楊旭　張健培

摘 要：環(huán)境政治是洞悉國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。借助歷史制度主義的制度理論和時間理論，為中國環(huán)境政治構(gòu)建“理念創(chuàng)設—制度供給—實踐探索”的分析框架并運用“理念—制度—實踐”的分析框架研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國環(huán)境政治建構(gòu)過程是一個以理念變革引領(lǐng)環(huán)境治理體系和治理能力變革，進而邁向環(huán)境治理理念、制度和實踐“同頻共振”的現(xiàn)代化過程。中國環(huán)境政治經(jīng)歷了“短暫間歇”“密集調(diào)適”“穩(wěn)中有序”的演變歷程，理念、制度與實踐這三重要素在不同階段的組合疊加及其作用強弱，共同塑造了建構(gòu)中國環(huán)境政治的實然結(jié)果。同時，責任政治邏輯、注意力配置邏輯和場域構(gòu)造邏輯，分別扮演著維持中國環(huán)境治理理念創(chuàng)設的持續(xù)性和穩(wěn)定性、制度體系的完整性和接續(xù)性、治理實踐的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性的獨特角色，共同形塑了中國環(huán)境政治的生動圖景。

關(guān)鍵詞：中國環(huán)境政治；理念創(chuàng)設；制度供給；實踐探索；歷史制度主義

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2023）09-0036-09

一、問題的提出

生態(tài)環(huán)境作為不同資源要素與生產(chǎn)活動高度集聚的空間結(jié)構(gòu)，在人類文明交錯登場的競爭與較量、和解與調(diào)和中發(fā)揮著紐帶作用。黨的二十大報告明確指出：“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。”［1］隨著中國式現(xiàn)代化對以高質(zhì)量發(fā)展為中心價值導向的不斷強調(diào)，環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為實踐決策層高度重視的一個關(guān)鍵領(lǐng)域，并催生了學術(shù)界新的理論增長點。

黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想的指引下，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，一系列具有中國特色的生態(tài)文明實踐給世界生態(tài)文明進程打上了深深的中國烙印。然而，與當前如火如荼的中國生態(tài)文明建設實踐形成鮮明對比的是，學界對中國環(huán)境政治的歷史演變與行動邏輯尚未進行深入闡釋。這就使得其對中國環(huán)境政治的理論研究還未形成整體性認知，在很大程度上滯后于生態(tài)文明建設的實踐進程，這既不利于立足于新時代中國特色社會主義的時代語境對中國生態(tài)文明的實踐經(jīng)驗進行及時總結(jié)，也不利于為后續(xù)實踐提供決策依據(jù)。此外，環(huán)境政治作為西方舶來品，其概念、命題、方法和范式同中國本土環(huán)境治理實踐錯位現(xiàn)象漸次凸顯，而當下國內(nèi)學界尚未擺脫對西方環(huán)境政治學知識體系的依附，也未系統(tǒng)建立起符合中國國情的環(huán)境政治學知識體系。因此，在統(tǒng)一的分析框架內(nèi)分析中國特色社會主義環(huán)境政治，對于推進中國生態(tài)文明的治理實踐、理解中國環(huán)境治理脈絡的發(fā)展演變及透視中國環(huán)境治理邏輯的演進變遷具有重要意義。

在當代中國，環(huán)境治理已成為時代的最強音和社會的主旋律。環(huán)境政治研究也已成為一門顯學。中國環(huán)境政治的建構(gòu)涉及理念、制度與實踐等多維因素，理念、制度與實踐的結(jié)構(gòu)性關(guān)系也一直是中國環(huán)境政治關(guān)注的核心。鑒于此，本研究基于多層次治理理論（Multi-level? Governance），建立了“理念—制度—實踐”的三維分析框架，旨在深刻把握中國式現(xiàn)代化背景下環(huán)境治理變革的發(fā)展方向，科學回答綠色革命的“時代之問”、循環(huán)經(jīng)濟的“發(fā)展之問”、環(huán)境治理的“變革之問”，進而為新時代美麗中國建設提供一定啟示。

二、文獻綜述與分析框架

（一）中國環(huán)境政治：國內(nèi)研究現(xiàn)狀

20世紀60年代，伴隨社會情境與公民訴求的嬗變，西方環(huán)境政治研究逐步從綠色思想（“深綠”“淺綠”和“紅綠”思潮）的研究轉(zhuǎn)向綠色運動（環(huán)境組織或團體運動）及綠黨（環(huán)境政黨），再到環(huán)境公共管理制度及政策。有別于西方環(huán)境政治的充分發(fā)展，中國環(huán)境政治研究則處于初步階段，且是在特定的情境下建構(gòu)的。這既根源于中國正經(jīng)歷著西方近代以來的現(xiàn)代化進程，致力于實現(xiàn)中國社會的城市化和工業(yè)化，又歸因于世界已步入后工業(yè)化階段，中國無法游離于這一進程之外。正如塞繆爾·亨廷頓所強調(diào)的：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！保?］就此而言，中國需要提前研判和逐步解決與現(xiàn)代化伴生的后工業(yè)化問題，揚棄“反生態(tài)性”的工業(yè)文明。在這樣一個極其復雜的現(xiàn)代化進程中，中國環(huán)境治理必須立足于這個不可回避的現(xiàn)實情境，創(chuàng)造性地提出符合本土實際的生態(tài)洞見。從學術(shù)動向看，目前學界對中國環(huán)境政治作了諸多有益探索，本文主要圍繞中央與地方關(guān)系下的中國環(huán)境政治、國家與社會關(guān)系下的中國環(huán)境政治兩個層面展開研究。

