劉增波

［摘 要］隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，人們對生活質(zhì)量的要求也越來越高。隨著城市建設(shè)用地不斷擴張，城市規(guī)劃項目開發(fā)的審批工作難度加大。在建設(shè)項目中，最容易出現(xiàn)的問題就是資金問題，如何保證項目的順利開發(fā)，是各個階段施工單位面臨的一個重大問題。為此，需要提高審批效率及優(yōu)化審批流程來解決相關(guān)問題，加快項目開發(fā)進度，加快城市規(guī)劃發(fā)展的步伐，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)人民群眾生活水平的提升。

［關(guān)鍵詞］城市規(guī)劃項目；開發(fā)審批；問題；探索

［中圖分類號］F29文獻標志碼：A

隨著城市建設(shè)的發(fā)展，城市規(guī)劃項目的開發(fā)建設(shè)活動逐漸增多，城市規(guī)劃項目開發(fā)建設(shè)活動不僅涉及城市規(guī)劃建設(shè)管理部門的工作，還涉及城市規(guī)劃編制單位的工作。不論是哪個環(huán)節(jié)，均離不開審批制度。審批制度是整個建設(shè)領(lǐng)域中必不可少的一個環(huán)節(jié)，它能夠保證項目順利進行，并最大限度地提高工作效率。因此，必須通過構(gòu)建審批信息管理系統(tǒng)來實現(xiàn)對項目申報材料、建設(shè)內(nèi)容、辦理時間等內(nèi)容的精細化管理，以此為城市規(guī)劃項目相關(guān)工作的正常推進保駕護航。

1 城市規(guī)劃項目開發(fā)審批概述

開發(fā)審批是指城市規(guī)劃行政主管部門在審批土地使用年限內(nèi)，根據(jù)需要對城市建設(shè)項目的規(guī)劃條件和建設(shè)規(guī)模，按照法定程序?qū)ζ溥M行審批的行為制度，是對城市建設(shè)項目進行審批管理的制度。城市規(guī)劃項目的開發(fā)審批主要是由建設(shè)單位提出申請，規(guī)劃部門進行審查和審批，審批通過后由市城市管理行政主管部門下達工程計劃的管理措施和要求。城市建設(shè)項目的開發(fā)審批實行分級分類制度：由市級人民政府負責(zé)建立項目統(tǒng)一管理系統(tǒng)并為其提供服務(wù)；由縣級以上地方人民政府負責(zé)建立工程項目統(tǒng)一管理系統(tǒng)并為其提供服務(wù)。在具體實施過程中，應(yīng)嚴格執(zhí)行國家有關(guān)政策和法律及法規(guī)要求。

2 城市規(guī)劃項目開發(fā)審批對城市發(fā)展的重要影響

城市規(guī)劃建設(shè)管理工作是一項系統(tǒng)工程，也是一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程，要不斷的創(chuàng)新和改進。從開發(fā)過程看，必須實行“三個統(tǒng)一”的管理模式：即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這就要求行政機關(guān)和有關(guān)單位在法律、法規(guī)規(guī)定以及審批權(quán)限的范圍內(nèi)開展工作，發(fā)揮各部門職能［1］。審批部門實行分類管理，積極推進審批權(quán)限的社會化，不斷提高管理效率和服務(wù)水平，使各相關(guān)單位通過強化管理提高工作效率和服務(wù)水平，為城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的健康發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻。隨著城市建設(shè)的不斷擴展，項目數(shù)量的增加，城市的自然生態(tài)環(huán)境日益受到影響。在城市規(guī)劃實施過程中，項目建設(shè)單位和施工單位必須采取相應(yīng)的措施對環(huán)境加以保護。通過開發(fā)審批的實施，加強對新建居民區(qū)的控制力度，有效地改善城市景觀環(huán)境。

