì)于通過調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)而建設(shè)的集中居住小區(qū)、農(nóng)民公寓而言，其占用土地的性質(zhì)已經(jīng)由宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán)。雖然宅基地屬于集體建設(shè)用地，但立法上對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的期限及在其上建房應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等都作了有別于宅基地的規(guī)定，而大部分試點(diǎn)并未對(duì)此區(qū)分規(guī)定或作特別說明，仍按宅基地進(jìn)行管理，造成了新的產(chǎn)權(quán)隱患。另外，城鄉(xiāng)合作建房涉及共建房屋下的用地性質(zhì)該如何認(rèn)定、雙方權(quán)利如何劃分、使用期限如何確定等問題，在實(shí)踐中并未明確，不利于后續(xù)管理。二是理性看待“合村并居”問題。事實(shí)上，基于農(nóng)村發(fā)展實(shí)情，尊重農(nóng)民意愿的“合村并居”具有合理性，特別是對(duì)于人口流出嚴(yán)重的空心化村莊，“合村并居”意義更大，既可改善農(nóng)民居住條件和提高公共服務(wù)供給效率，又可提升居住用地利用效率。總而言之，探索創(chuàng)新戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，必須充分尊重農(nóng)民的主體地位，防范制度聯(lián)動(dòng)與利益博弈可能引發(fā)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民居住權(quán)利。

房地流轉(zhuǎn)開禁的解鎖點(diǎn)：宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的適度突破

（一）“房地一致”還是“房地分離”？

20世紀(jì)60年代，在農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”格局下，中國(guó)建立了私有住房與公有地基相混合的農(nóng)村住房制度。雖然宅基地“三權(quán)分置”改革為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了適度松綁，但在宅基地成員身份屬性下，房地流轉(zhuǎn)受限問題并未完全解決?！胺康匾惑w”源自《物權(quán)法》《城市不動(dòng)產(chǎn)管理法》中有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的處分規(guī)則，指在轉(zhuǎn)讓、抵押房屋等地上建筑物所有權(quán)時(shí)，對(duì)其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一并處置，俗稱“地隨房走、房隨地走”。這一原則直接適用于城市房屋與建設(shè)用地使用權(quán)，但可否移植于農(nóng)村住房和宅基地使用權(quán)頗有爭(zhēng)議。在現(xiàn)階段農(nóng)村市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成的情況下，可借助宅基地法定租賃權(quán)制度，實(shí)行房地適度分離，允許二者依法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承及收益權(quán)能；與此同時(shí)，要加快推進(jìn)房地一體宅基地確權(quán)登記與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，待宅基地使用權(quán)完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)之后，其法律地位等同于建設(shè)用地使用權(quán)，再嚴(yán)格遵照“房地一致”原則。

（二）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐突破

“成員使用、內(nèi)部流轉(zhuǎn)”構(gòu)成了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心特征。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市建設(shè)范圍急劇擴(kuò)張，開始“伸手”向農(nóng)村索要發(fā)展空間，宅基地的封閉流轉(zhuǎn)窒礙了宅基地及其房屋進(jìn)入土地市場(chǎng)，要素資源流動(dòng)不暢、私下交易盛行、糾紛隱患突出。一方面，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍限縮為集體內(nèi)部符合宅基地申請(qǐng)條件的無宅戶，導(dǎo)致真正的流轉(zhuǎn)需求極少，宅基地流轉(zhuǎn)基本上沒有市場(chǎng)，宅基地成為難以流動(dòng)的“死資產(chǎn)”。另一方面，旺盛的城鄉(xiāng)交易需求被推向法外無監(jiān)管地帶，私下非法買賣廣泛存在、難以遏制，擾亂了宅基地管理秩序。這些矛盾無疑會(huì)推動(dòng)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制被逐漸突破。

1.轉(zhuǎn)讓范圍有序放寬。試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，積極探索擴(kuò)大宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行方案，對(duì)轉(zhuǎn)讓范圍、受讓主體身份進(jìn)行了不同尺度擴(kuò)展，大致呈現(xiàn)三種漸進(jìn)式情形：一是從本集體內(nèi)部擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓；二是擴(kuò)大到縣域內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓；三是擴(kuò)大到縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口居民。應(yīng)當(dāng)指出，在農(nóng)村多元住房保障體系尚未健全的情況下，宅基地作為農(nóng)民的基本居住保障短期內(nèi)難以改變，過大尺度的使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能帶來不可控的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓成為當(dāng)前宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的適宜尺度，未來隨著城鄉(xiāng)一體化的住房保障體系逐漸建立與完善，農(nóng)村居民在城市也能夠享有基本居住福利和社會(huì)保障時(shí)，再有序擴(kuò)大到社會(huì)主體。

