李程秀,王秀麗*,趙曉明

(1.河南農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院,河南鄭州 450002;2.河南省土地整治與生態(tài)重建工程技術研究中心,河南鄭州 450002;3.欒川縣自然資源局,河南欒川 471500)

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎,嚴格的耕地保護制度和相關政策法規(guī)的實施實現(xiàn)了我國糧食產(chǎn)量“十七連豐”,有力保障了國家的糧食安全。然而,隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,城鄉(xiāng)收入差距逐漸增大,農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)收益過低對多樣化農(nóng)產(chǎn)品需求的不斷增加,我國耕地保護又面臨一個新的問題與挑戰(zhàn),稱為耕地“非糧化”現(xiàn)象。耕地的“非糧化”行為是指一般情況下耕地不再種植糧食作物,而是進行一些蔬菜瓜果、藥材花卉等經(jīng)濟作物的生產(chǎn)乃至種植綠化林草或者發(fā)展畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等行為,其根本動因在于經(jīng)濟利益,事實上無論是農(nóng)民放棄糧食種植還是工商資本下鄉(xiāng)逐利都嚴重威脅我國的糧食安全。然而,隨著居民生活消費結構和水平的提升,各地區(qū)資源稟賦條件不盡相同,對待現(xiàn)階段“非糧化”現(xiàn)象不能搞“一刀切”,即全面禁止耕地“非糧化”耕種,要正確認識到耕地“非糧化”產(chǎn)生的必然性,辯證看待耕地“非糧化”問題。因此,2021年中央一號文件指出要明確耕地利用優(yōu)先序,對耕地實行特殊保護和用途管制,在保障糧食安全的基礎上適度進行“非糧化”生產(chǎn),防止過度“非糧化”,特別是“非食物化”,確保在一定技術水平條件下耕地能夠短時間內(nèi)恢復“良田糧用”,保障我國糧食安全。

關于耕地“非糧化”的研究,國內(nèi)主要集中在成因[1]、影響[2]、對策[3-4]等方面。在“非糧化”成因上,孔祥斌[1]分析了“非糧化”問題產(chǎn)生的原因,指出種糧效益低是導致“非糧化”的根本原因,并提出了相關對策;李超等[5]研究了“非糧化”利用對耕地質量的影響,分析了不同“非糧化”利用類型對耕地質量的不同影響;楊朝磊等[6]指出耕地過度“非糧化”對土壤環(huán)境、水生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境等都會產(chǎn)生嚴重影響。在研究區(qū)域上,宋衛(wèi)慶等[7]、白玉祥等[8]、薛選登等[9]分析了山東、河北、河南糧食大省耕地“非糧化”的成因及現(xiàn)狀,并提出了對策。在研究方法上,蔡瑞林等[10]通過成本收益法分析“非糧化”的成因和破解關鍵;閆建偉[11]通過格蘭杰檢驗和斯皮爾曼系數(shù)分析了“非糧化”與經(jīng)濟增長之間的關系,指出“非糧化”與經(jīng)濟增長之間是單向的正向顯著關系;張華泉等[12]通過三方動態(tài)博弈模型研究“非糧化”的產(chǎn)生與抑制?，F(xiàn)有研究多集中于省域層面上的“非糧化”成因與影響,較少涉及具體市域尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)非糧化管控下耕地地塊利用的優(yōu)先序研究。因此,該研究以安陽市為例,構建耕地利用優(yōu)先序評價指標體系,確定耕地利用優(yōu)先級,同時疊加基本農(nóng)田保護區(qū)范圍,針對不同區(qū)域內(nèi)的耕地制定不同的利用方案,對于耕地“非糧化”利用行為進行適當?shù)囊龑?合理安排耕地糧食生產(chǎn)和“非糧化”生產(chǎn),保障糧食安全,促進耕地資源的合理化與差別化利用。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況安陽市位于河南省最北部(圖1),地理坐標為35°41′～36°21′N,113°38′～114°59′E,屬大陸性季風氣候,地勢西高東低,呈階梯狀,西部為太行山中、東部為平原,地勢平坦,土壤肥沃,并且南水北調(diào)中線主干渠從市域穿過,建有各類水庫119座,總容量4.77億m3,“萬畝”以上大中型灌區(qū)10處,為安陽市生產(chǎn)生活提供了重要的水資源保障。全市轄9個縣(區(qū)、市),89個鄉(xiāng)鎮(zhèn),46個街道辦事處。截至2019年,安陽市共有耕地408 373.62 hm2,占土地總面積的55.09%,其中糧食作物播種面積占總耕地面積的76.12%,經(jīng)濟作物播種面積占總耕地面積的6.13%,蔬菜、瓜果種植面積占總耕地面積的17.75%。

