劉瑞

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，財務(wù)監(jiān)督在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位及作用日益明顯?；诖?，本文闡述了行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督的重要性，指出目前財務(wù)監(jiān)督存在缺乏相關(guān)法規(guī)支撐、相關(guān)措施發(fā)展滯后、監(jiān)督人才隊伍建設(shè)不完善以及內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督視角狹窄等問題。剖析了產(chǎn)生這些問題的原因，例如對財務(wù)監(jiān)督的認(rèn)識理念及重視程度不夠、監(jiān)督制度環(huán)境相對薄弱、實施財務(wù)監(jiān)督的人員能力不高，崗位職責(zé)不清，以及財務(wù)監(jiān)督技術(shù)水平及實施辦法相對落后。提出了需要加快財務(wù)監(jiān)督專項法律法規(guī)制度建設(shè)、進(jìn)一步拓寬視野，構(gòu)建現(xiàn)代財務(wù)監(jiān)督內(nèi)部體系、為監(jiān)督人才技能及綜合素質(zhì)的提高搭建平臺、同時突出監(jiān)督重點，加強內(nèi)外銜接等對策。本文認(rèn)為財務(wù)監(jiān)督作為加強財政資金分配和管理的有力抓手，是健全財政職能的必要手段，也是檢驗內(nèi)控制度運行效果的有效途徑之一。行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督職能還需要拓展廣度和深度，其獨立性、權(quán)威性如何更好地體現(xiàn)，與其他監(jiān)督和諧共存，成果共享的路徑還需要進(jìn)一步探索。

關(guān)鍵詞：財務(wù)監(jiān)督；監(jiān)督體系；行政事業(yè)單位；問題

隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展和財政管理不斷深入推進(jìn)的一系列改革舉措，行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督的腳步也應(yīng)進(jìn)一步加快。作為國家治理體系中的重要一環(huán)，行政事業(yè)單位是國家和各級地方政府的政策輸出落實機構(gòu)，服務(wù)社會大眾，體現(xiàn)公共服務(wù)職能，有著承上啟下的中樞作用。其財政資金使用的效率性，用途的合法合規(guī)性，會影響到國家財政秩序的規(guī)范和服務(wù)職能的運行效果。這些都需要逐步建立完善的財務(wù)監(jiān)督體系來配套運行。因此行政事業(yè)單位需要增強單位財務(wù)監(jiān)督權(quán)威性，理順財務(wù)監(jiān)督工作程序，進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的管理效能。

一、財務(wù)監(jiān)督概述及重要性

（一）財務(wù)監(jiān)督概述

財務(wù)監(jiān)督是指行政事業(yè)單位為了實現(xiàn)其單位管理及業(yè)務(wù)活動符合國家法律法規(guī)，提高管理效率，保護(hù)其資產(chǎn)安全，控制單位運行風(fēng)險等目的而建立的一系列管理方式，對財政資金使用的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)控、檢查、稽核、督促和反映。

（二）行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督的重要性

1.財務(wù)監(jiān)督是加強財政資金分配和管理的有力抓手

行政事業(yè)單位預(yù)算編制的合理性，財政資金收支的合規(guī)性，國家政策貫徹落實的準(zhǔn)確性都影響著財政資金分配效果，反映單位財務(wù)管理水平。財務(wù)監(jiān)督在這些方面起到積極的監(jiān)察督導(dǎo)作用。對財政資金從撥付到位，支付執(zhí)行及績效評價進(jìn)行專門監(jiān)控，是為規(guī)范單位財務(wù)管理而建立的一種約束機制。財務(wù)監(jiān)督體現(xiàn)管理的本質(zhì)屬性，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金各個環(huán)節(jié)的偏差，從而確保資金分配的科學(xué)、正確和有效。

2.財務(wù)監(jiān)督是健全財政職能的必要手段

從目前我國的經(jīng)濟發(fā)展情勢和改革特點來看，財政的調(diào)節(jié)作用日益突出。這也對行政事業(yè)單位的財務(wù)監(jiān)督提出了更高的要求，擺脫單一低效率的查賬實務(wù)，提高財務(wù)監(jiān)督的地位層次，把監(jiān)督融入管理的全過程。通過財務(wù)監(jiān)督工作的深入開展，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門在具體工作中正確貫徹國家的有關(guān)方針政策，更好地結(jié)合單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于財政職能更好地實現(xiàn)。

