楊文萍
摘要:跨域危機(jī)治理作為我國國家治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容,能否破解跨域危機(jī)治理中碎片化問題成為解決公共危機(jī)治理困境的突破口。數(shù)字技術(shù)作為推動我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要引擎,在賦能視角下,數(shù)字技術(shù)與跨域危機(jī)治理協(xié)同治理需求具有天然的契合性。通過數(shù)字技術(shù)賦能構(gòu)建起主體協(xié)同、信息協(xié)同、資源協(xié)同、流程協(xié)同的路徑來破解跨域危機(jī)碎片化困境,為實現(xiàn)跨域危機(jī)治理協(xié)同聯(lián)動的治理目標(biāo)提供了新思路。
關(guān)鍵詞:跨域危機(jī);數(shù)字技術(shù)賦能;碎片化;協(xié)同治理
中圖分類號:D630? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號:1672-0768(2023)04-0019-09
一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧
如今,公共危機(jī)成為威脅城市健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重要因素。隨著區(qū)域一體化的發(fā)展,城市之間的聯(lián)系越來越緊密,公共危機(jī)除了自身的“突發(fā)性、不確定性和破壞性”之外,還演變出跨界的新特點,在地方政府危機(jī)治理中存在著“碎片化、條塊分割、職責(zé)同構(gòu)、協(xié)同困難”等困境,國家應(yīng)急管理體系受到了嚴(yán)峻的考驗[ 1 ]。跨域危機(jī)治理碎片化嚴(yán)重制約著應(yīng)急管理效力的發(fā)揮,地方政府應(yīng)急管理碎片化產(chǎn)生的根源在于科層組織結(jié)構(gòu)的體制性問題,科層制政府以勞動分工為主要邏輯,不同行政轄區(qū)和職能部門職權(quán)分割,缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度,面對跨域問題時各自為政,應(yīng)急行動不協(xié)調(diào)。如何整合應(yīng)急管理資源,實現(xiàn)從“碎片化運(yùn)作”到“協(xié)同治理”的應(yīng)急管理模式是地方政府關(guān)心的話題。隨著信息時代的到來,大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用到政府治理過程中,政府開始走向以數(shù)據(jù)為核心的“智慧應(yīng)急”模式[ 2 ]?!坝脭?shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)”的治理理念,成為政府從傳統(tǒng)應(yīng)急模式向數(shù)字化應(yīng)急模式轉(zhuǎn)變的切入口。習(xí)近平總書記在全面深化改革委員會第十二次會議上強(qiáng)調(diào):“鼓勵運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù),在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治,資源調(diào)配等方面發(fā)揮支撐作用,依靠科技提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平。”[ 3 ]因此,運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)為跨域危機(jī)治理賦能,充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的潛能,將區(qū)域物理空間映射到數(shù)字空間,在數(shù)字空間超越時間、距離的限制,在虛擬空間的互動最大限度地實現(xiàn)跨域危機(jī)治理的整體性、協(xié)同性,最大限度地消除碎片化困境,以期更好地實現(xiàn)跨域危機(jī)協(xié)同治理目標(biāo)。
地方政府的微觀治理行為是區(qū)域治理破解碎片化難題的基礎(chǔ),破解跨域危機(jī)治理碎片化難題需要地方政府與其所在的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)之間相互作用[ 4 ]。數(shù)字技術(shù)加速了地方政府推動區(qū)域一體化的發(fā)展進(jìn)程,一方面,大數(shù)據(jù)、大平臺、大系統(tǒng)、大集成的構(gòu)建加速了各類生產(chǎn)要素和數(shù)據(jù)傳輸?shù)男?,為危機(jī)治理的信息傳輸、共享、開放提供技術(shù)支撐,從而降低跨域危機(jī)治理的成本[ 5 ]。另一方面,數(shù)字技術(shù)跨越了時間范圍和空間范圍等治理邊界,將危機(jī)治理從現(xiàn)實場域擴(kuò)展到虛擬空間,為區(qū)域危機(jī)治理提供了更多的可能。因此,在理論上,如何理解跨域危機(jī)治理中數(shù)字化傾向、跨域危機(jī)中的碎片化困境以及數(shù)字技術(shù)如何實現(xiàn)跨域危機(jī)從“碎片化運(yùn)作”到“協(xié)同治理”這一系列問題成為跨域危機(jī)治理研究可能突破的新方向。