圖1 安陽市空間位置分布

1.2 數(shù)據(jù)來源

(1)統(tǒng)計類數(shù)據(jù)。耕地面積、從事農(nóng)業(yè)勞動人員數(shù)量、農(nóng)村人均收入等數(shù)據(jù)來源于《安陽市統(tǒng)計年鑒》(2019年),投入產(chǎn)出比來源于實際調(diào)查。

(2)空間數(shù)據(jù)。土地利用數(shù)據(jù)來源于安陽市2019年土地利用變更數(shù)據(jù)庫,土壤有機質含量、有效土層厚度、灌溉保證率、地形坡度數(shù)據(jù)來源于耕地質量等級調(diào)查數(shù)據(jù)庫,地下水開采數(shù)據(jù)來源于河南省水利部門。

2 研究思路與研究方法

2.1 研究思路耕地“非糧化”利用的動因在于經(jīng)濟效益,若一味追求經(jīng)濟效益,勢必威脅到糧食安全與國家的社會穩(wěn)定,因此必須在優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)的前提下再進行耕地“非糧化”利用。在耕地資源緊缺地區(qū),要優(yōu)先保障糧食生產(chǎn),現(xiàn)有耕地必須全部進行糧食生產(chǎn)以維護我國糧食安全戰(zhàn)略。對于耕地資源富裕且耕地綜合質量較差地區(qū),耕地指標充足,但由于自然、經(jīng)濟、社會等多方面因素的限制,耕地進行糧食生產(chǎn)效益不高,與其撂荒、閑置耕地,不如合理引導農(nóng)民進行適度進行“非糧化”生產(chǎn),既促進耕地資源的有效利用,又增加農(nóng)民的經(jīng)濟效益。基于此,該研究從耕地資源狀況、綜合質量入手,以耕地地塊為評價單元,綜合考慮自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)因素,進行耕地利用優(yōu)先序評價,根據(jù)評價結果進行耕地利用優(yōu)先級分區(qū),分析各區(qū)域的特點;在此基礎上,疊加現(xiàn)有基本農(nóng)田保護區(qū)范圍,進行耕地利用調(diào)整分區(qū),依據(jù)基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質量不下降、產(chǎn)量不降低的原則對各區(qū)域內(nèi)耕地利用方式進行適當調(diào)整,在保障糧食生產(chǎn)的前提下最大限度地提高農(nóng)民的經(jīng)濟效益。

2.2 研究方法

2.2.1耕地利用優(yōu)先序評價指標體系構建。從自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)4個方面選取12個指標[13-19]構建耕地利用優(yōu)先序評價指標體系,采用層次分析法確定各個指標的權重(表1)。

表1 安陽市耕地利用優(yōu)先序評價指標及權重

土壤有機質含量、有效土層厚度、灌溉保證率、地形坡度代表自然因素。地塊自然因素越好,越適合進行糧食生產(chǎn),要禁止“非糧化”行為。其中土壤有機質含量是判斷地塊土壤肥力的重要指標,土壤有機質含量越高,土壤越肥沃;有效土層厚度代表作物生存空間,土層越厚,土壤的保水保肥效果越好;灌溉保證率表示田間供水保證能力;地形坡度是耕地地塊的平坦程度,是農(nóng)用地質量評價的重要指標。

投入產(chǎn)出比、距居民點距離、田間道路通達度代表經(jīng)濟因素。投入產(chǎn)出比反映該地區(qū)的經(jīng)濟效益狀況,值越大代表相同的投入產(chǎn)出越少,則該地塊進行糧食生產(chǎn)效益不高,可以適當進行一些“非糧化”生產(chǎn)行為;距居民點的距離反映耕作的便利程度,值越小代表距離越近,該地塊位置條件越好,應優(yōu)先進行糧食生產(chǎn);田間道路通達度反映機械化作業(yè)的可達性,田間道路越豐富代表越方便進行機械化生產(chǎn),同樣應優(yōu)先進行糧食生產(chǎn)。