一方面，中央與地方關(guān)系下的中國環(huán)境政治。如何將中央政府在環(huán)境保護方面的抽象政策轉(zhuǎn)化為民眾“看得見”的切實效果，一直是中國環(huán)境政治研究的核心議題。不少研究在“中央集權(quán)—地方分權(quán)”的研究范式下展開。一些學者從中國體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，在抽象與提煉的基礎上，將環(huán)境治理領(lǐng)域的基本問題歸納為環(huán)境政策執(zhí)行研究［3］37、注意力配置研究［4］、跨域環(huán)境治理研究［5］、環(huán)?？己伺c督察研究［6］以及地方環(huán)境治理創(chuàng)新研究［7］等等。由此，對于政治如何放權(quán)和賦權(quán)，學界出現(xiàn)了“環(huán)境威權(quán)主義”和“環(huán)境民主主義”的二元理論分野。中國作為成功的發(fā)展樣本及其應對環(huán)境問題的緊迫性引發(fā)了威權(quán)主義復興，使其更有能力提供宏觀的和間接的“方向指引”，并借此回應復雜的政治環(huán)境及環(huán)保壓力［8］。中國式環(huán)境威權(quán)主義有利于迅速反饋棘手的環(huán)保問題及跨越剛性空間邊界實現(xiàn)政治動員，但碎片化、離散化的行動者網(wǎng)絡導致執(zhí)行階段政策目標異化和偏離，“陣風式”的規(guī)制行動導致出現(xiàn)“中央熱、地方冷”［9］。這一威權(quán)主義特征表現(xiàn)為更多的中央集權(quán)，影響和制約了我國地方環(huán)境行政的法制化進程，因此威權(quán)主義阻礙而非促進了中國的環(huán)境治理［3］228-232。在威權(quán)主義背景下，地方政府對屬地環(huán)保負總責的分權(quán)模式亦使其承擔著強化環(huán)保力度的國家性義務和責任，譬如地方應對中央環(huán)保督察存在組織調(diào)適與部門擴權(quán)［10］，并以“嵌入”“吸納”和“脫耦”等形式響應中央環(huán)保議程［11］?；谕普喺我暯?，地方分權(quán)被視為一種制度性、策略性推諉工具，為不同層級政府部門之間的責任轉(zhuǎn)移、矛盾轉(zhuǎn)化提供了制度空間，居于推諉責任鏈條末端的地方環(huán)保部門通常成為被推諉者［12］。針對上述觀點，有學者辯證地認為中國環(huán)境政治已開拓出超越“權(quán)威主義”和“民主主義”單向度的環(huán)境治理理念和取向，發(fā)展為“秩序”與“活力”動態(tài)平衡的威權(quán)式環(huán)境民主主義［13］。

另一方面，國家與社會關(guān)系下的中國環(huán)境政治。目前，大多數(shù)學者從國家與社會關(guān)系框架下對中國環(huán)境政治進行了較為深入的研究。長期以來，“中心—邊緣”環(huán)境治理范式一度在緩解中國環(huán)境風險與隱憂的流程設計中占據(jù)主導地位［14］。但歷經(jīng)改革開放40多年的調(diào)適變遷，地方政府在環(huán)境治理場域中的角色定位和運行機制發(fā)生了深刻變化。受此影響，公私界域的動態(tài)化催生了“嵌融共生”的多元主體結(jié)構(gòu)［15］、“互為表里”的公私合作機制［16］、“剛?cè)岵钡牡路ㄖ卫砟Ｊ剑?7］。總而言之，當前中國環(huán)境治理不再過度張揚公權(quán)力，而是開始實現(xiàn)從政府一元主導向多主體協(xié)同參與的模式轉(zhuǎn)型。但是這一轉(zhuǎn)型似乎并非“一帆風順”，如何引導社會主體這一環(huán)境決策的局外人和環(huán)境污染的受害者更好地融入我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀圖景中，進而徹底扭轉(zhuǎn)“政府熱、社會弱、市場冷”的局面，成為撬動環(huán)境政治研究的“阿基米德支點”［18］。此外，在“強國家—弱社會”的結(jié)構(gòu)形態(tài)下，環(huán)境抗爭政治和環(huán)境正義研究歸因于改革開放以來頻仍的環(huán)境群體性事件，亦成為國內(nèi)環(huán)境政治學的重要研究議題［19］［20］。