跨域危機(jī)治理和數(shù)字技術(shù)治理的相關(guān)研究為數(shù)字技術(shù)賦能跨域危機(jī)協(xié)同治理的討論提供了充足的文獻(xiàn)支撐。關(guān)于跨域危機(jī)治理國內(nèi)學(xué)者是在2003年“非典”后才開始研究,主要聚焦于跨域危機(jī)合作機(jī)制和具體案例研究。關(guān)于應(yīng)急管理合作機(jī)制,張成福首次提出“全面整合”的應(yīng)急管理模式[ 6 ]。但囿于“行政區(qū)行政”的慣性和“部門利益”的梗阻,應(yīng)急管理合作受到多重阻礙。王薇提出搭建起應(yīng)急聯(lián)動信息共享和行動整合平臺是構(gòu)建應(yīng)急管理合作機(jī)制的基本要件[ 7 ];關(guān)于跨域危機(jī)治理的案例研究,學(xué)者將研究對象聚焦于國內(nèi)幾大城市群如長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域或影響重大的突發(fā)公共事件。魏玖長根據(jù)該跨域危機(jī)的總體特征,分析在跨域危機(jī)協(xié)同治理中存在的問題,并設(shè)計出一般的應(yīng)急合作流程[ 8 ]。王宏偉通過對京津冀地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動制約因素的分析,提出應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)[ 9 ]。2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情再度引起了學(xué)者對于跨域危機(jī)治理的重視,張晶晶結(jié)合新冠肺炎疫情防控中的具體案例,充分分析了跨域危機(jī)合作機(jī)制在應(yīng)急管理中的具體運(yùn)用和實效,研究發(fā)現(xiàn)多區(qū)域多主體參與的應(yīng)急管理機(jī)制在最大程度上發(fā)揮了資源整合的效用,提升了應(yīng)急管理效能[ 10 ]。
隨著新興技術(shù)的發(fā)展,學(xué)者們也關(guān)注到了數(shù)字技術(shù)對危機(jī)治理的影響,出現(xiàn)了“賦能論”[ 11-12 ] “驅(qū)動論”[ 2,13 ]和“重構(gòu)論”[ 14 ]等觀點?!百x能論”從宏觀和微觀兩個方面進(jìn)行了探討,在宏觀上,將應(yīng)急管理、危機(jī)治理、突發(fā)公共事件作為研究對象,使用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字化技術(shù)為提高應(yīng)急管理能力提供了新的思路;在微觀上,構(gòu)建了公共危機(jī)生命周期理論和管理周期理論的雙曲線理論模型,探討了數(shù)字化在不同階段的重要作用[ 15 ]?!膀?qū)動論”認(rèn)為大數(shù)據(jù)驅(qū)動的本質(zhì)在于改變了政府危機(jī)治理的流程和方式,為危機(jī)治理提供了更精細(xì)化的方案[ 16 ];“重構(gòu)論”提出大數(shù)據(jù)重構(gòu)著社會治理結(jié)構(gòu)和社會治理體系,改變了政府危機(jī)治理的實踐路徑和價值取向[ 17 ]。這些研究表明,數(shù)字技術(shù)為危機(jī)治理提供了新的解決方案,是新時代國家長期防范和化解公共危機(jī)的關(guān)鍵。
從現(xiàn)有研究來看,學(xué)者們關(guān)注到了危機(jī)治理協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建和具體的實踐樣態(tài),同時也識別出區(qū)域一體化治理過程中數(shù)字技術(shù)的重要作用。但是數(shù)字技術(shù)如何實現(xiàn)跨域危機(jī)治理從“碎片化運(yùn)作”到“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變沒有得到關(guān)注,尤其在跨域危機(jī)協(xié)同治理過程中,數(shù)字化特征如何與協(xié)同治理的要求相契合研究較少?;诖?,本文將基于協(xié)同治理理論,詳細(xì)探討數(shù)字技術(shù)賦能跨域危機(jī)治理從“碎片化運(yùn)作”到“協(xié)同治理”的理論邏輯,為構(gòu)建“協(xié)同治理”的智慧應(yīng)急模式提供理論指導(dǎo)。
二、解釋框架:數(shù)字技術(shù)賦能跨域危機(jī)治理的理論邏輯
協(xié)同治理是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過程,是提高跨域危機(jī)治理能力和治理效率的關(guān)鍵[ 18 ],其實質(zhì)要求多元治理主體之間的資源交換與整合、知識經(jīng)驗共享、信息溝通[ 19 ]。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,人類已經(jīng)進(jìn)入了以數(shù)字化為表征的新時代[ 20 ]。以數(shù)據(jù)泛在、萬物互聯(lián)、虛性孿生為特征的數(shù)字技術(shù)將顛覆性地重構(gòu)區(qū)域治理體系、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式和物理空間界限[ 21 ]。以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新興技術(shù),其集成性、鏈接性、共享性、智能性特征滿足了協(xié)同治理的需要(見圖1)。數(shù)字技術(shù)賦能跨域危機(jī)治理的理論邏輯就是數(shù)字技術(shù)作為實現(xiàn)跨域危機(jī)協(xié)同治理的手段,打破條塊式碎片化應(yīng)急管理方式,建立起信息技術(shù)賦能下的主體、信息、資源、流程的協(xié)同應(yīng)急管理模式。
(一)數(shù)字技術(shù)滿足跨域危機(jī)治理主體協(xié)同需求