地均收入差、勞動力配置比、耕地保護壓力代表社會因素。地均收入差反映城鄉(xiāng)居民收入差距,值越大代表耕地面臨“非糧化”的風險趨勢越大,條件允許的話可以適當引導耕地進行有限的“非糧化”生產(chǎn)。耕地保護壓力為規(guī)劃耕地保有量與實際耕地面積的比值,比值>1,表示實際耕地面積小于規(guī)劃耕地保有量,現(xiàn)有耕地必須全部進行糧食生產(chǎn);比值<1,代表實際耕地面積大于規(guī)劃耕地保有量,可以進行適當“非糧化”生產(chǎn),比值越小,代表耕地保護壓力越小。

地下水利用情況、距工廠距離代表生態(tài)因素。地下水利用狀況反映該地區(qū)的水資源狀況,當耕地地塊處于淺層地下水超采區(qū)時則不宜再進行大面積的糧食種植;距工廠距離反映地塊受污染的風險程度,距離越近,受污染的風險越大,可以適當進行一些“非糧化”生產(chǎn),如確定耕地土壤重金屬超標可以短時間內(nèi)及時進行一些超富集植物的種植。

2.2.2耕地利用優(yōu)先序評價指標處理。

(1)距居民點的距離。耕地地塊距居民點的距離,通過ArcGIS中的Near分析工具獲取,距離居民點越近,農(nóng)業(yè)耕作越便利。

(2)田間道路通達度。耕地內(nèi)部道路復雜程度,道路通達度越高,交通越便利。計算公式為:

K=n/N

(1)

式中:K為田間道路通達度;n為村域范圍內(nèi)可通機耕道的田塊數(shù);N為村域范圍內(nèi)的田塊總數(shù)。

(3)距工廠的距離。耕地地塊距離工礦企業(yè)的距離,通過ArcGIS中的Near分析工具獲取。

2.2.3耕地利用優(yōu)先序評價指標分級及賦值。通過借鑒相關學者的學術研究及分級結果[13, 20-21],結合安陽市實際情況,采用分級賦值法對耕地利用優(yōu)先序評價指標進行賦值,分值20～100,分值越高代表該區(qū)域耕地進行糧食生產(chǎn)的優(yōu)先級越高,越不能進行“非糧化”生產(chǎn)(表2)。

表2 安陽市耕地利用優(yōu)先序評價指標分級

2.2.4耕地利用優(yōu)先序評價計算。采用加權綜合評價法計算各評價單元的總分值。計算方法為:

(2)

式中:Q為評價單元總分值;Qi、Wi為第i個指標的分值、權重;n為評價單元數(shù)量。

3 結果與分析

3.1 耕地利用優(yōu)先序評價結果與分析依據(jù)評價單元總分值,采用斷點法將耕地利用優(yōu)先等級劃分成3個等級,即一級糧作區(qū)(0,51.16],二級糧作區(qū)(51.16,59.24],三級糧作區(qū)(59.24,100],各分區(qū)空間分布如圖2所示。

圖2 安陽市耕地利用優(yōu)先序等級空間分布

3.1.1一級糧作區(qū)。面積91 789.03 hm2,占總耕地面積的22.48%。從空間分布來看,一級糧作區(qū)主要集中在安陽縣西部、滑縣南部和東部、湯陰縣南部、北關區(qū)等區(qū)域。該地區(qū)土壤有機質含量高,地下水資源豐富,農(nóng)田基礎設施完善,能夠有效保證田間灌溉。田間道路通達度較高,交通便利,并且勞動力資源豐富,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越。因此該區(qū)域非常適合進行糧食種植,要優(yōu)先、重點用于糧食生產(chǎn),特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積,同時要加大監(jiān)管力度,杜絕耕地“非糧化”的行為與趨勢,確保良田糧用。

3.1.2二級糧作區(qū)。面積216 329.50 hm2,占總耕地面積的52.97%。從空間分布來看,二級糧作區(qū)主要分布在林州市中部、滑縣中部和安陽縣、湯陰縣、內(nèi)黃縣區(qū)域。該地區(qū)耕地有機質含量一般,耕地保護壓力相對較小,可適度靈活調(diào)整種植結構,至少生產(chǎn)一季糧食,對于一些自然條件不佳、糧食產(chǎn)量過低的地塊可以適度種植一些經(jīng)濟作物,在保證糧食安全的前提下增加農(nóng)民的經(jīng)濟效益。