3.財務(wù)監(jiān)督是檢驗內(nèi)控制度運行效果的有效途徑

行政事業(yè)單位內(nèi)控管理體系中，重點關(guān)注的層面包括：預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目和合同管理，它們或本身就是財務(wù)管理的組成部分，或與財務(wù)管理有密切的聯(lián)系。這些層面的經(jīng)濟活動受各自內(nèi)控具體制度制約，財務(wù)監(jiān)督正是檢驗制度運行的有效途徑，通過對經(jīng)濟活動的實時監(jiān)控，嚴(yán)格活動程序約束及審批權(quán)限流程，及時將發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行反饋，達(dá)到幫助控制單位運行風(fēng)險的目的。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督存在的問題

（一）財務(wù)監(jiān)督缺乏相關(guān)法規(guī)支撐

我國行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督相關(guān)法規(guī)建設(shè)與國家財政改革的節(jié)奏不一致并不是最近幾年才出現(xiàn)的，在強化紀(jì)律意識和嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的最新要求下，這樣的不跟進(jìn)尤為凸顯。從宏觀層面來看，我國已頒布出臺實施的《會計法》、《預(yù)算法》等雖然其中涉及財務(wù)監(jiān)督的法條，對監(jiān)督做了原則性的規(guī)定，但缺少對監(jiān)督具體實施的指導(dǎo)性意見，造成了行政事業(yè)單位對財務(wù)監(jiān)督的忽視，嚴(yán)重影響了財務(wù)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。從微觀層面來看，由于沒有上層的法規(guī)指引，在單位財務(wù)制度中對監(jiān)督也只是泛泛而談，對具體監(jiān)督方案制定、范圍內(nèi)容、程序手段等大多沒有明確的、個性化的制定，使目前監(jiān)督工作依據(jù)不充分、缺乏支撐，不利于行政事業(yè)單位在實際執(zhí)行過程中有序開展財務(wù)監(jiān)督。

（二）財務(wù)監(jiān)督措施發(fā)展仍存在滯后性

現(xiàn)階段國家更注重財政資源的統(tǒng)籌分配與資金使用效能的發(fā)揮，而財務(wù)監(jiān)督側(cè)重檢查，輕視管理，財務(wù)監(jiān)督的全流程、全方位特征并不明顯。從全流程來說，事前和事中監(jiān)督近幾年才真正在行政事業(yè)單位中實行，但形式單一，仍存在滯后性。目前事前監(jiān)督只體現(xiàn)在對重大項目資金的關(guān)注上，預(yù)算編制時僅需要對設(shè)定好的自評表打分，缺少對項目具體論證和實施方案的監(jiān)督；在項目執(zhí)行中，財政對重大項目需要編制績效監(jiān)控報告，但對于呈上的報告質(zhì)量并沒有及時地反饋，單位內(nèi)由于制度寬泛，也無更有效的監(jiān)督措施。從全方位來說，單位內(nèi)部監(jiān)督和外部職能機構(gòu)監(jiān)督的相互促進(jìn)，以日常監(jiān)督為基礎(chǔ)，專項監(jiān)督為補充的財務(wù)監(jiān)督措施也未形成聯(lián)動機制。這些都影響了監(jiān)督本身的執(zhí)行力度。

（三）財務(wù)監(jiān)督人才隊伍建設(shè)不完善

財務(wù)監(jiān)督依靠相關(guān)法律和內(nèi)控制度指引，更需要具備相應(yīng)職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)，能勝任監(jiān)督工作的人員來具體實施。目前由于一些行政事業(yè)單位內(nèi)控制度中對于財務(wù)監(jiān)督職責(zé)范圍、專職人員素質(zhì)要求及相應(yīng)的約束激勵機制的缺失，使得具體執(zhí)行監(jiān)督的人員良莠不齊。有的單位還會出現(xiàn)財務(wù)內(nèi)部崗位分離制約不足的問題，會計、出納職責(zé)不清，出現(xiàn)“混著干”的現(xiàn)象，這些都不利于財務(wù)監(jiān)督高質(zhì)量的工作。同時財政部門、審計部門等對監(jiān)督效果執(zhí)行檢查的機構(gòu)，缺少針對財務(wù)監(jiān)督執(zhí)行人員職業(yè)道德和如何開展工作的專門培訓(xùn)。財務(wù)監(jiān)督的后續(xù)教育跟不上財政改革下對監(jiān)督的高要求，上級單位也對財務(wù)監(jiān)督工作缺乏指導(dǎo)，這些方面也不利于財務(wù)人員建立正確的法律意識和風(fēng)險防范意識。