治理主體是治理過程的基本要素之一,是治理過程中的利益相關(guān)者。協(xié)同治理倡導(dǎo)多元治理主體在信息和資源相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定,并協(xié)同解決公共問題。在治理實踐中,協(xié)同治理因為能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng),被認(rèn)為是治理主體間最能產(chǎn)生合力和最穩(wěn)定的關(guān)系[ 22 ]。治理主體多元化是跨域危機(jī)協(xié)同治理的基本要求,地方政府在危機(jī)治理中只是作為一個主體,還需要企業(yè)、社會組織、個體等多元主體的參與。之所以要求治理主體多元化,是因為政府本身無法取代市場和社會的功能,政府不掌握提供跨域危機(jī)需要的所有資源[ 23 ]。因此跨域公共危機(jī)的治理區(qū)別于傳統(tǒng)危機(jī)治理模式,不再強(qiáng)調(diào)權(quán)威和控制,而是主張分權(quán)式、整體性治理的模式[ 24 ]。協(xié)同治理的主導(dǎo)理念是將多元主體整合到一個治理框架內(nèi),運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)建立跨域行政邊界的治理結(jié)構(gòu),以達(dá)到從分散到集中、從部分到整體、從碎片到整合的目的[ 25 ]。整合性作為數(shù)字技術(shù)最大特征之一,通過對海量信息進(jìn)行搜集、整合、分析加快了危機(jī)治理主體協(xié)同聯(lián)動的效率,為跨層級、跨部門的整合提供基礎(chǔ)。在跨域公共危機(jī)治理過程中僅靠政府組織的力量是不夠的,大數(shù)據(jù)為跨域危機(jī)治理多主體參與搭建平臺,形成政府主導(dǎo),多個社會主體參與的協(xié)同治理。
(二)數(shù)字技術(shù)滿足跨域危機(jī)治理信息共享需求
我國應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)“條塊分割”的屬地化管理導(dǎo)致不同行政轄區(qū)和不同部門之間缺乏信息共享機(jī)制,信息溝通不暢造成治理成本上升和治理效率降低。傳統(tǒng)危機(jī)管理模式下,地方政府所掌握的信息是封閉的、內(nèi)向的、個體的[ 26 ],這與數(shù)字危機(jī)治理模式下信息是開放、連接和多元的特點相悖。數(shù)字治理下地方政府從簡單的獲取、上報信息轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^數(shù)據(jù)共享中心或數(shù)據(jù)共享平臺與其他主體進(jìn)行共享和交換。數(shù)字技術(shù)的鏈接性體現(xiàn)在信息的采集、儲存、分析、運(yùn)用等各個環(huán)節(jié)的自動化和及時化水平,提高了危機(jī)信息處理的速率。數(shù)字技術(shù)最大的特征就是協(xié)同工作,將網(wǎng)絡(luò)上的資源構(gòu)建成一個IT資源共享池[ 27 ],提供可靠的軟硬件設(shè)備,實現(xiàn)搭建線上平臺的統(tǒng)一,有效整合網(wǎng)絡(luò)資源[ 28 ]。最大程度上是實現(xiàn)危機(jī)治理過程中的信息共享。當(dāng)發(fā)生跨域公共危機(jī)時,一方面,數(shù)字技術(shù)會自動對所搜集的信息進(jìn)行識別,將識別到的信息與信息庫已儲存的信息進(jìn)行對比,通過統(tǒng)計分析、關(guān)聯(lián)分析和可視化管理實現(xiàn)危機(jī)信息在系統(tǒng)內(nèi)共享[ 29 ]。另一方面將危機(jī)事件以往累計數(shù)據(jù)進(jìn)行時間、空間、屬性維度等數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性分析,揭示事件發(fā)生的規(guī)律,對其未來發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測,從而防止次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害的發(fā)生,將危機(jī)發(fā)生的范圍控制在可控范圍內(nèi)。
(三)數(shù)字技術(shù)滿足跨域危機(jī)治理資源整合需求
在協(xié)同治理中,協(xié)同的本質(zhì)就是系統(tǒng)內(nèi)資源要素的整合,使系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同作用不斷集聚,從而產(chǎn)生“1+1>2”的整體效應(yīng)。跨域公共危機(jī)因其發(fā)生突然,在爆發(fā)期間會對資源產(chǎn)生巨大需求,亟需對區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源進(jìn)行整合。傳統(tǒng)危機(jī)治理模式應(yīng)急資源掌握在不同治理主體手中,資源調(diào)度難度較大,資源難以整合。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用實現(xiàn)了對致災(zāi)因子的識別與定位,同時還可以對危機(jī)產(chǎn)生所導(dǎo)致的社會脆弱性和物理脆弱性進(jìn)行評估,通過數(shù)字技術(shù)對公共危機(jī)多種維度評估所得數(shù)據(jù)和信息,能夠?qū)崿F(xiàn)危機(jī)治理所需資源的生產(chǎn)、調(diào)度、儲備、分布、選址、整合以及處置等最優(yōu)化[ 30 ]。合理有效的整合、調(diào)度資源是實現(xiàn)危機(jī)治理的基本要求。以“區(qū)塊鏈”為代表的數(shù)字技術(shù)在跨域危機(jī)治理資源整合方面的功能尤為突出,區(qū)塊鏈的分布式賬本、智能合約、可追溯等功能天然契合跨域公共危機(jī)治理主體高效協(xié)同、資源有效整合、信息及時共享等基本要求[ 31 ]。其中分布式賬本作為區(qū)塊鏈的核心,其采用共享式多主體共同記賬模式,形成了以資源調(diào)度單位、接收單位、運(yùn)輸單位等多主體為核心的資源供給平臺,并共同記賬。區(qū)塊鏈保障數(shù)據(jù)安全的前提下,數(shù)據(jù)資源高度共享,區(qū)塊鏈中的每一個節(jié)點都能看到整個系統(tǒng)的所有數(shù)據(jù),使得數(shù)據(jù)資源透明化、公開化[ 32 ]。區(qū)塊鏈不僅為資源整合和使用提供了載體,而且還實現(xiàn)了資源整合過程公開透明。
