秦書生 王艷燕

〔內容提要〕改革開放初期我國加強環(huán)境保護制度建設主要著力點在于：加強環(huán)境法制建設，環(huán)境保護開始走上法治化軌道；建立環(huán)境保護政策，強化環(huán)境管理；設立環(huán)境保護行政機構，建立環(huán)境管理體制機制。

〔關鍵詞〕環(huán)境保護；環(huán)境保護制度；環(huán)境法制；環(huán)境政策；環(huán)境管理

注：本文受國家社會科學基金后期資助重點項目“改革開放以來中國生態(tài)文明制度建設發(fā)展歷程研究”（項目編號：20FKSA003）資助。

改革開放初期，我國經濟發(fā)展水平低，黨中央提出把發(fā)展生產力擺到首要位置，我國經濟社會獲得了快速發(fā)展。但同時也對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。在進行改革開放和社會主義現(xiàn)代化過程中認識到環(huán)境保護工作的重要性，黨中央領導中國人民著力解決中國環(huán)境問題，在環(huán)境保護實踐中逐步建立了一系列環(huán)境保護制度。這一時期我國環(huán)境保護制度建設的主要著力點有以下幾個方面。

一、加強環(huán)境法治建設，環(huán)境保護開始走上法治化軌道

這一時期，認識到加強環(huán)境保護需要依靠法治建設，黨中央提出了環(huán)境保護要走法治化道路。面臨經濟發(fā)展過程中存在的環(huán)境問題，深刻意識到保護環(huán)境的重要性，以及保護環(huán)境不能只依靠自覺，還應依靠環(huán)境法律制度，黨和政府將環(huán)境保護問題的解決上升到了法律和制度的層面上來，推進環(huán)境保護法治化的進程，促使環(huán)境立法工作快速發(fā)展。除強調加強環(huán)境立法外，黨中央注重執(zhí)法工作，強調要加強相關環(huán)境保護法律的貫徹落實工作。1979年，我國通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。試行的環(huán)境保護法對于依法保護環(huán)境良好秩序的形成起到重要推動作用，同時為環(huán)境立法工作提供了豐富的實踐經驗，在我國環(huán)境法治建設史上具有里程碑意義。這是我國首次以法律形式將國家保護環(huán)境的基本方針和基本制度確定下來，標志著我國環(huán)境保護已從一般號召開始向法治化邁進，我國環(huán)境保護立法開始全面展開，也開啟了我國環(huán)境保護的法治建設階段。

環(huán)境立法只是開端，環(huán)境執(zhí)法才是環(huán)境保護工作的重要鏈條。加強環(huán)境保護法律制度的執(zhí)行和監(jiān)督力度，是環(huán)境保護的重要方面。強化監(jiān)督是貫徹落實環(huán)境保護法律制度的重要內容，必須做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。1989年，第三次全國環(huán)境保護會議提出要建立環(huán)境保護工作的新秩序，其核心在于加強環(huán)境保護制度建設，強化監(jiān)督管理；依法治理環(huán)境，不斷完善環(huán)境保護法律法規(guī)，把環(huán)境保護工作新秩序建立在法治基礎上。這次會議對環(huán)境法治建設提出了更高的要求。

《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布后10余年，我國又先后頒布了大量環(huán)境保護法律和法規(guī)，如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（1982年）等一系列保護環(huán)境和資源的法律。這一時期，國家規(guī)定的各項環(huán)境標準共300多項，這標志著我國環(huán)境保護法治體系初步形成，也為我國環(huán)境保護制度建設奠定了基礎。

1989年12月通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》正式頒布，對加強環(huán)境管理起到了決定性作用，對我國后期的環(huán)境法治建設發(fā)揮了重要作用。這一時期環(huán)境保護機構成立，領導、組織和協(xié)調全國環(huán)境保護工作，初步理清了全國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的特有規(guī)律，有針對性地采取了適應國內外形勢需要的應對措施，探索了控制污染、修復生態(tài)的工作思路，開創(chuàng)了我國環(huán)境保護工作的新局面，奠定了中國特色環(huán)境保護道路的基礎，體現(xiàn)了環(huán)境保護立法工作的與時俱進。