3 城市規(guī)劃項目開發(fā)審批過程中的問題

3.1 規(guī)劃審批程序中環(huán)節(jié)繁多

目前，在我國的城市規(guī)劃管理活動中，國家對于城市規(guī)劃建設(shè)項目的審批權(quán)限進行了相對集中處理。從建設(shè)程序上看，審批部門從選址環(huán)節(jié)開始一般包括規(guī)劃選址論證、選址意見書和選址報告編制、規(guī)劃方案論證、公示、批后監(jiān)管等環(huán)節(jié)；從建設(shè)手續(xù)辦理環(huán)節(jié)來看，有建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證三個主要環(huán)節(jié)；從規(guī)劃審批流程上看，主要有規(guī)劃選址意見書編制、選址意見書批復(fù)和規(guī)劃方案審批三個主要環(huán)節(jié)；從審批要求來看，主要有規(guī)劃選址意見書和城市道路線方案批復(fù)兩個部分。其中，城市道路線方案審批在項目立項及用地性質(zhì)確定后，通過規(guī)劃部門對項目選址點邊界進行規(guī)劃，并提供規(guī)劃設(shè)計單位供方案審查時參考；城市道路線方案審批包括道路紅線預(yù)審和道路寬度預(yù)審。兩項程序?qū)徟鷥?nèi)容各有側(cè)重但又互相聯(lián)系，各環(huán)節(jié)之間具有相互制約的作用，在一個周期內(nèi)又存在多次審批可能時，容易出現(xiàn)“一鍋煮”現(xiàn)象［2］。

隨著城市建設(shè)的發(fā)展，城市規(guī)劃項目的開發(fā)建設(shè)活動逐漸增多，城市規(guī)劃項目開發(fā)建設(shè)活動不僅涉及城市規(guī)劃建設(shè)管理部門的工作，還涉及城市規(guī)劃編制單位的工作。由于這些單位的工作特點，在編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃時，難免會出現(xiàn)一些矛盾和問題。因此，在城市規(guī)劃項目建設(shè)活動中，需要各級城市規(guī)劃的管理部門及相關(guān)單位相互配合、協(xié)調(diào)合作，以保證規(guī)劃的順利實施［3］。

3.2 規(guī)劃設(shè)計等方面規(guī)定不統(tǒng)一

目前，我國在城市規(guī)劃和設(shè)計管理方面還存在著許多問題，主要表現(xiàn)在：由于城市規(guī)劃部門負責(zé)項目的申報批準，并提供相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計資料，而建設(shè)單位或設(shè)計單位在項目規(guī)劃設(shè)計過程中，只注重項目用地的建設(shè)面積和人口總數(shù)等簡單指標的確定，而對于項目內(nèi)住宅用地、道路用地以及綠地的面積和分布規(guī)劃重視不夠，沒有充分考慮與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，使規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容過于簡單重復(fù)，還容易造成同一區(qū)域內(nèi)住宅用地與道路用地的重復(fù)使用。在設(shè)計規(guī)劃中，缺少對住宅層數(shù)及間距、建筑布局等相關(guān)規(guī)定的設(shè)計要求及相關(guān)技術(shù)指標的引導(dǎo)作用。設(shè)計規(guī)劃中對小區(qū)設(shè)計要求及相關(guān)技術(shù)指標等重要內(nèi)容缺乏統(tǒng)一、具體的指導(dǎo)和引導(dǎo)作用。不同建設(shè)單位在規(guī)劃項目上設(shè)計上還存在著巨大差異。這些因素導(dǎo)致了不同規(guī)劃項目對規(guī)劃條件、設(shè)計要求等方面存在著嚴重矛盾。因此，需要建立統(tǒng)一規(guī)范的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)規(guī)劃編制及審批管理體系。

隨著我國城市的發(fā)展和變遷，建設(shè)項目在實施過程中所涉及的審批事項及權(quán)限日益復(fù)雜多元。在規(guī)劃管理活動的實踐中需要各部門之間進行溝通協(xié)調(diào)。由于我國城市規(guī)劃管理的部門比較分散且部門之間工作職能相近或重疊，造成了各部門之間出現(xiàn)協(xié)調(diào)不夠、職責(zé)不清等現(xiàn)象［4］。

3.3 規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理工作還需加強

我國目前規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理工作以行政管理為主，在城市建設(shè)和規(guī)劃工作開展中一些行政管理活動與法律法規(guī)的要求不一致，也存在職能部門職責(zé)不明確等情況，導(dǎo)致規(guī)劃監(jiān)督管理工作在實際實施過程中存在許多不合理因素從而引起諸多問題。一是部分政府相關(guān)部門在城市建設(shè)中并沒有意識到規(guī)劃監(jiān)督管理的意義和作用。二是部分城市規(guī)劃委員對規(guī)劃監(jiān)督管理工作的認識不到位而產(chǎn)生工作偏差，導(dǎo)致工作不能及時有效地開展。三是部分城市規(guī)劃委員沒有按照法律法規(guī)和相關(guān)部門要求對規(guī)劃許可證實施情況進行有效管理與監(jiān)督。