概而言之，學界關(guān)于中國環(huán)境政治的探討與研究為本文提供了多重面向的知識圖譜，大多文獻依循“國家—社會”“中央—地方”關(guān)系范式，著墨于跨案例比較等實證分析，少量研究聚焦于“回應治理張力而呈現(xiàn)的政黨力量整合嵌入”，有效探討了新時代生態(tài)環(huán)境治理面臨的重要問題，但仍有一些亟待深化的問題。其一，大多數(shù)研究仍不免生搬硬套和簡單移植西方理論框架，并未體現(xiàn)中國環(huán)境政治研究的本土化取向。其二，已有本土研究關(guān)注了政府、市場、社會等多元主體，但大都忽視了政黨作為環(huán)境治理的關(guān)鍵作用，僅有的一小部分研究也只是呈現(xiàn)了政黨嵌入下的“平面化”事實。實際上，作為特色環(huán)境政治話語的鍛造者，中國共產(chǎn)黨政治意識形態(tài)的“綠化”及其政策化、制度化對于我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化發(fā)揮著“牽一發(fā)而動全身”的根本作用，政黨如何統(tǒng)合其與中央政府、地方政府的關(guān)系仍有待深入挖掘。其三，鮮有研究從系統(tǒng)性、歷時性的角度，涉足中國環(huán)境政治建構(gòu)的演變過程與行動邏輯。鑒于此，未來的環(huán)境政治發(fā)展應跳出固有的“國家—社會”“中央—地方”二元框架，研究者要扎根中國本土情境，深入基層進行田野調(diào)查，構(gòu)建中國特色的環(huán)境治理概念與理論。同時，亟須找到一種系統(tǒng)化、程序化的方案或機制來解釋中國環(huán)境政治建構(gòu)的歷史脈絡和運作邏輯，從而豐富和增進對中國環(huán)境政治的復雜性認知。

（二）理念—制度—實踐：剖析中國環(huán)境政治的重要圖式

治理本身是多樣化的，甚至是多層次的［21］。在國家治理的“體系—能力”分類話語體系下，中國環(huán)境治理（多層次治理）不再是在封閉的、割裂的、單一的空間尺度內(nèi)展開，而是日益成為一個跨空間尺度的動態(tài)過程，由此治理行動涉及各個層面、不同能級的行為主體，并包含了制度供給與實踐探索等治理內(nèi)容。同時，考慮到理念在中國環(huán)境政治建構(gòu)中的突出作用，本文認為中國環(huán)境政治建構(gòu)包括理念創(chuàng)設、制度供給與實踐探索三大方面。簡言之，中國環(huán)境政治建構(gòu)是理念創(chuàng)設、制度更新與實踐探索的有機統(tǒng)一。

在宏觀層面，理念是中國環(huán)境政治建構(gòu)的價值導向。理念是推動環(huán)境政治建構(gòu)的重要動力，特定的制度情境會促使政治人物進行思考，從而助推新的制度實施。在我國，黨中央統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，主要發(fā)揮理念創(chuàng)設“統(tǒng)”的作用。改革開放以來，黨中央引領(lǐng)環(huán)境治理理念的更替迭代，推動著中國環(huán)境治理發(fā)展階段的賡續(xù)演變。在此意義上，理念嵌入環(huán)境治理過程，通過促成“網(wǎng)絡型”治理任務場域、拓寬“包容性”治理主體范疇、創(chuàng)設“合作化”治理行動模式、構(gòu)筑“及時性”治理響應空間，重新建構(gòu)了全過程、全方位、全地域的環(huán)境治理生態(tài)場景，深度拓展了中國環(huán)境治理格局。

在中觀層面，制度是中國環(huán)境政治建構(gòu)的規(guī)則基礎?！袄砟钣绊懻卟皇侵苯拥?，而是通過一定的渠道來實施的?；蛘哒f，理念總是由一定的行動者帶入政治制度，然后通過政策的手段來得到展現(xiàn)?！保?2］171當黨中央提出理念導向后，中央政府負責將政策理念轉(zhuǎn)化為一攬子的政策方案，在整體上明確政策目標、實施主體與行動指南，發(fā)揮政策設計“總”的作用。在法典化時代，中國環(huán)境法律規(guī)范體系以形式法治為預設，內(nèi)蘊價值融通性，使其承載著環(huán)境良善的使命，形成了以國家義務為內(nèi)容的國家任務驅(qū)動型的環(huán)境憲法模式［23］。憑借制度化、法治化軌道（“看得見的制度之手”），基層政府得以疏通環(huán)境治理架構(gòu)、依托制度優(yōu)勢消解多重治理鴻溝、縮短多元主體參與環(huán)境治理的距離，并構(gòu)建起雙向型環(huán)境治理鏈條，從而更好地推進人與自然關(guān)系“重歸于好”。

在微觀層面，實踐是中國環(huán)境政治建構(gòu)的重要表征。當理念創(chuàng)設與政策出臺后，地方黨委、政府是政策執(zhí)行者，發(fā)揮實踐探索“分”的作用。當政策目標和工具明晰時，地方黨委、政府負責細化中央政策方案，落實政策意志。當政策目標和工具模糊時，地方黨委、政府發(fā)揮主觀能動性，先行先試，形成地方政策，提供決策依據(jù)。進入新世紀以來，國家開始重視頂層設計與問計于民的有效結(jié)合，嘗試利用競爭性授權(quán)和行政資源配置取代單純的行政動員或政治動員，以發(fā)揮地方先行先試的能動性進而形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。這種由面到點、以點帶面、以面帶點的激勵手段越來越成為環(huán)境治理的重要方式。與之相適恰的是，環(huán)境治理方式也基于生態(tài)功能整體性實現(xiàn)了從末端治理、局部整治向源頭防控、整體治理轉(zhuǎn)變，并開始運用“效率至上凸顯治理速度”的技治主義、“秩序可控彰顯治理深度”的制度主義和“人民本位偏好治理溫度”的人本主義三大治理取向，提供了應對風險、不確定性與“時空壓縮”所需要的彈性、適應和創(chuàng)新等要素。