（四）財務(wù)監(jiān)督視角的覆蓋面還需進(jìn)一步延展

財務(wù)監(jiān)督是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要內(nèi)容之一，在現(xiàn)代財務(wù)管理的框架下，監(jiān)督應(yīng)體現(xiàn)全面性和多層次性。但目前來看，在單位內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督的視角仍大多局限在會計賬表核算等具體微觀事務(wù)上，預(yù)算編制、財政資金收支是否符合要求上，財務(wù)歷史數(shù)據(jù)是否真實準(zhǔn)確上。對國家政策落實的有效性，單位整體資金資產(chǎn)管理和資源整合優(yōu)化配置等方面的內(nèi)部監(jiān)督缺乏關(guān)注，造成了財務(wù)監(jiān)督的單一性和片面性。同時單位外部的財務(wù)監(jiān)督還存在財政、審計、上級部門的職能交叉，檢查代替監(jiān)督的情況，社會監(jiān)督依賴財務(wù)公開的局限性等問題。

三、行政事業(yè)單位財政監(jiān)督存在問題的原因分析

（一）對監(jiān)督的認(rèn)識理念及重視程度不夠

行政事業(yè)單位的資金來源以財政撥款為主，在單位運行發(fā)展中，一般無需考慮成本收益的高低，這就使許多單位的財務(wù)監(jiān)督意識淡薄。單位管理層的財政法紀(jì)意識和風(fēng)險意識不足，關(guān)注點更多的放在單位業(yè)務(wù)發(fā)展上，對財務(wù)監(jiān)督工作的重視程度不夠。也會將財政、稅務(wù)等部門的檢查，審計執(zhí)行作為財務(wù)監(jiān)督的替代，缺乏積極配合監(jiān)督的思想，不重視監(jiān)督中監(jiān)控、督促和反映職能，使財務(wù)監(jiān)督無法發(fā)揮原有的作用。

（二）財務(wù)監(jiān)督制度環(huán)境相對薄弱

財務(wù)監(jiān)督工作的有序開展離不開單位健全的財務(wù)制度約束，監(jiān)督不是孤立的，無關(guān)聯(lián)的。目前一些行政事業(yè)單位的內(nèi)控系統(tǒng)運行還存在缺陷，內(nèi)控中政府采購、資產(chǎn)及合同管理、預(yù)算收支等制度設(shè)計時就存在滯后性及落地性差的問題，缺乏財務(wù)管理的嚴(yán)謹(jǐn)性，這等于放棄了制度為天然監(jiān)督工具的本質(zhì)。再加上沒有法律法規(guī)的指引，財務(wù)監(jiān)督制度執(zhí)行人員責(zé)任心不足等，造成了制度環(huán)境相對薄弱的局面。

（三）實施人員能力不高崗位職責(zé)不清

人員是實踐的主體，財務(wù)監(jiān)督各項職能的發(fā)揮，監(jiān)督制度制定是否貼合各行政事業(yè)單位自身特質(zhì)，其有效性和可落地性都要靠執(zhí)行者來具體實現(xiàn)和檢驗。財務(wù)監(jiān)督人員的執(zhí)業(yè)能力水平有限，例如賬務(wù)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，項目績效事前、事中、事后的監(jiān)控評估籠統(tǒng)敷衍了事，對財務(wù)管理中發(fā)現(xiàn)的問題不能及時匯報糾正。財務(wù)關(guān)鍵崗位職責(zé)不清，沒有分離制約，財務(wù)內(nèi)部相互監(jiān)督不力，出現(xiàn)問題無法劃清責(zé)任歸屬。這些都嚴(yán)重影響財務(wù)監(jiān)督的有效開展。

（四）財務(wù)監(jiān)督技術(shù)水平及實施辦法比較落后

行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺信息技術(shù)的搭建及廣泛應(yīng)用一直發(fā)展遲緩，預(yù)算一體化系統(tǒng)整體還在逐步推廣應(yīng)用階段，部分財務(wù)管理模塊還未開通。財務(wù)監(jiān)督的重點領(lǐng)域資產(chǎn)管理系統(tǒng)、決算應(yīng)用平臺與一體化系統(tǒng)還處于不相融的狀態(tài)。一些單位的內(nèi)控制度也缺乏信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐，用制度制約權(quán)力的作用受限。同時財務(wù)監(jiān)督的實施辦法不多，也造成了監(jiān)督的視角狹窄片面。

四、完善行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督的對策

（一）加快監(jiān)督專項法律法規(guī)制度建設(shè)