制定這些法規(guī)、條例是我們在環(huán)境保護工作中邁出的第一步，但如何使其真正付諸實踐，則是更為困難和重要的一步。嚴格執(zhí)法無疑是必由之路，要做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。改革開放初期，我國結合本國國情，制定了許多符合我國實際的法律、條例，促使環(huán)境保護立法工作不斷完善。這一時期，我國環(huán)境保護寫入憲法與制定單行的環(huán)境保護法相結合，使得環(huán)境與資源保護法律法規(guī)在這一時期已形成一定規(guī)模，對環(huán)境保護起到了非常重要的作用。

二、建立環(huán)境保護政策，強化環(huán)境管理

這一時期，我國召開了兩次全國環(huán)境保護會議，初步構建起一套具有中國特色的環(huán)境保護政策。可以說，隨著我國經濟水平的提高，黨和政府越來越重視環(huán)境保護工作。1978年10月，國務院環(huán)境保護領導小組辦公室起草的《環(huán)境保護工作匯報要點》（以下簡稱《要點》）于1978年12月31日被中共中央批準?！兑c》指出：環(huán)境保護工作是國家經濟管理工作的一項重要內容。黨和政府切實加強對環(huán)境保護工作的領導，將環(huán)境保護工作安排納入重要議事日程，納入經濟管理的軌道?！兑c》指出，要狠下決心把環(huán)境保護工作搞上去。我國環(huán)境保護的目標是控制和治理工業(yè)污染、改善城市環(huán)境、治理水域污染、防治食品污染。

在此之后，我國出臺《關于在國民經濟調整時期加強環(huán)境保護工作的決定》（1981年2月24日），為加強環(huán)境保護工作作出了規(guī)定，推動了環(huán)保政策的發(fā)展，并且在理論上闡述了環(huán)境保護的重大意義。

1982年2月5日，我國制定出臺《征收排污費暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對征收排污費的目的、依據(jù)和要求等作出了說明?！掇k法》頒布后，各省、市、縣（區(qū)）環(huán)境保護部門陸續(xù)開展了征收排污費工作。

這一時期，我國召開了第二次全國環(huán)境保護會議（1983年12月31日），制定了“三同步、三統(tǒng)一”的環(huán)境保護戰(zhàn)略方針，明確了環(huán)境保護“三大政策”。環(huán)境保護行政機構的建立，環(huán)境保護制度的建立，有力促進了經濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調推進，在一定程度上遏制了企業(yè)環(huán)境污染損害規(guī)模擴大化趨勢，避免了更大程度上的環(huán)境惡化。這次會議對我國的環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展具有重要意義，被視為我國環(huán)境保護工作的一個轉折點，為此后推進環(huán)境保護工作奠定了思想和政策基礎。

1984年7月10日，《環(huán)境保護必須適合中國國情》強調環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督管理的重要性。1984年9月27日，國務院發(fā)布《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》指出，我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)在發(fā)展中存在一些環(huán)境問題，一定要認真、及時地加以解決。

1986年4月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》專門用一個部分講環(huán)境保護，提出環(huán)境保護的基本任務是防治工業(yè)污染，保護和改善生態(tài)環(huán)境，基本措施是繼續(xù)實行誰污染、誰治理的原則，實行“預防為主、防治結合、綜合治理”的方針，建設和裝備國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，逐步建立與充實各級環(huán)境管理機構和科研機構，國家規(guī)定用于環(huán)境保護的各項資金必須予以保證。

我國第一部保護自然資源和自然環(huán)境的宏觀指導性文件《中國自然保護綱要》（以下簡稱《綱要》），1987年5月22日發(fā)布施行，國務院環(huán)境保護委員會審議通過，《綱要》提出了中國自然保護應采取的主要對策，共10項。這些政策有利于動員全黨和全國各族人民積極做好自然保護工作，促進經濟建設和自然保護協(xié)調發(fā)展。