（三）理念—制度—實踐互嵌與中國環(huán)境政治的目標取向

所謂“嵌入”，是形容一種既不完全脫離又不完全從屬的狀態(tài)。波蘭尼最早運用“嵌入”這一概念描述經(jīng)濟與社會之間的關(guān)系狀態(tài)，即“人類的經(jīng)濟活動嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟與非經(jīng)濟的制度之中，個體行動者既不外在于社會環(huán)境，也不是固執(zhí)地堅守其既有的、普遍的社會規(guī)則與信條，而是‘嵌入于具體的、當前的社會關(guān)系網(wǎng)絡中，正是在這種格局中，社會個體作出符合自己目的、能實現(xiàn)自己愿望的選擇”［24］。格蘭諾維特認為，“經(jīng)濟活動與現(xiàn)有社會模式會產(chǎn)生情境聯(lián)結(jié)，這種聯(lián)結(jié)可被稱為‘嵌入，嵌入會形成行動者之間的嵌入關(guān)系，嵌入關(guān)系使組織間充滿了信任與私人間聯(lián)系，而不僅僅是依靠成文的合同制約雙方行為，這使得行動者的預期更加準確，從而有利于降低交易的監(jiān)督成本”［25］。在格蘭諾維特看來，個體同樣存在于各種社會網(wǎng)絡中，人嵌入于具體、當下的社會結(jié)構(gòu)、關(guān)系中并作出符合自己主觀目的的行為原則，他也由此創(chuàng)立以“社會人”為基本假設的新經(jīng)濟社會學［26］。

“互嵌”源于“嵌入”這一被廣泛使用的學術(shù)術(shù)語。本文所考察的“互嵌”是指理念、制度與實踐三要素并非孤立發(fā)揮作用，而是深契于實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護相互協(xié)同的具體情境之中。概言之，“理念—制度—實踐”并非單向的線性聯(lián)結(jié)，而是多向度的互動過程。一方面，理念、制度與實踐作為中國環(huán)境政治建構(gòu)的三個維度是有機融入實現(xiàn)人與自然正義之境的具體情境中，并在凸顯“綠水青山”與“金山銀山”的關(guān)系中發(fā)揮相應的作用。另一方面，理念、制度與實踐三者是交疊共融、有機互動的。以“綠色發(fā)展”為核心的價值理念體系為中國環(huán)境政治制度建設和治理實踐提供了明確的方向指引和價值引導，以“法治原則”為核心特征的制度規(guī)范體系為中國環(huán)境政治理念價值實現(xiàn)和治理實踐探索提供了可靠的規(guī)則保障和治理依據(jù)，而以“試點創(chuàng)新”為依托的治理實踐體系則為中國環(huán)境政治理念價值實現(xiàn)和制度框架實施提供了有力的實踐載體和經(jīng)驗支撐［27］。就此而言，中國環(huán)境政治建構(gòu)三個維度的理想關(guān)系是一種互嵌同構(gòu)關(guān)系，三者互嵌程度決定環(huán)境治理的深度和效度（如圖1所示）。

三、“理念—制度—實踐”的耦合疊加：中國環(huán)境政治建構(gòu)的歷史演變

改革開放以來，我國環(huán)境政治建構(gòu)經(jīng)歷了三個階段，分別為“晉升錦標賽”導向下的權(quán)宜式治理（1979—2002年）、“環(huán)境抗爭”引致下的參與式治理（2002—2012年）、“生態(tài)文明建設”導引下的復合型治理（2012年至今）。其中，理念、制度與實踐在不同發(fā)展階段出現(xiàn)了差異化的嵌入狀態(tài)，呈現(xiàn)為“脫嵌——共嵌——再嵌”的發(fā)展趨勢。

（一）歷史制度主義的核心觀點

作為新制度主義三大經(jīng)典理論之一，歷史制度主義興起于20世紀80年代的“找回國家”運動，是在舊制度主義、行為主義、歷史社會學等理論資源基礎上發(fā)展而來。1992年，Thelen等人在《建構(gòu)政治學：比較分析中的歷史制度主義》一書中首次將這一概念引入社會科學研究［28］。歷史制度主義以制度變遷為研究議題，強調(diào)運用歷史比較法、以行動者中心的方法等中觀層面的研究方法，重點探討制度變遷的影響因素、制度變遷與制度本身對政治制度的影響等具體問題［22］6，是在新制度主義流派最早成為方法論意義上的代表理論［29］。歷史制度主義有兩個理論要點：一是結(jié)構(gòu)觀，二是歷史觀［30］。前者強調(diào)特定的經(jīng)濟、政治、社會結(jié)構(gòu)能夠?qū)χ贫茸冞w產(chǎn)生影響；后者把過去特定的歷史制度看作一種特定的“情境”，其能對未來的制度變遷產(chǎn)生影響。歷史制度主義把制度視為隨著時間和空間演變的結(jié)構(gòu)化過程，關(guān)注特定的宏觀結(jié)構(gòu)與時間地點對制度變遷的作用與影響［31］。總的來講，歷史制度主義能夠把多種要素納入統(tǒng)一的解釋性框架，是一種中觀層面的制度分析范式，對探討重大政治變遷現(xiàn)象具有較強的適用性與解釋力。歷史制度主義注重從中長段的時間序列中討論制度變遷諸要素的相互作用［32］，有助于挖掘探尋復雜政治變遷的生成機理，揭示制度變遷中多變量的因果關(guān)系，這為研究改革開放以來我國環(huán)境政治變遷提供了理論工具。鑒于此，本文采用歷史制度主義的“結(jié)構(gòu)觀—歷史觀”分析范式，嘗試對我國環(huán)境政治的演變過程與運作機理進行分析與研究。