3.1.3三級糧作區(qū)。面積100 255.10 hm2,占總耕地面積的24.55%。從空間分布來看,非糧農(nóng)作區(qū)主要分布在內(nèi)黃縣中部、林州市中北部、殷都區(qū)等區(qū)域。該地區(qū)土壤有機質含量不高、處于地下水開采超采區(qū),灌溉不能得到有效保證,并且林州市由于地形原因導致糧作等級不高,可主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn),種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產(chǎn),實行嚴格的用途管制,禁止挖塘養(yǎng)魚、非法取土、地表硬化等破壞耕作層的行為,保證耕地質量,提高農(nóng)民收入。

3.2 耕地利用調(diào)整分區(qū)疊加組合耕地利用優(yōu)先等級結果和基本農(nóng)田保護區(qū)范圍,將安陽市耕地利用調(diào)整分區(qū)分為重點保護區(qū)、補劃潛力區(qū)、質量提升區(qū)、可調(diào)整區(qū)4種類型(表3、圖3)。

表3 耕地利用調(diào)整分區(qū)

圖3 安陽市耕地利用改善分區(qū)空間分布

3.2.1重點保護區(qū)。面積86 609.00 hm2,占耕地總面積的21.21%。該區(qū)域內(nèi)耕地質量較高,土壤肥沃,屬于一級糧作區(qū),且在基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi),應當作為糧食生產(chǎn)核心區(qū)域,嚴格保護該區(qū)域耕地,建立重點耕地保護區(qū),完善耕地資源監(jiān)管體系,堅決制止耕地用途轉變,全面保證“良田糧用”,防止耕地“非糧化”傾向。對于已經(jīng)開展“非糧化”生產(chǎn)的地塊要嚴令限期恢復,同時對于種植糧食作物的農(nóng)戶進行一定補貼,對于種糧大戶進行生態(tài)耕種的技術指導和政策扶持,提升耕地的生態(tài)價值,增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)戶種植積極性,穩(wěn)固國家糧食安全戰(zhàn)略。

3.2.2補劃潛力區(qū)。面積23 286.34 hm2,占耕地總面積的5.70%。該區(qū)域內(nèi)水土資源豐富,交通便利,離城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點較近,糧食生產(chǎn)優(yōu)先級較高,包括一級糧作區(qū)和二級糧作區(qū),結合基本農(nóng)田保護區(qū)范圍來看該區(qū)域不在基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi),因此該區(qū)域應當作為基本農(nóng)田補劃潛力區(qū),加大保護和監(jiān)管力度,增強風險應變能力,在進行新一輪國土空間規(guī)劃時適當將該區(qū)域內(nèi)耕地調(diào)入基本農(nóng)田保護區(qū)范圍,提高基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地質量,保障糧食產(chǎn)量,減輕糧食安全壓力。

3.2.3質量提升區(qū)。面積198 223.20 hm2,占耕地總面積的48.54%。該區(qū)域內(nèi)耕地質量一般,糧食生產(chǎn)力不高,但目前在基本農(nóng)田保護區(qū)范圍,可以通過規(guī)劃建設高標準農(nóng)田,完善農(nóng)田水利設施,實施土地綜合整治,以工程措施為核心手段提升耕地質量,增加基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)優(yōu)質、高等耕地比重,促進基本農(nóng)田整體質量的提升,增加糧食供給,保障糧食安全。

3.2.4可調(diào)整區(qū)。面積100 255.10 hm2,占耕地總面積的24.55%。該區(qū)域耕地質量不高,屬于三級糧作區(qū),對于基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)的耕地,可靈活進行耕地利用結構轉變,在糧食產(chǎn)量不足時用于進行糧食種植,增加糧食產(chǎn)量;糧食產(chǎn)量充裕時可以適當發(fā)展蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品種植,但是要嚴格限制地類用途,嚴格遵守《基本農(nóng)田保護條例》,禁止建設蔬菜大棚、溫室、看護房等建筑物,切實保護基本農(nóng)田;對于基本農(nóng)田保護區(qū)范圍外的耕地,在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎上,可以適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),對市場明顯過剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品,要加以引導,防止無序發(fā)展,同時要進行嚴格管控,加大監(jiān)察力度,嚴禁地表硬化和違規(guī)搭建建筑物,保護耕地表層土壤結構不被破壞,確保在一季后能夠恢復糧食生產(chǎn),保障糧食安全。