(四)數(shù)字技術(shù)滿足跨域危機(jī)治理流程協(xié)同需求
跨域公共危機(jī)流程協(xié)同通常情況下是要求按照危機(jī)發(fā)生的時間對危機(jī)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)等流程,相應(yīng)地形成預(yù)防準(zhǔn)備階段、監(jiān)測預(yù)警階段、處置救援階段和善后恢復(fù)階段。四個階段是一個完整連續(xù)的動態(tài)鏈條,在每一階段都存在數(shù)據(jù)的加工重組[ 21 ],整個流程既沒有忽視危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防和預(yù)警,同時對爆發(fā)后的救援和善后工作也進(jìn)行積極應(yīng)對。在這一過程中凸顯的是數(shù)字技術(shù)支撐下的跨域公共危機(jī)流程的智慧協(xié)同。數(shù)字技術(shù)的智能性特征體現(xiàn)為在從海量、復(fù)雜、實時的大數(shù)據(jù)中風(fēng)險源,提升智能性從而創(chuàng)造價[ 33 ]。以人工智能為例,基于算法和數(shù)據(jù)對外部環(huán)境生成的信息流和數(shù)據(jù)流進(jìn)行搜集、分析和運(yùn)算,并在此基礎(chǔ)上根據(jù)外部環(huán)境的動態(tài)變化對全樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析[ 34 ],區(qū)別于傳統(tǒng)被動的治理流程,人工智能賦能下的危機(jī)治理流程通過自動采集應(yīng)急信息,并將數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、歸類、整合等過程,對危機(jī)治理的發(fā)展趨勢進(jìn)行智能性研判,提升決策者的決策水平,從而滿足每個治理流程精準(zhǔn)決策的需要。
三、碎片化:跨域危機(jī)協(xié)同治理的困境與根源
“碎片化”是指政府間或政府系統(tǒng)內(nèi)各部門在應(yīng)對公共危機(jī)時作為理性經(jīng)濟(jì)人出于追求自身利益在組織結(jié)構(gòu)﹑價值取向等方面不同而導(dǎo)致的“各自為政”現(xiàn)象[ 35 ]。長期以來,我國公共危機(jī)是在高度中央集權(quán)的模式下進(jìn)行治理,在具體的地方應(yīng)急層面,實際管轄權(quán)和決策權(quán)被高度分配給屬地政府,對于跨域危機(jī)治理而言,管理權(quán)的屬地化往往會帶來行政區(qū)域的分割和碎片化,不利于危機(jī)應(yīng)對所需要的協(xié)同聯(lián)動[ 36 ]。因此,為了應(yīng)對跨域公共危機(jī),提高地方政府公共危機(jī)應(yīng)對能力,必須突破碎片化帶來的協(xié)同困境。跨域危機(jī)治理的碎片化具體表現(xiàn)在以下四個方面:
(一)跨域危機(jī)治理主體碎片化
我國應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)“條塊分割”的屬地化管理,地方政府將危機(jī)治理的責(zé)任歸屬到各個職能部門和層級政府,并沒有考慮到跨域危機(jī)治理的權(quán)責(zé)明晰的復(fù)雜性[ 37 ],導(dǎo)致危機(jī)治理的主體高度分裂,使得跨域危機(jī)協(xié)同治理難以為繼。加上地方政府的晉升績效設(shè)計對地方政府行為的激勵作用[ 38 ],政府間或部門間的資源配置為驅(qū)動和擴(kuò)大部門利益而重復(fù),嚴(yán)重影響社會物資資源的配置效率,造成大量資源的閑置和浪費[ 39 ]。另外,政府出于管控的需要,在應(yīng)對跨域危機(jī)時,地方政府往往會形成單一的精英治理,對社會組織、企業(yè)、公民以及其他的社會力量不信任,造成政府和其他社會主體之間的割裂。比如,2021年在鄭州7·20特大暴雨應(yīng)急過程中,暴雨防汛應(yīng)急管理涉及的應(yīng)急主體在銜接責(zé)任制度、應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和行動不統(tǒng)一導(dǎo)致應(yīng)急行動滯后,缺乏協(xié)同聯(lián)動,最后釀成悲劇。
(二)跨域危機(jī)治理信息碎片化