（二）中國環(huán)境政治建構(gòu)“理念—制度—實踐”關(guān)系的歷史流變

1.“理念—制度—實踐”的脫嵌：“晉升錦標賽”導向下的權(quán)宜式治理（1979—2002年）。改革開放以來，特別是分稅制實施以后，“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展路徑在塑造“中國式經(jīng)濟奇跡”的同時，也促使地方政府在環(huán)境治理中選擇“先污染后治理”或“邊污染邊治理”的權(quán)宜式治理模式，并導致環(huán)境規(guī)制效果呈現(xiàn)一時性和反復性。受此影響，自然界徹底降格為資本操縱宰制的對象，資本內(nèi)在的貪婪性與擴張性使人與自然截然對立、人與自我不斷撕裂、人與社會彼此攻伐。生態(tài)理性呈現(xiàn)暫時性的“妥協(xié)”不僅歸因于“放權(quán)讓利”改革下地方“理性經(jīng)濟人”在生態(tài)治理整體目標上的偏好差異，更源于以經(jīng)濟增長為“硬指標”核心的“晉升錦標賽”。因此，出于自身升遷的考慮，地方官員在制定政策時大多體現(xiàn)出保持發(fā)展經(jīng)濟的主動性和保護生態(tài)環(huán)境的被動性。受以經(jīng)濟效益為主要標準的政治晉升激勵驅(qū)使，即便黨中央在環(huán)境治理進程中發(fā)出“發(fā)展是第一要務”“可持續(xù)發(fā)展觀”的倡導，但囿于環(huán)境政策表現(xiàn)出的模糊性與沖突性以及相對分散的環(huán)境保護管理體制，加之地方環(huán)境治理實踐的“象征性執(zhí)行”，環(huán)境治理始終只是地方政府平衡“維穩(wěn)”與“GDP”二者關(guān)系的權(quán)宜之計，地方實踐仍然深陷經(jīng)濟理性主導與二元思維模式固化的窠臼中。就此而言，理念、制度與實踐的脫嵌是我國環(huán)境危機持續(xù)惡化與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展的重要原因。

2.“理念—制度—實踐”的共嵌：“環(huán)境抗爭”引致下的參與式治理（2002—2012年）。進入21世紀，隨著改革開放的不斷深化和社會流動的加速，中國處于向城鎮(zhèn)化、工業(yè)化為標志的現(xiàn)代社會加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點。在這一社會變遷的重要階段，環(huán)境治理總是“疲憊地追趕”高速發(fā)展的經(jīng)濟，各類環(huán)境群體性事件的不斷涌現(xiàn)和上演使中國進入一個復合型環(huán)境風險頻發(fā)的高風險時代。在人與自然矛盾不斷升級的背景下，2003年，黨的十六屆三中全會提出了“科學發(fā)展觀”；2007年，黨的十七大報告進一步明確提出建設生態(tài)文明，強調(diào)基本形成節(jié)約能源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式。一系列環(huán)境保護政策的制定反映了黨中央力圖通過矯正經(jīng)濟績效最大化驅(qū)動下的官員行為，調(diào)和經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間的抵牾。與此同時，頂層制度設計與地方實踐探索以綠色發(fā)展理念為出發(fā)點和落腳點，在理念嵌入中關(guān)切治理結(jié)構(gòu)的復雜性、在知識空間中探索治理場景的動態(tài)性、在工具理性中尋求治理方式的復合性，共同構(gòu)成了中國環(huán)境治理的價值邏輯。

作為社會深層次變遷發(fā)展所持續(xù)作用的客觀對象，生態(tài)環(huán)境約束的日益凸顯也亟須對政府主導型環(huán)境治理模式進行反思和變革，打破國家主義的政治神話，修復單項“權(quán)威”要素運行的制度局限，實現(xiàn)國家政權(quán)與市民社會的正和博弈。2006年，國家環(huán)?？偩终筋C布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》[HTF]（以下簡稱“辦法”），《辦法》指出國家鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價活動，公眾參與堅持公開、平等、廣泛和便利的原則，建設項目需征求公眾意見。在此背景下，現(xiàn)代國家的治理尺度和角色功能也悄然發(fā)生變化，更為開放和透明的民主機制在環(huán)境領(lǐng)域呼之欲出?；凇班彵芮榻Y(jié)”的環(huán)境抗爭與新媒體驅(qū)動下的參與式傳播，公民在表達自我環(huán)境生存權(quán)益、環(huán)境監(jiān)督權(quán)利的同時，也在解構(gòu)與顛覆“權(quán)利—資本”精英聯(lián)盟下的環(huán)境風險論述，客觀上促進了環(huán)境公民社會的浮現(xiàn)與生成［33］。相較于依靠政策工具強權(quán)回歸等方式實現(xiàn)的“鐵腕治污”，“環(huán)境抗爭”引致下的參與式治理開始重視地方性知識和日常性知識的回歸，嘗試破解“吉登斯悖論”。在探求當代環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標下，參與式治理一方面著眼于構(gòu)建治理共同體的新形式，消弭環(huán)境群體性事件帶來的不利影響，另一方面也維持著政府自主性，避免陷入社會轉(zhuǎn)型時期的“托克維爾陷阱”。中國環(huán)境治理在政府動員性活動和社會自我保護運動的雙向互動中實現(xiàn)了艱難的平衡，理念、制度與實踐的共嵌不得不在國家運動和社會自我保護運動這兩個方向相反的“雙向運動”的張力中展開。