4 結論與討論

(1)從自然、經(jīng)濟、社會和生態(tài)4方面構建耕地利用優(yōu)先序評價指標體系,結果表明:安陽市耕地利用優(yōu)先等級以一級糧作區(qū)、二級糧作區(qū)為主,三級糧作區(qū)主要集中分布在林州市、殷都區(qū)、內(nèi)黃縣區(qū)域。對于一級糧作區(qū)要注重耕地保護,實行嚴格的用途管制,保障糧食生產(chǎn);對于二級糧作區(qū)要保證至少生產(chǎn)一季糧食,一些條件不佳的耕地可以進行適當?shù)摹胺羌Z化”生產(chǎn);對于三級糧作區(qū)可以進行適度“非糧化”生產(chǎn),但是禁止一切破壞地表耕作層的行為,保證一季后能夠恢復糧食生產(chǎn)。

(2)結合基本農(nóng)田保護區(qū)范圍,劃分出重點保護區(qū)、補劃潛力區(qū)、質量提升區(qū)、可調(diào)整區(qū)4個分區(qū),對于重點保護區(qū)應當嚴格進行耕地保護,保證糧食產(chǎn)量;對于補劃潛力區(qū)應當在新一輪國土空間規(guī)劃下進行耕地的調(diào)入,保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少,質量不下降;對于質量提升區(qū),應當采取工程技術措施提高耕地質量,增加基本農(nóng)田范圍內(nèi)優(yōu)質耕地比重;對于可調(diào)整區(qū),可在糧食安全保證的前提下,適度進行“非糧化”生產(chǎn),增加農(nóng)民經(jīng)濟效益。

耕地的“非糧化”生產(chǎn)行為不利于我國糧食安全戰(zhàn)略的實施,但是針對耕地“非糧化”并不能搞一刀切。耕地“非糧化”行為是一把雙刃劍,適當?shù)囊龑c合理的利用反而可以促進耕地的保護和增加地區(qū)農(nóng)民收入,對于鄉(xiāng)村勞動力過剩、城鄉(xiāng)收入差距大、種糧效益低的地區(qū),農(nóng)民不得不為了更高的收益進行耕地“非糧化”生產(chǎn)或者撂荒耕地進城務工,因此堵不如疏,疏不如引,地方政府可確定適合“非糧化”生產(chǎn)的區(qū)域與面積,制定嚴格的用途管制措施,對于種植糧食作物的農(nóng)戶給予補貼和獎勵,對于種植非糧食作物的農(nóng)戶給予指導,避免濫用化肥農(nóng)藥對耕地生態(tài)環(huán)境的污染,在增加農(nóng)戶收入的同時方便管理,確保如有需要可以第一時間投入糧食生產(chǎn),使有限的耕地利用最優(yōu)化,在保障糧食安全的情況下使農(nóng)民種地收益最大化。

合理調(diào)整耕地利用分區(qū),針對不同分區(qū)制定不同利用方案,不僅能方便有效地對耕地“非糧化”生產(chǎn)行為進行管理,還能保證糧食播種面積不下降,種糧土壤質量有提升,促進良田糧用,在保障糧食生產(chǎn)的前提下盡可能增加農(nóng)民經(jīng)濟效益。該研究以安陽市為例,基于“非糧化”視角對耕地利用優(yōu)先序進行評價,并結合基本農(nóng)田保護區(qū)范圍劃分不同耕地利用調(diào)整區(qū),對于基本農(nóng)田保護區(qū)范圍外耕地糧作次序不高的耕地建議進行適當“非糧化”生產(chǎn),但是具體進行“非糧化”的耕地數(shù)量閾值并未做出精確計算,未來可以結合城市發(fā)展、人口增長、糧食產(chǎn)量等因素,進一步計算糧食安全戰(zhàn)略下進行“非糧化”生產(chǎn)的耕地閾值,使結果更有參考價值。