危機(jī)治理信息碎片化是指我國條塊分割和屬地化管理所帶來的應(yīng)急信息掌握在不同主體手中,導(dǎo)致信息溝通協(xié)調(diào)不暢,形成“信息壁壘”和“信息孤島”的現(xiàn)象。屬地管理的原則與跨域公共危機(jī)的跨界性特征相沖突,一般情況下,公共危機(jī)發(fā)生在一定區(qū)域內(nèi),地方政府通過行政轄區(qū)劃分來承擔(dān)責(zé)任,但是因為公共危機(jī)的爆發(fā)不受人為設(shè)定的限制,不會因為行政轄區(qū)的劃分而停止,因此不同地域之間信息得不到很好的協(xié)同。信息資源的稀缺性和封閉性特征,地方政府往往會基于本地利益的考慮,傾向于隱瞞特定危機(jī)信息[ 40 ]。地方政府通常根據(jù)所獲得的信息進(jìn)行決策和制定應(yīng)急方案,掌握較多信息的地方政府優(yōu)先制定出應(yīng)急方案,掌握較少信息的地方政府應(yīng)急方案制定較緩。地方政府之間在跨域危機(jī)治理過程中除了合作關(guān)系還存在競爭關(guān)系,因此地方政府整體上對跨域危機(jī)治理的信息共享內(nèi)在驅(qū)動力不強(qiáng),不可避免地造成“信息孤島”[ 26 ]。在疫情防控初期,湖北和貴州曾出現(xiàn)健康碼無法跨省互認(rèn)的案例,跨省之間防控信息不統(tǒng)一,從而阻礙了跨省之間的自由流動。
(三)跨域危機(jī)治理資源碎片化
我國危機(jī)治理體系呈現(xiàn)“中央—省—地方—縣—鄉(xiāng)”科層制結(jié)構(gòu),這種結(jié)構(gòu)體系隨著社會的發(fā)展,逐步形成專業(yè)化、職能化的分工結(jié)構(gòu),部門之間分工細(xì)化。細(xì)化分工的結(jié)果就是政府規(guī)模擴(kuò)大,資源掌握在不同部門的手里。但由于突發(fā)公共事件的危害性和緊迫性,對資源的需求量較大,各部門之間沒有形成協(xié)同聯(lián)動系統(tǒng),不能夠在緊急情況下對其他部門的資源進(jìn)行調(diào)動,無法形成資源共享和資源互補(bǔ),且在信息傳遞過程中沒有形成信息共享網(wǎng)絡(luò),各部門對其他部門的情況不清楚,往往會出現(xiàn)資源重復(fù)使用或者資源短缺的現(xiàn)象[ 41 ]。同時,各部門之間的競爭也會導(dǎo)致資源碎片化,各部門為了本部門的利益,使用行政權(quán)力對本部門的資源進(jìn)行壟斷性使用,但囿于資源的稀缺性,部門之間處于自身利益就會產(chǎn)生競爭,這種競爭會造成資源單一、不協(xié)調(diào)的問題,進(jìn)一步加劇了應(yīng)急管理的碎片化難題。應(yīng)急資源碎片化在此次疫情防控過程中也暴露出了很多問題,比如應(yīng)急管理部、衛(wèi)生防疫管理部門、糧食和物資儲備部門以及發(fā)展改革部門存在多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象,在具體應(yīng)急管理過程中無法協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各部門的資源,在應(yīng)急物資的籌集、調(diào)配、發(fā)放等環(huán)節(jié)遇到部門交叉審批,大大降低了應(yīng)急救災(zāi)的效率。
(四)跨域危機(jī)治理流程碎片化
跨域公共危機(jī)的演化一般經(jīng)歷了潛伏、發(fā)展、爆發(fā)和消散四個階段,相對應(yīng)危機(jī)治理也需要經(jīng)歷預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援和善后恢復(fù)四個流程。理論上,對公共危機(jī)的有效應(yīng)對應(yīng)該從預(yù)防準(zhǔn)備開始,但在我國現(xiàn)實危機(jī)應(yīng)對過程中卻發(fā)展成為“輕預(yù)防重救援”的危機(jī)應(yīng)對模式,對各個流程的重視程度不一,形成“防”和“救”的分割[ 42 ],并且條塊分割,用于“預(yù)防”的部門和“救援”的部門相互獨立,在信息的獲取、傳遞以及應(yīng)用存在行政壁壘,導(dǎo)致危機(jī)治理的流程人為地分為各個部分,危機(jī)治理的各個流程信息不明、責(zé)任不清,打破了完整的危機(jī)治理流程,造成了危機(jī)治理碎片化,增加了危機(jī)治理的難度。
四、智慧應(yīng)急:數(shù)字技術(shù)賦能的“協(xié)同治理”
“賦能”概念最初是運(yùn)用在社會心理學(xué)和組織行動學(xué)領(lǐng)域的,主要在自我救助方面涉及,之后弱勢群體用它獲得更多的控制、效率和社會正義[ 43 ]。后來“賦能”的概念被廣泛運(yùn)用于社會學(xué)和管理學(xué),其含義簡單而言就是賦予某一主體能力和力量[ 44 ]。賦能的概念運(yùn)用于跨域公共危機(jī)協(xié)同治理有天然的契合性,從最初“自我救助”視角,對于跨域危機(jī)治理機(jī)制的構(gòu)建具有啟發(fā)意義。數(shù)字技術(shù)集成性、鏈接性、共享性、智能性特征與跨域公共危機(jī)協(xié)同治理高度契合,因此數(shù)字技術(shù)對跨域危機(jī)從“碎片化運(yùn)作”到“協(xié)同聯(lián)動”的創(chuàng)新路徑設(shè)計具有協(xié)調(diào)性和一致性[ 45 ]。數(shù)字技術(shù)賦能下跨域危機(jī)治理的路徑構(gòu)建主要包括主體協(xié)同、資源協(xié)同、信息協(xié)同、流程協(xié)同四個方面(見圖2)。
(一)主體協(xié)同:構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理
“協(xié)同”不只是實現(xiàn)跨域危機(jī)治理的根本機(jī)制和根本內(nèi)核,也是化解“碎片化”運(yùn)作的良策。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)整合與協(xié)同,協(xié)同要求參與跨域危機(jī)治理的主體在戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略實施的時空和管控保持一致,以求通過協(xié)同行為實現(xiàn)資源有效配置、信息高效協(xié)同以及價值整體最大[ 46 ]??缬蛭C(jī)治理主體協(xié)同機(jī)制是一項跨層級、跨區(qū)域、跨組織的整體性系統(tǒng),數(shù)字技術(shù)為其提供了技術(shù)支撐,通過賦能主體行為促進(jìn)多元主體協(xié)同參與,形成網(wǎng)絡(luò)化治理,破解治理主體碎片化困境,從而實現(xiàn)治理主體協(xié)同聯(lián)動。