3.“理念—制度—實踐”的再嵌：“生態(tài)文明建設”導引下的復合型治理（2012年至今）。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設的調(diào)整域不斷拓寬，中國特色生態(tài)文明治理體系恢宏圖景不斷繪就。進入新時代，基于“治理現(xiàn)代化”生態(tài)目標，我國更是按下了生態(tài)文明建設的“快進鍵”，致力于“高水平保護”“高品質(zhì)生活”和“高質(zhì)量發(fā)展”，實現(xiàn)綠色與發(fā)展之間的價值轉(zhuǎn)換。在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，“建設人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化”的目標已然錨定。

在理念上，賦予生態(tài)重構(gòu)更真切內(nèi)涵。習近平生態(tài)文明思想是解決生態(tài)環(huán)境問題、尋求人類社會永續(xù)發(fā)展之路的理論武器。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以為人民謀幸福、為民族謀復興、為人類謀大同的寬廣胸襟將馬克思主義關(guān)于生態(tài)政治經(jīng)濟學的“紅綠”分析、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中人與自然和諧關(guān)系的道德命題與新發(fā)展道路相結(jié)合，實現(xiàn)了從此前承襲西方綠色話語“跟著講”發(fā)展到如今立足馬克思主義經(jīng)典文本“接著講”和結(jié)合當代中國實踐語境“自己講”。作為原創(chuàng)性思想與變革性實踐的有機統(tǒng)一，習近平生態(tài)文明思想在對資本邏輯進行尖銳批判的同時，彰顯出鮮明的系統(tǒng)性和整體性，在本體論上超越了人與自然二元對立的窠臼，在認識論上體現(xiàn)了人與自然物質(zhì)變換的“類活動”，在方法論上構(gòu)建了人與自然和諧共生的社會環(huán)境。

在制度上，擘畫生態(tài)文明法治宏偉藍圖。新時代，我國生態(tài)文明建設歷經(jīng)了由政策性文件主導向法治化轉(zhuǎn)變的實踐進程，生態(tài)文明法律體系的基本架構(gòu)漸趨形成?？傮w而言，中國生態(tài)文明法治體系是由一系列立法、執(zhí)法、司法、守法活動所構(gòu)成的有機整體，其構(gòu)造體現(xiàn)出在憲法所確立的整體框架之內(nèi)對環(huán)境治理實踐規(guī)律的準確把握和完美感知，是一個理念外化并升華的過程。概覽中國生態(tài)文明法治體系，既包括《環(huán)境保護法》等綜合法，又包含《黃河保護法》《長江保護法》《濕地保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等單行法，還涵攝《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，具有在“經(jīng)濟—政治—社會—文化—環(huán)境—資源—生態(tài)—災害”復合系統(tǒng)內(nèi)“八位一體”系統(tǒng)性治理的基本特征。

在實踐上，謀劃地方多維度生態(tài)治理實踐。受自上而下頂層設計與自下而上地方實踐的交互影響，全國生態(tài)文明實踐創(chuàng)新呈現(xiàn)出繁榮景象，重要生態(tài)空間管控、重大生態(tài)工程實施、重點區(qū)域生物多樣性保護以及重要環(huán)境治理創(chuàng)新實踐等生態(tài)文明區(qū)域戰(zhàn)略相繼施行，涌現(xiàn)出各種新方法、新模式，其中不乏推動生態(tài)文明建設制度改革、持續(xù)加大生態(tài)文明建設投入的實踐創(chuàng)新，如上?！拔暹`四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理、杭州垃圾分類“虎哥”模式、蘇州環(huán)境管理合作伙伴計劃等。

（三）路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點與中國環(huán)境政治的漸進性歷史存續(xù)和演替

在漫長的發(fā)展過程中，截然不同的社會和歷史背景形塑了形態(tài)各異的中國環(huán)境治理模式，也形成了莫衷一是的制度爭辯［34］。作為中國特色社會主義制度的組成部分，生態(tài)環(huán)境制度是為防范西方生態(tài)范式的立場預設，在憲法賦予合法性的前提下，通過國家建構(gòu)獲得法律上的承認和保障，繼而形成社會主義制度框架下具備變革生態(tài)價值觀解決生態(tài)危機的制度體系。在實踐中，地方環(huán)境治理創(chuàng)新事實上構(gòu)成了與生態(tài)環(huán)境頂層制度設計相勾連的組織形式、治理體系以及層級關(guān)系。而借由較為宏觀的歷史視角探討生態(tài)環(huán)境制度與具體理念創(chuàng)設以及治理實踐等變量之間的因果關(guān)系，則可以構(gòu)架關(guān)涉環(huán)境治理行為、環(huán)境利益分配以及環(huán)境責任分攤的動態(tài)性理論解釋框架。