1989年4月，第三次全國環(huán)境保護會議召開，推出了環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污許可證制度、污染限期治理制度等環(huán)境管理的五項制度，為開拓和建立有中國特色的環(huán)境管理模式和道路奠定了基礎。

這一時期，我國政府越來越重視環(huán)境管理工作，生態(tài)環(huán)境管理工作逐漸從比較邊緣的地位躍升為經濟發(fā)展中一項不容忽視的任務。黨中央要求運用政策制度、專門機構加強環(huán)境管理，逐步加強環(huán)境保護工作。

第三次全國環(huán)境保護會議還首次明確提出加強環(huán)境保護制度建設、深化環(huán)境監(jiān)管的總體要求，并形成了“三大環(huán)境政策”，即預防為主、誰污染誰治理和強化環(huán)境管理的政策。

在我國這樣一個經濟發(fā)展水平落后于發(fā)達國家的人口眾多的發(fā)展中國家，在我國環(huán)境污染出現(xiàn)加劇之勢，依靠“三大環(huán)境政策”解決環(huán)境問題，就成為一項現(xiàn)實的、積極的政策，是中國加強環(huán)境保護的必然選擇。所以，“三大環(huán)境政策”是與我國基本國情和發(fā)展水平相適應的政策。

1990年12月，國務院辦公廳轉發(fā)《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》（以下簡稱《決定》），闡明了環(huán)境保護是我國一項基本國策，提出加強環(huán)境保護工作的八項基本要求。至此，中國環(huán)境管理制度初步確立，我國開始形成一個較為完整的環(huán)境管理政策實施和制度運行體系。

三、設立環(huán)境保護行政機構，建立環(huán)境管理體制機制

黨的十一屆三中全會明確提出經濟體制改革和政治體制改革的任務，強調要大力發(fā)展生產力。同時，這一階段，我國的生態(tài)環(huán)境管理體制也在不斷發(fā)展。改革開放伊始，各地區(qū)、各部門環(huán)境保護管理的組織機構不大統(tǒng)一，力量比較單薄，上下左右沒有形成嚴密有力的工作系統(tǒng)，環(huán)境管理模式缺乏整合性，缺乏強有力的環(huán)境監(jiān)管制度。1979年《環(huán)境保護法（試行）》明確規(guī)定要設立環(huán)境保護行政機構，并對其職責進行了規(guī)定。1982年國務院環(huán)境保護領導小組撤銷，全國人大決定將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局等部門進行合并重組建立城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，環(huán)境保護局設置在其內部，“環(huán)境保護”首次出現(xiàn)在國家部委的名稱中。與此同時，國家計委增設了與環(huán)境保護相關的國土局，形成了由環(huán)境保護局、國土局、工業(yè)、資源、衛(wèi)生等部門共同負責的國家環(huán)境與資源保護行政管理體系。1983年第二次全國環(huán)境保護會議召開，明確環(huán)境保護是我國的一項基本國策，環(huán)境保護的重要性被提升到一個新的高度。會議制定了“三同步、三統(tǒng)一”的環(huán)境保護戰(zhàn)略方針，明確了環(huán)境保護三大政策。此舉提高了我國環(huán)境管理的宏觀決策水平，增強了國家一級環(huán)境保護工作的綜合協(xié)調能力，促進了污染防治工作，環(huán)境污染的發(fā)展趨勢得到了一定程度的控制。

這一時期黨和政府越來越重視環(huán)境法治建設和環(huán)境管理體制建設，建立健全環(huán)境保護的法律體系，我國環(huán)境保護工作走上了法治化、常規(guī)化的軌道，初步建立了環(huán)境保護制度體系。

（作者單位：1.東北大學馬克思主義學院；2.沈陽理工大學馬克思主義學院）