1.縱向協(xié)同
在傳統(tǒng)危機(jī)治理中,地方政府遵循“屬地管理”原則,中央政府與地方政府之間屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,在信息傳遞過程中,無論是“自上而下”信息傳遞還是“自下而上”都是信息報告環(huán)節(jié),由于層級過多,導(dǎo)致信息傳遞失真,信息傳播效率慢。但數(shù)字技術(shù)賦能的縱向關(guān)系,通過建設(shè)數(shù)據(jù)共享中心和數(shù)據(jù)共享統(tǒng)一平臺,當(dāng)危機(jī)發(fā)生時,信息可以通過統(tǒng)一平臺直接上報上級政府,跨越了傳統(tǒng)危機(jī)治理中信息層層上報,由遲報變?yōu)橹眻螅?47 ],信息的瞬間可得性和可及性使得信息透明度和信息上報速度極大提高,能夠在危機(jī)治理超出地方政府能力和資源時使更高一級的政府參與到治理過程中。
2.橫向協(xié)同
屬地管理作為我國應(yīng)對公共危機(jī)的原則,地方政府根據(jù)行政轄區(qū)劃分而確定的責(zé)任進(jìn)行應(yīng)急管理,在這種原則指導(dǎo)下,地方政府往往只注重本轄區(qū)的內(nèi)部管理,而忽視與其他區(qū)域的合作關(guān)系,應(yīng)急資源難以有效整合。同時我國條塊分割的行政體制導(dǎo)致各部門“各自為政”,與屬地管理的協(xié)同性不強(qiáng)導(dǎo)致危機(jī)治理主體的碎片化,使得我國當(dāng)前區(qū)域應(yīng)急管理面臨著協(xié)同困境。數(shù)字化時代的到來,通過建立雙邊或者多邊數(shù)字化平臺,搭建起溝通協(xié)調(diào)的橋梁,推動地方政府之間數(shù)據(jù)開放、信息共享、流程再造,打破地方政府之間利益壁壘,實現(xiàn)區(qū)域地方政府橫向協(xié)同。通過建立統(tǒng)一的跨區(qū)域公共服務(wù)平臺、電子政務(wù)平臺等多重服務(wù)和資源入口,實現(xiàn)統(tǒng)一界面應(yīng)對公眾,并在后臺共享數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一處理信息等方式促進(jìn)橫向政府間的協(xié)同關(guān)系。
3.左右協(xié)同
跨域公共危機(jī)可能會通過相互關(guān)聯(lián)的介質(zhì)從原發(fā)領(lǐng)域跨越到其他領(lǐng)域,需要政府內(nèi)部其他各個職能部門協(xié)同治理。但我國傳統(tǒng)危機(jī)治理是分災(zāi)種、分部門的治理模式,這種過度專業(yè)化的危機(jī)治理造成了部門林立和信息煙囪現(xiàn)象,再加上各個職能系統(tǒng)信息儲存標(biāo)準(zhǔn)不一致,數(shù)據(jù)難以融合。2018年3月我國成立應(yīng)急管理部,將相關(guān)應(yīng)急管理職能部門進(jìn)行整合,基本形成大部門制的應(yīng)急管理制度形態(tài)。但當(dāng)前應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和職能部門的整合更多是物理形態(tài)的整合,應(yīng)通過引入數(shù)字技術(shù),建立專業(yè)性的應(yīng)急協(xié)同平臺,推動應(yīng)急管理職能部門之間信息公開、數(shù)據(jù)共享,能夠在發(fā)生公共危機(jī)時能夠第一時間向其他職能系統(tǒng)求救,獲得其他智能系統(tǒng)的支持,實現(xiàn)政府內(nèi)部職能部門的左右協(xié)同。比如區(qū)塊鏈通過分布式賬本“點對點”的信息發(fā)布機(jī)制,不僅提高了應(yīng)急信息傳播效率,還保證了部門之間信息傳播的質(zhì)量[ 39 ]。
4.內(nèi)外協(xié)同
我國在應(yīng)對公共危機(jī)時出于管控的需要,地方政府往往會形成單一的精英治理,對社會組織、企業(yè)、公民以及其他的社會力量不信任,造成政府和其他社會主體之間的割[ 28 ]。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展賦予了社會主體參與危機(jī)治理的機(jī)會,移動定位、智能終端、遙感監(jiān)測等信息技術(shù)使得每個主體準(zhǔn)確的知道自己所在的位置,可以通過移動設(shè)備參與到危機(jī)治理過程中。另外數(shù)字技術(shù)也拓寬了企業(yè)、社會組織參與危機(jī)治理的渠道,企業(yè)和社會組織作為應(yīng)急主體,可在統(tǒng)一平臺上發(fā)布救助信息和獲取資源短缺信息,從而直接參與到危機(jī)治理的過程中。通過政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享,完善制度化吸納制度,激發(fā)社會主體參與到應(yīng)急管理過程,強(qiáng)化對社會輿論、社會參與、出行、支付等半結(jié)構(gòu)和非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的清洗和再處理,依托大數(shù)據(jù)處理平臺,完善應(yīng)急管理協(xié)同聯(lián)動平臺。
(二)信息協(xié)同:構(gòu)建數(shù)據(jù)共享的全過程治理