此外，改革開放以來，就中國環(huán)境政治建構(gòu)而言，同樣有著描述為路徑依賴過程和象征關(guān)鍵節(jié)點的重大事件。一方面，中國環(huán)境政治建構(gòu)先后經(jīng)歷“晉升錦標賽”導向下的權(quán)宜式治理、“環(huán)境抗爭”引致下的參與式治理以及“生態(tài)文明建設”導引下的復合型治理等主要歷史階段，探索出了以“可持續(xù)發(fā)展”“綠色發(fā)展”“科學發(fā)展觀”“習近平生態(tài)文明思想”等為主要內(nèi)容的生態(tài)文明思想，形成了一脈相承并漸次演進的生態(tài)文明制度。另一方面，在中國環(huán)境政治的建構(gòu)過程中，每一階段發(fā)生的重大變革事實上都不可避免地受前一階段影響，并對未來的制度安排與選擇形成約束。這些具有重大決策意義的標志性事件，通常意味著中國環(huán)境治理所處歷史情境在某一時間段發(fā)生的關(guān)鍵性嬗變。

四、中國環(huán)境政治的行動邏輯

概而言之，中國環(huán)境政治建構(gòu)呈現(xiàn)了“短暫間歇”“密集調(diào)適”“穩(wěn)中有序”的演進趨勢，理念、制度與實踐這三重要素在不同階段的組合疊加及其作用強弱，共同塑造了建構(gòu)中國環(huán)境政治的實然結(jié)果。從整體上看，責任政治邏輯、注意力配置邏輯和場域構(gòu)造邏輯，分別扮演著維持中國環(huán)境治理理念創(chuàng)設的持續(xù)性和穩(wěn)定性、制度體系的完整性和接續(xù)性、治理實踐的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性的獨特角色，形塑了建構(gòu)中國環(huán)境政治的行動邏輯。

（一）責任政治邏輯下理念創(chuàng)設的持續(xù)性和穩(wěn)定性

責任政治，旨在描述一種以責任為“中軸”的政治形態(tài)，闡明政治中的責任關(guān)系與責任邏輯，并以此展開特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)、機制設計與行動方式，實現(xiàn)理想的政治模式。正如弗朗西斯·福山所言：“成功的自由民主制，既要有強大統(tǒng)一、能在領(lǐng)土上執(zhí)法的國家，又要有強大凝聚、能將負責制職責強加于國家的社會?！保?5］2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，將我國地方各級黨委、政府共同納入環(huán)境問責對象，強調(diào)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”，使環(huán)境問責從單一行政語境轉(zhuǎn)向黨政共同話語。該辦法的出臺標志著環(huán)境問責制度的成熟，形成了對地方各級黨委、政府及其相關(guān)人員實施共同責任追究的制度安排，改變了中國環(huán)境問責制度的軟性特征。將責任擺在生態(tài)文明建設乃至環(huán)境治理現(xiàn)代化的突出地位，一方面在于責任是中國環(huán)境政治的本源性價值。責任與社會相互交織，是人類社會與公共生活最為基本的行為規(guī)范。另一方面，責任與制度融合發(fā)展，突出強調(diào)責任追究及相應制度安排是推進中國環(huán)境治理制度嬗變與生態(tài)文明建設的重要動力［36］。責任嵌入生態(tài)保護的方方面面，構(gòu)建一種“責任政治”是良治善政的目標，也是系統(tǒng)實現(xiàn)生態(tài)文明的關(guān)鍵樞紐。在環(huán)境治理現(xiàn)代化的進程中，實現(xiàn)理念創(chuàng)設的持續(xù)性和穩(wěn)定性有賴于責任政治。責任政治內(nèi)部所蘊含的權(quán)責關(guān)系、權(quán)責結(jié)構(gòu)等符合中國環(huán)境治理理念創(chuàng)設的現(xiàn)實要求。中國環(huán)境治理理念創(chuàng)設需要在責任政治的內(nèi)在邏輯和內(nèi)容體系下不斷實現(xiàn)環(huán)境治理成效的預期目標。