由于對相關(guān)法律法規(guī)的理解不夠深入，造成有關(guān)部門在執(zhí)法時，對違法行為“只查不處”，嚴重影響了城市管理部門的執(zhí)法能力。例如，部分地方把違章建筑認定為違法用地，認定其違法成本過低，執(zhí)法效果不理想。這就需要完善城市管理行政執(zhí)法體制。由于大部分人缺乏法律知識和行政經(jīng)驗，對法律法規(guī)的理解不夠，導(dǎo)致地方政府及其城市管理部門缺乏應(yīng)有的執(zhí)行能力，進而導(dǎo)致了一些違法現(xiàn)象長期得不到有效遏制。

4 城市規(guī)劃項目開發(fā)審批優(yōu)化措施

4.1 提高審批效率，優(yōu)化審批流程

在具體實施過程中，首先要合理規(guī)劃，促進審批制度不斷完善。審批制度是整個建設(shè)領(lǐng)域中必不可少的一個環(huán)節(jié)，它能夠保證項目順利進行，并最大限度地提高工作效率。然而，在具體實施過程中，難免會出現(xiàn)審批流程不夠完善、審批效率不高等問題。因此，必須根據(jù)實際情況及時完善工作制度，完善流程設(shè)置，提升審批效率，更好地保障企業(yè)健康發(fā)展。其次，需要在項目建設(shè)過程中加強規(guī)劃管理工作。在實際實施過程中，為了提高審批效率和工作效率，需要加強城市規(guī)劃相關(guān)工作力度，完善城市規(guī)劃相關(guān)審批制度。同時，還需要加強對項目建設(shè)過程中各類風(fēng)險管控和管理措施，避免出現(xiàn)事故；加強行政執(zhí)法和日常監(jiān)管力度，提高行政效能。在具體實施過程中，要明確規(guī)定各相關(guān)部門應(yīng)積極配合和協(xié)助相關(guān)部門開展工作。

審批流程的優(yōu)化，是促進資源整合的重要措施。在完成項目立項和建設(shè)審批過程中，建設(shè)單位可以通過構(gòu)建項目審批信息管理系統(tǒng)等方式，在辦理審批過程中進一步提升審批效率和優(yōu)化審批流程［5］。具體來講，對于城市規(guī)劃項目而言，如果其已經(jīng)完成了立項批復(fù)手續(xù)、規(guī)劃變更手續(xù)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、工程施工許可證等前期手續(xù)，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建審批信息管理系統(tǒng)來實現(xiàn)對項目申報材料、建設(shè)內(nèi)容、辦理時間等內(nèi)容的精細化管理。

4.2 精簡城市規(guī)劃項目審批前置部門

對現(xiàn)有城市規(guī)劃行政主管部門設(shè)置的審批事項進行全面梳理，除涉及國家安全和國防利益的項目外，一律取消城市規(guī)劃行政主管部門對市轄區(qū)內(nèi)各類城市總體規(guī)劃建設(shè)用地的規(guī)劃許可審查，并納入市轄區(qū)統(tǒng)籌管理。進一步理順城市規(guī)劃行政主管部門與市轄區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門間的職能配置和分工要求。根據(jù)法定職責(zé)，對由市政府負責(zé)實施的城市總體規(guī)劃部分修編項目，不再另行設(shè)立城市規(guī)劃行政主管部門，針對在規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)實施的重大工程項目修編規(guī)劃許可事項。其他城市總體規(guī)劃部分修編項目，通過地方立法進行修改，或者授權(quán)省人民政府委托設(shè)區(qū)市行使相關(guān)部門實施相應(yīng)的具體審批事項。城市規(guī)劃行政主管部門不再行使本行政區(qū)域內(nèi)重大工程項目修編項目審批權(quán)。加強“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”信息化建設(shè)，實現(xiàn)網(wǎng)上辦事與實體大廳線下體驗同步協(xié)調(diào)并進，提供網(wǎng)上咨詢服務(wù)，建立網(wǎng)上服務(wù)事項清單管理機制。建立網(wǎng)上辦事大廳與實體大廳相分離制度，并按照“網(wǎng)上申請+集中受理”的模式，將行政審批事項進行分項整合，提高辦事效率。探索政務(wù)服務(wù)事項向企業(yè)和群眾延伸，對已納入規(guī)劃建設(shè)的行政許可事項，要全面推行政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。探索通過政務(wù)信息共享平臺實現(xiàn)與國家一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺的對接共享。