信息是跨域危機(jī)協(xié)同治理的基礎(chǔ),在危機(jī)治理的過程中都離不開對信息的管理。公共危機(jī)的預(yù)測、應(yīng)對和善后都需要根據(jù)不斷變化的危機(jī)信息進(jìn)行決策,根據(jù)公共危機(jī)發(fā)展的階段所獲得的各種信息指令進(jìn)行危機(jī)治理。信息協(xié)同就是在跨域危機(jī)治理中通過數(shù)字技術(shù)對應(yīng)急信息的獲取、共享和服務(wù)過程進(jìn)行賦能,從而突破行政壁壘,實現(xiàn)跨域危機(jī)治理的目標(biāo)。
1.信息獲取
危機(jī)信息的獲取可以通過無線通訊網(wǎng)絡(luò)和寬帶網(wǎng)絡(luò),依托在各個關(guān)卡設(shè)置的攝像監(jiān)控、傳感設(shè)備、檢測設(shè)備完成數(shù)據(jù)的自動化搜集和智能化分析。將獲取的信息經(jīng)過智能化轉(zhuǎn)換、集成,經(jīng)過元數(shù)據(jù)自動提取,然后經(jīng)過關(guān)聯(lián)和聚合對所獲取的信息進(jìn)行分類儲存[ 48 ]。危機(jī)治理信息中心匯集來自各個領(lǐng)域、職能部門的數(shù)據(jù),通過數(shù)字化平臺建立起信息收集系統(tǒng),為多元主體參與跨域危機(jī)治理提供信息支撐。
2.信息共享
數(shù)字化技術(shù)利用多源數(shù)據(jù)建立基于云服務(wù)的分布式共享技術(shù)平臺,改變傳統(tǒng)計算機(jī)或電子設(shè)備的信息壁壘,使用虛擬化技術(shù)開發(fā)的云應(yīng)用推動對數(shù)據(jù)共享,比如通過地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)等技術(shù)讓跨域危機(jī)治理主體之間的信息得到高效共享使用[ 10 ]。對于區(qū)域內(nèi)的涉及不同地方政府、不同職能部門的信息進(jìn)行有效整合和交流,提升信息在區(qū)域間、部門間、主體間等各個層面的共享,提高危機(jī)治理信息化水平,且政府應(yīng)在一個合理框架內(nèi)賦能給各級決策者和社會力量,提升社會活力和快速反應(yīng)能力。
3.信息服務(wù)
數(shù)字化產(chǎn)品為數(shù)字服務(wù)方面提供載體,數(shù)字化產(chǎn)品融合了人工智能、云計算等高端技術(shù),通過向終端用戶提供具有價值的服務(wù)或內(nèi)容來促進(jìn)信息的傳播與共享。比如各種信息平臺、APP或者小程序可以向民眾提供危機(jī)治理中需要的服務(wù)。另外,當(dāng)發(fā)生特定危機(jī)事件時,該區(qū)域的個體作為危機(jī)現(xiàn)場的當(dāng)事人是該危機(jī)事件的信息源,個體還可以通過移動終端向平臺或者信息中心共享信息,政府通過對輿情信息數(shù)據(jù)的分析可以提供精準(zhǔn)服務(wù)。
(三)資源協(xié)同:構(gòu)建內(nèi)外并舉的整合性治理
協(xié)同具有資源共享的特征[ 49 ]。在實現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)的過程中,需要參與主體之間共享信息和資源,這是對應(yīng)急資源優(yōu)化配置的過程。應(yīng)急資源整合是跨域危機(jī)治理的保障,是跨域危機(jī)治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。資源協(xié)同的前提是足夠豐富準(zhǔn)確的信息提供需求清單,大數(shù)據(jù)平臺為協(xié)同載體,從而實現(xiàn)科學(xué)有序的資源整合。
1.整合內(nèi)部資源
我國傳統(tǒng)應(yīng)急管理是分部門、分災(zāi)種的應(yīng)對方式,資源掌握在不同職能部門手中,部門之間得不到整合,形成一個個“資源孤島”。數(shù)字技術(shù)打破資源碎片化困境,首先,通過分布式賬簿使政府內(nèi)部各個職能部門都能加入?yún)^(qū)塊鏈,實時監(jiān)控供給物資動態(tài)變化,并且區(qū)塊鏈可以精確記錄物資提供方的信息,并設(shè)定相應(yīng)算法對物資提供者進(jìn)行補(bǔ)償[ 39 ]。其次,利用大數(shù)據(jù)技術(shù),建立起多層次的物資儲備體系包括資源搜集層、資源處理層和資源應(yīng)用層,并根據(jù)危機(jī)信息通過GIS、GPS等技術(shù)打造應(yīng)急物資運(yùn)輸綠色通道,保障應(yīng)急物資的及時、準(zhǔn)確供應(yīng)。最后,建立信息協(xié)同的資源整合平臺,實現(xiàn)應(yīng)急管理參與主體在信息透明的情況下保障應(yīng)急資源的優(yōu)化配置。
2.吸納外部資源
應(yīng)急資源的協(xié)同不止要整合政府內(nèi)部的資源,還需要通過市場化的方式吸納更多的社會資源。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺,政府組織將應(yīng)對危機(jī)所需要的物資清單向市場和社會開放,通過與企業(yè)、社會組織簽訂合同、契約或者委托等方式,充分發(fā)揮了市場在應(yīng)急物資生產(chǎn)和資源調(diào)配方面的重要作用。同時,政府還可以針對具體的服務(wù)項目開展線上招商引資活動,向企業(yè)和社會組織分配生產(chǎn)和服務(wù)任務(wù),吸納政府組織以外的應(yīng)急資源,打破資源碎片化困境,從而提高公共服務(wù)的供給效率[ 50 ]。
(四)流程協(xié)同:構(gòu)建全鏈條的動態(tài)化治理