2.跨集體轉(zhuǎn)讓期限問題。針對(duì)宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓期限以及期滿后如何處置的問題，部分試點(diǎn)在不妨礙資格權(quán)保障功能前提下，設(shè)置了“固定期限+續(xù)期”的規(guī)則，即固定期限屆滿時(shí)，只要該戶還有成員享有資格權(quán)，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓就可以續(xù)期，但若農(nóng)戶資格權(quán)消失，轉(zhuǎn)讓期滿后宅基地使用權(quán)則收歸集體。為適配宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)改革，還應(yīng)進(jìn)一步追溯至宅基地使用權(quán)的持有期限問題上，如今農(nóng)民無成本地長(zhǎng)期持有宅基地使用權(quán)，與《民法典·物權(quán)編》規(guī)定的用益物權(quán)有期限性相矛盾，易導(dǎo)致宅基地鎖死在“原住民”及其子女手中，不利于土地資源合理流動(dòng)，很多進(jìn)城落戶農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)讓或退出宅基地，正是反映了這一制度桎梏。而且，鑒于宅基地“三權(quán)分置”重構(gòu)形成的新使用權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于一種特殊的租賃權(quán)，理應(yīng)在初始分配時(shí)就設(shè)置具體的持有期限，比如最長(zhǎng)70年，以實(shí)現(xiàn)到期后的權(quán)利“回彈”與重新分配。

宅基地（住房）的拓展利用：宅基地發(fā)展權(quán)的引入與配置

宅基地發(fā)展權(quán)是一種衍生于宅基地所有權(quán)的新型用益物權(quán)，指權(quán)利人擁有對(duì)宅基地進(jìn)行有效利用，并獲取經(jīng)濟(jì)利益的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，無論從改善農(nóng)民居住條件、籌集鄉(xiāng)村建設(shè)資金，還是從保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、拓寬農(nóng)民增收渠道來看，盤活用好農(nóng)村各類存量建設(shè)用地?zé)o疑是一步“關(guān)鍵棋”。

（一）宅基地（住房）經(jīng)營(yíng)性功能擴(kuò)展

《民法典》將宅基地使用權(quán)的用途限定為“建造住宅及其附屬設(shè)施”，居住功能以外追求經(jīng)濟(jì)收益的生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性用途受到嚴(yán)格限制。但隨著農(nóng)家樂、民宿、電商、倉儲(chǔ)等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，大量宅基地和住房自行由居住功能轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)性或復(fù)合性用途，甚至部分宅基地和住房已完全用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而不再用于居住使用。鑒于剛性的宅基地用途管制無法有效契合現(xiàn)實(shí)需要，2021年1月，自然資源部等三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，在符合國(guó)土空間規(guī)劃前提下，鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，這一規(guī)定的出臺(tái)為宅基地用途拓展提供了政策依據(jù)。因此，為更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)從立法層面承認(rèn)宅基地復(fù)合性用途，據(jù)此消除與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的配套法律法規(guī)和政策中對(duì)宅基地（住房）用于營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的歧視。

（二）宅基地向其他類別集體土地轉(zhuǎn)換

在農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)中，農(nóng)民集體受到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益的激勵(lì)，不斷尋找擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的途徑。一些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量少、宅基地體量大且空閑多的中西部試點(diǎn)嘗試打破用地分類限制，將宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市。盡管實(shí)踐中存在宅基地“變性”的零星案例，但究竟不同地類是否允許轉(zhuǎn)換以及如何轉(zhuǎn)換，尚無清晰明定的規(guī)則和程序，亟須立法和相關(guān)政策指引。結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的實(shí)際需求，對(duì)于不再承擔(dān)居住功能的閑置或富余宅基地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先建立宅基地向兩類集體土地的用途轉(zhuǎn)換制度：一是轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；二是轉(zhuǎn)換為設(shè)施農(nóng)用地。

（三）宅基地發(fā)展權(quán)的配置與轉(zhuǎn)移

1.宅基地發(fā)展權(quán)在鄉(xiāng)城之間轉(zhuǎn)移。宅基地發(fā)展權(quán)“鄉(xiāng)—城”配置模式打開了閑置低效的宅基地向超額價(jià)值的國(guó)有建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換通道，提升了土地資源整體利用效率，但是，由建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑所產(chǎn)生的土地級(jí)差收益絕大部分被城市截留，農(nóng)村參與分配的增值收益比例很低，影響了社會(huì)公平；不僅如此，將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)支給城市，也擠壓了鄉(xiāng)村未來的發(fā)展空間。