4.3 構(gòu)建有效銜接機制，創(chuàng)新審批體系

貫徹落實新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革，加快形成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)總體目標、基本原則和發(fā)展戰(zhàn)略制定與實施的統(tǒng)籌謀劃機制。堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，以人民滿意為標準，深入推進“放管服”改革向縱深發(fā)展，進一步優(yōu)化審批服務(wù)方式，在進一步壓縮行政審批時限方面下足功夫，在推動企業(yè)投資項目審批時限進一步縮短方面下功夫。同時，加快推進項目審批標準化，嚴格執(zhí)行建設(shè)工程規(guī)劃許可證制度，加快實施建筑工程竣工驗收制度，強化建設(shè)工程設(shè)計方案審查力度，不斷提高審批質(zhì)量和效率，切實為企業(yè)投資提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。創(chuàng)新行政審批制度，進一步優(yōu)化審批服務(wù)，逐步將規(guī)劃審查環(huán)節(jié)減少到兩個環(huán)節(jié)以內(nèi)，將部分手續(xù)優(yōu)化為施工許可階段即可完成，以解決當(dāng)前企業(yè)投資項目審批時間長、手續(xù)煩瑣等問題，提高申請文件辦理效率。創(chuàng)新“雙公示”制度，規(guī)范行政審批行為，推行信息公開和信用公示，提高建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)效率和質(zhì)量。

建立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理新體制，有利于整合城鄉(xiāng)規(guī)劃管理資源，增強規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性，強化國土空間規(guī)劃管理，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平。一是整合城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理職責(zé)劃分，解決城市發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)相互脫節(jié)的問題。加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的指導(dǎo)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃行政審批制度改革勢在必行。通過明確城市功能定位，實現(xiàn)城市建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展有機結(jié)合。通過科學(xué)合理設(shè)置城市空間格局，提高城鄉(xiāng)空間連通性，合理安排建設(shè)用地規(guī)模和容積率等指標，實現(xiàn)城市功能與鄉(xiāng)村功能互補，通過推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建，有利于提高資源配置效率的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制等措施，建立完善城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展機制，使城鄉(xiāng)發(fā)展更具競爭力和可持續(xù)性。在城鄉(xiāng)發(fā)展大局中，統(tǒng)籌各方面建設(shè)資源，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。二是要轉(zhuǎn)變“一攤多點”的用地模式。一攤多點是指城市重點地區(qū)，主要是大型商業(yè)設(shè)施，這些地區(qū)用地密度高，城市開發(fā)強度大，人口密度高，其建設(shè)項目多集中于一批經(jīng)濟體量較大和城市重要節(jié)點城市，形成“攤大餅”效應(yīng)，因此用地規(guī)模大，影響城市高質(zhì)量發(fā)展。三是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地結(jié)構(gòu)模式，第一，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，促進存量土地合理利用；第二，要推動公共服務(wù)設(shè)施均等化布局，提升城市綜合承載能力；第三，要推進交通路網(wǎng)系統(tǒng)一體化，形成以交通為主導(dǎo)的空間發(fā)展格局；第四，要統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地布局，推動城市產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中；第五，要推進產(chǎn)業(yè)項目用地布局向產(chǎn)業(yè)項目集中?？傊?，要從總體規(guī)劃布局統(tǒng)籌各方面建設(shè)資源，促進城市高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌安排在空間上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

5 結(jié)語

我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，國民的生活水平也得到了很大提高，雖然城市規(guī)劃建設(shè)也在不斷進步，但城市規(guī)劃建設(shè)還存在很多問題。因此，要保證城市規(guī)劃項目順利進行以及實現(xiàn)和諧穩(wěn)定的發(fā)展，需要不斷提高城市審批效率及優(yōu)化審批流程。本文通過分析城市規(guī)劃項目審批中遇到的問題，借鑒其他城市一些先進審批經(jīng)驗措施，提高效率和優(yōu)化審批流程，以期為提高政府的綜合效能提供參考。

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