（二）注意力配置邏輯下制度體系的完整性和接續(xù)性

改革開放以來，激烈的“晉升錦標賽”無形中裹挾并引致地方官員對經(jīng)濟發(fā)展政績過于關(guān)注，造成其注意力分配的內(nèi)卷化（即“注意力策略主義”）。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，通過環(huán)境注意力的集中表達與廣泛吸納，推動強制性制度變遷并制定了一系列保障生態(tài)文明建設的法律法規(guī)，形成了以《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)保法律法規(guī)為基礎，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、生態(tài)文明建設目標評價考核制度和責任追究制度、生態(tài)補償制度、河湖長制、林長制、灣長制、中央環(huán)保督察制度、環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”等制度為框架的環(huán)境保護正式制度。生態(tài)文明制度建設自此進入認識最深、力度最大、舉措最實、推進最快、成效最好的發(fā)展“快車道”。在中央環(huán)境注意力政策導向和外部壓力的合力推動下，我國生態(tài)環(huán)境制度[HJ1.95mm]體系表現(xiàn)出的完整性和接續(xù)性為彌合經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間的張力提供了豐富的制度資源，由此成為“中國之治”的制度密碼。其中，尤其是作為國家生態(tài)文明體制機制改革的集成創(chuàng)新之舉，中央環(huán)保督察成為推動地方政府落實生態(tài)保護責任的“利劍”。督察的實質(zhì)是一項旨在治官治權(quán)的民主控權(quán)機制，層層傳導出強制性與規(guī)范性的制度壓力，引導各地環(huán)保意識的增強與發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變［37］。在以“黨管干部”為主線的組織結(jié)構(gòu)下，環(huán)保督察所帶來的階段性縱向壓力一定程度上以提升環(huán)保因素在地方政府激勵與懲戒機制中影響權(quán)重的方式，扭轉(zhuǎn)了委托—代理關(guān)系下中央與地方之間長期存在的激勵“不相容”和信息不對稱局面，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理常態(tài)化運轉(zhuǎn)的制度更新。

（三）場域構(gòu)造邏輯下治理實踐的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性

從場域理論的視域來看，環(huán)境治理的資本和權(quán)力來源于中央政府、地方政府、企業(yè)、環(huán)保非政府組織、社會公眾，這些行動者本身的行為邏輯和價值取向是影響環(huán)境治理行動策略和行動效果的關(guān)鍵因子，并在環(huán)境治理場域中主導著三類獨具特色的場域形態(tài)，即社會場域、政治場域以及技術(shù)場域（如圖2所示）。其中，社會場域是不同社會行動者以社會規(guī)范為依據(jù)而形成的公共治理空間，政治場域是遵循科層組織規(guī)則和注重身份支配性而生成的權(quán)力運作空間。在社會場域中，作為“核心行動者”的地方政府意在通過自身的“精細化”“無縫隙”變革鏈接治理散點，增強各行為主體行動的一致性［38］；作為“生態(tài)公民”的民眾立志積極推動政府進行全面而深刻的環(huán)境治理綠色變革；作為非國家行為體的環(huán)境非政府組織開始調(diào)整話語藝術(shù)和行動策略，有意識地聯(lián)合主流媒體把握話語生產(chǎn)的主動權(quán)和環(huán)境監(jiān)督的自主權(quán)；企業(yè)則在追求經(jīng)濟效益的同時積極承擔保護環(huán)境等社會責任。在政治場域中，處于不同位置的中央與地方政府，因其所占有的社會資源數(shù)量存在差異，由此針對環(huán)境治理表現(xiàn)出不同的行動策略。環(huán)境治理不僅涵蓋實在存在的社會場域和漸為固化的政治場域，還包括以信息技術(shù)為紐帶，具有高隱蔽性、可拓展性以及快速便捷性等特點的技術(shù)場域。技術(shù)場域借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以一種流通的、整合的動力有效延展虛擬與實體空間之間的互嵌渠道，能夠?qū)崿F(xiàn)多維空間的黏合與勾連。環(huán)境治理場域作為既有別于一般理念意義的空間，又區(qū)別于具有物理屬性邊界的領(lǐng)地，是蘊含著活力、動力以及潛力的社會場域、政治場域以及技術(shù)場域的結(jié)合。換言之，新時代環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化從政府主導向多元主體共同參與延伸，形成了由社會場域、政治場域以及技術(shù)場域三元場域交互耦合疊加的環(huán)境治理場域形態(tài)。

結(jié)語

本文著重分析了中國環(huán)境政治建構(gòu)的歷史脈絡與行動邏輯，基于中國環(huán)境政治的建構(gòu)經(jīng)驗，提出了“理念—制度—實踐”三維互嵌（“統(tǒng)—總—分”）的運行框架。本文認為，立足于歷史制度主義，中國環(huán)境政治建構(gòu)是理念、制度、實踐多重要素共同疊加的結(jié)果。上述要素有機互嵌，動態(tài)地反映出中國環(huán)境政治建構(gòu)的階段性特征，更揭示出黨中央、中央政府以及地方黨委與政府之間相互融合的接續(xù)嵌套關(guān)系。進言之，責任政治邏輯、注意力配置邏輯與場域構(gòu)造邏輯是構(gòu)建中國環(huán)境政治的可行鎖鑰。未來，中國環(huán)境治理的關(guān)鍵在于通過政黨將治理中的責任激發(fā)出來，使注意力嵌入理念、制度與實踐當中，將場域中的核心行動者組織起來，進而實現(xiàn)良好的環(huán)境治理績效。

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【責任編輯：張曉妍】

基金項目：教育部人文社會科學青年項目“技術(shù)驅(qū)動環(huán)境多元共治的作用機制與優(yōu)化路徑研究”（21YJC630184）；中國人民大學科學研究基金項目（中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助）“復雜型政策試驗的動作過程與多重邏輯——以房產(chǎn)稅試點為例”（22XNH041）。

作者簡介：楊旭（1993—），男，山西晉中人，同濟大學政治與國際關(guān)系學院博士研究生，研究方向：環(huán)境政治；張健培（1996—），男，廣州人，中國人民大學公共管理學院博士研究生，研究方向：公共政策。