跨域危機(jī)的發(fā)生一般經(jīng)歷了潛伏、發(fā)展期、爆發(fā)和消散四個階段,根據(jù)發(fā)生的階段跨域危機(jī)的治理也經(jīng)歷了預(yù)防、預(yù)警、救援和恢復(fù)四個階段,數(shù)字技術(shù)賦能下的跨域危機(jī)治理改變了以往“重救援輕預(yù)防”的治理模式,通過大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)對跨域危機(jī)進(jìn)行動態(tài)管理,形成“全鏈條”式的流程一體化治理模式。
1.預(yù)防準(zhǔn)備階段
在跨域危機(jī)治理的預(yù)防準(zhǔn)備階段,對以往發(fā)生的危機(jī)事件數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析,實現(xiàn)對潛在的危機(jī)預(yù)警、研判,并通過在區(qū)域內(nèi)提前安置人員、設(shè)備或者技術(shù)準(zhǔn)備,以達(dá)到精準(zhǔn)預(yù)防規(guī)避風(fēng)險的目標(biāo)。利用GPS、GIS、遙感檢測系統(tǒng)、攝像監(jiān)控系統(tǒng)和紅外線檢測等技術(shù)對危機(jī)信息進(jìn)行搜集并持續(xù)追蹤,將獲取的異常信息及時反饋給危機(jī)治理中心,為防災(zāi)減災(zāi)做預(yù)防準(zhǔn)備。
2.監(jiān)測預(yù)警階段
在跨域危機(jī)治理的監(jiān)測預(yù)警階段,通過物聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)測設(shè)備等構(gòu)建起全時段全天候的實時監(jiān)測平臺,對各項危機(jī)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控,將采集到的數(shù)據(jù)實時傳輸?shù)綌?shù)據(jù)中心進(jìn)行對比分析,及時發(fā)現(xiàn)危機(jī)苗頭,實現(xiàn)自動報警。尤其是對重點區(qū)域、重點災(zāi)源地進(jìn)行全天候的實施檢測,當(dāng)檢測指標(biāo)達(dá)到預(yù)先設(shè)定的預(yù)警線會自動發(fā)出警報。
3.處置救援階段
為破解跨域危機(jī)“碎片化運(yùn)作”,在跨域危機(jī)治理的處置救援階段,首先通過遙感技術(shù)匯集災(zāi)情信息,通過對災(zāi)情信息進(jìn)行分析評估,立即啟動相應(yīng)的相應(yīng)級別,然后通過大數(shù)據(jù)平臺將災(zāi)情信息在區(qū)域內(nèi)共享,并且將所需人、物資源信息在統(tǒng)一平臺上發(fā)布,并通過全球定位系統(tǒng)、遙感技術(shù)以及物聯(lián)網(wǎng)與受災(zāi)地區(qū)相連接;最后災(zāi)情指揮中心通過大數(shù)據(jù)對應(yīng)急物資、應(yīng)急人員根據(jù)需求進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度、分配。
4.善后恢復(fù)階段
在跨域危機(jī)治理的善后恢復(fù)階段,通過大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)對救災(zāi)物資的使用情況進(jìn)行統(tǒng)計、分析以及對后續(xù)恢復(fù)階段所需物資情況進(jìn)行估計,并通過大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析、統(tǒng)計分析及可視化分析功能對危機(jī)發(fā)生的原因和在治理過程中所遇到的問題進(jìn)行分析總結(jié)。另外,通過人工智能對恢復(fù)重建工作進(jìn)行預(yù)判、估計和管理,以提升災(zāi)后恢復(fù)重建工作的績效。
五、結(jié)論與討論
盡管數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用在學(xué)界褒貶不一,但作為跨域公共危機(jī)協(xié)同治理的手段與方法,為理論界和務(wù)實界都帶來了全新的視野,通過數(shù)字技術(shù)的賦能,為公共危機(jī)的治理帶來了新的治理模式。本文首先構(gòu)建了數(shù)字技術(shù)賦能跨域危機(jī)治理的理論邏輯提出數(shù)字技術(shù)滿足主體協(xié)同、信息共享、資源整合和流程協(xié)同的需要,然后提出 “碎片化”是跨域公共危機(jī)協(xié)同治理的困境與根源,主要包括主體碎片化、信息碎片化、資源碎片化、流程碎片化;最后提出通過數(shù)字技術(shù)賦能下的“協(xié)同治理”的創(chuàng)新路徑即主體協(xié)同、信息協(xié)同、資源協(xié)同、流程協(xié)同,從而實現(xiàn)現(xiàn)代化的智慧應(yīng)急模式。
本文主要的不足是只從理論層面提出了數(shù)字技術(shù)賦能下破解跨域危機(jī)治理碎片化困境的路徑,在具體實踐方面有待進(jìn)一步驗證。雖然數(shù)字技術(shù)的發(fā)展加速了危機(jī)治理的步伐,但在實際應(yīng)用過程中,仍然還面臨著很多難題。如現(xiàn)有的信息數(shù)字平臺無法實現(xiàn)跨省通辦,信息和資源等無法在統(tǒng)一平臺上實現(xiàn)調(diào)度、現(xiàn)有設(shè)備無法完全解決公共信息安全問題等等。在未來的研究中應(yīng)該注重對數(shù)字技術(shù)在實際應(yīng)用的驗證,通過場景構(gòu)建將數(shù)字技術(shù)嵌入到實際危機(jī)治理場域中,挖掘數(shù)字技術(shù)在跨域公共危機(jī)治理中的應(yīng)用。
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