2.宅基地發(fā)展權(quán)在村莊之間轉(zhuǎn)移。相對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一些村莊探索了將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)有償調(diào)劑給其他村莊使用，以疏解鄉(xiāng)村振興用地瓶頸。顯然，這種“去區(qū)位化”的鄉(xiāng)村內(nèi)部土地要素配置方式，不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊提供了發(fā)展空間，也為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊換取了發(fā)展資金，實(shí)現(xiàn)了土地增值收益更多地留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。然而，實(shí)施集體建設(shè)用地指標(biāo)在村莊之間調(diào)劑涉及復(fù)墾地塊驗(yàn)收、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、耕地保有量調(diào)整等手續(xù)，這些手續(xù)雖不存在法律障礙，卻也缺少明確規(guī)定。不僅如此，如何科學(xué)測(cè)算可用于村莊間調(diào)劑的宅基地和集體建設(shè)用地規(guī)模，如何形成節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的交易價(jià)格，以及產(chǎn)生的收益如何彌補(bǔ)復(fù)墾和農(nóng)民拆遷補(bǔ)償支出，進(jìn)而在政府、村集體和農(nóng)戶之間合理分配等問題也有待深入探討，未來為使這一創(chuàng)新性制度推廣實(shí)施，頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)與配套政策跟進(jìn)尤為重要。

宅基地集體所有權(quán)的落實(shí)：明晰主體定位與成員權(quán)益

宅基地屬于農(nóng)民集體成員集體所有，是農(nóng)村土地公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式。通過完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制，切實(shí)賦予農(nóng)民集體成員長(zhǎng)期而有保障的地權(quán)，是宅基地權(quán)利體系變革的邏輯起點(diǎn)。然而，一直以來，宅基地集體所有權(quán)虛置問題廣受詬病。何為農(nóng)民集體？農(nóng)民集體擁有哪些權(quán)利？誰代表農(nóng)民集體實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利？集體成員的土地權(quán)利如何保障？這些問題并未從學(xué)理上得到解決，致使“農(nóng)民集體所有”僅浮于空洞的字面表述，難以對(duì)宅基地形成有效管理。

（一）宅基地集體所有權(quán)主體關(guān)系之辯

時(shí)至今日，法律上仍未給出“農(nóng)民集體”一詞的具體釋義，“農(nóng)民集體”被視為一個(gè)內(nèi)涵極不清晰的“類主體”，缺乏實(shí)體組織機(jī)構(gòu)和完備的治理機(jī)制，宅基地集體所有權(quán)只能通過某個(gè)制度中介間接實(shí)現(xiàn)。揆諸現(xiàn)實(shí)，“農(nóng)民集體”“村集體經(jīng)濟(jì)組織”“村民委員會(huì)”及“村民自治組織”在相同的政策語義中被隨意互換使用，導(dǎo)致地方實(shí)踐對(duì)這些主體的性質(zhì)及其之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，進(jìn)而對(duì)如何開展宅基地所有權(quán)確權(quán)并依法行使所有權(quán)權(quán)能存在諸多困惑。

從試點(diǎn)實(shí)踐來看，多數(shù)地區(qū)結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將包括宅基地在內(nèi)的各類集體資源資產(chǎn)權(quán)屬確權(quán)到不同層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，明晰了宅基地所有權(quán)歸屬。部分改革試點(diǎn)制定了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地增值收益的管理分配制度，將土地“增減掛鉤”、擇位競(jìng)價(jià)、有償使用、流轉(zhuǎn)、抵押、對(duì)外投資等納入集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性收入，合理確定集體留存與成員分配的比例。還有個(gè)別地區(qū)著力發(fā)揮村民自治組織在宅基地管理中的作用，提高農(nóng)民自我管理和約束意識(shí)。目前《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法工作已正式啟動(dòng)，事關(guān)健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織的特別法人資格，明晰不同主體的權(quán)責(zé)范圍，以及完善法人治理機(jī)制，落實(shí)對(duì)集體資產(chǎn)處置、收益權(quán)能等一系列問題，期望得到回應(yīng)。

（二）農(nóng)民集體成員的土地權(quán)益保障問題

宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體享有、使用與收益，隨著城鄉(xiāng)人口互動(dòng)頻繁，集體成員變動(dòng)情形十分復(fù)雜，尤其是大量農(nóng)民進(jìn)城落戶、集體成員自然消亡是否會(huì)導(dǎo)致宅基地所有權(quán)向少部分人集中的問題值得關(guān)注。農(nóng)村土地集體所有制卻更類似于一種總有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，集體成員不能請(qǐng)求分割集體土地所有權(quán)，這意味著即便構(gòu)成集體產(chǎn)權(quán)主體的具體成員在不斷變化，宅基地集體所有權(quán)也始終嚴(yán)格保持總有產(chǎn)權(quán)屬性。故而，從集體成員變動(dòng)角度來看，并不會(huì)衍生宅基地所有權(quán)過度集中的問題。

這里需要防范的另一個(gè)問題是，在村級(jí)自治機(jī)制不完善的情況下，“集體所有”很容易發(fā)生“異化”，少數(shù)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)權(quán)利的代理人“反仆為主”來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產(chǎn)。因此，宅基地制度改革必須堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)的準(zhǔn)入與監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立與農(nóng)民深度聯(lián)結(jié)的利益機(jī)制，切實(shí)保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民作為集體成員的土地權(quán)益。