依法監(jiān)督，使行政事業(yè)單位的財務(wù)監(jiān)督工作更有底氣，不斷完善法治體系建設(shè)，強化監(jiān)督約束機制，也是規(guī)范財務(wù)監(jiān)督行為和提高監(jiān)督工作水平的一個重要前提。首先，應(yīng)積極推進(jìn)財務(wù)監(jiān)督的專門立法，將監(jiān)督職責(zé)、范圍、程序及人員責(zé)任等以法律的高度進(jìn)行明確，使財務(wù)監(jiān)督工作真正實現(xiàn)有法可依、違法必究；其次，應(yīng)緊跟我國社會經(jīng)濟發(fā)展的新態(tài)勢，進(jìn)一步完善現(xiàn)有財務(wù)相關(guān)法律法規(guī)中對監(jiān)督職能的具體要求，強調(diào)財政預(yù)算管理公共資源配置的監(jiān)督職能和項目績效管理的事前預(yù)防，事中控制、事后反饋的監(jiān)督評價；最后，應(yīng)優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督制度建設(shè)。完善單位內(nèi)控制度頂層設(shè)計，提高影響財務(wù)監(jiān)督的政府采購制度、合同制度、預(yù)算制度及資產(chǎn)管理制度等的前瞻性及可落地性，用制度監(jiān)督權(quán)力，為單位創(chuàng)造一個良好的內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境。

（二）構(gòu)建財務(wù)監(jiān)督內(nèi)部體系

站得高，看得遠(yuǎn)，態(tài)度影響高度，高度決定視野。首先，單位管理層要提高對財務(wù)監(jiān)督的重視程度，通過財政部門、上級單位的層層傳導(dǎo)，認(rèn)清財務(wù)監(jiān)督在實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)及提升單位管理效能發(fā)揮的重要作用。通過財務(wù)監(jiān)督缺位的典型案例分享，進(jìn)一步增強全體人員的財政法紀(jì)意識和風(fēng)險防范意識。其次，應(yīng)加強預(yù)算項目的全生命周期管理，對財政資金的使用建立事前防范預(yù)警，事中跟蹤控制，事后審核問效的多層次全方位全覆蓋的預(yù)算監(jiān)督運行機制。增加對重大預(yù)算項目事前論證和可行性實施方案的審核監(jiān)督，提高事中項目資金使用質(zhì)量的監(jiān)控頻率，充分發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督的預(yù)警作用。最后，應(yīng)建立預(yù)算及績效管理、內(nèi)部控制建設(shè)及傳統(tǒng)財務(wù)會計三位一體的財務(wù)監(jiān)督內(nèi)部體系。預(yù)算及績效管理側(cè)重單位財政資金分配及使用效益的監(jiān)督，內(nèi)部控制主要從風(fēng)險防控視角對單位資金資產(chǎn)、內(nèi)部運行實施監(jiān)督，財務(wù)會計是對單位賬務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)狀況等的真實準(zhǔn)確性監(jiān)督。監(jiān)督體系的有效運行能拓寬單位財務(wù)管理的覆蓋范圍，強調(diào)資金使用的績效性，實現(xiàn)問題早發(fā)現(xiàn)、早糾正，使財務(wù)監(jiān)督各項職能真正發(fā)揮出作用。

（三）提升監(jiān)督人才技能及綜合素質(zhì)

財務(wù)監(jiān)督人員技能及綜合素質(zhì)的提升不是一蹴而就、一勞永逸的，需要財政部門、審計部門等機構(gòu)，上級機關(guān)和各行政事業(yè)單位共同搭建起永續(xù)人才建設(shè)平臺。首先要明確崗位設(shè)置，強調(diào)職責(zé)內(nèi)容，嚴(yán)格堅持經(jīng)濟業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)不相容崗位分離，相互制約。一方面是內(nèi)控體系要求，一方面有利于防止腐敗孳生；其次加強財務(wù)監(jiān)督人員思想教育，通過將國家財政新政策的及時解讀，跟進(jìn)財務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的出臺，完善內(nèi)控崗位績效激勵機制，增強其執(zhí)業(yè)責(zé)任心和法紀(jì)意識；最后加強對財務(wù)監(jiān)督人才能力培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，積極組織集中學(xué)習(xí)和鼓勵自學(xué)相結(jié)合，加強同系統(tǒng)各單位的財務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)交流，通過實際監(jiān)督問題案例分析和培訓(xùn)成果分享，進(jìn)一步增強財務(wù)監(jiān)督人才實踐操作能力和綜合素質(zhì)。

（四）加強財務(wù)監(jiān)督內(nèi)外銜接

當(dāng)今的時代是信息化時代，事物的高效發(fā)展互聯(lián)互通離不開網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的實踐應(yīng)用，行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督為了提高管理效率，也應(yīng)搭上技術(shù)的“順風(fēng)車”。首先，盡快實現(xiàn)各單位內(nèi)控信息系統(tǒng)的普及，將內(nèi)控理念、控制流程、控制方法等要素通過信息化的手段固化到系統(tǒng)中，完善各項內(nèi)控制度，實現(xiàn)單位內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化與常態(tài)化，減少人為因素對管理制度執(zhí)行的影響；其次，加快資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與預(yù)算一體化系統(tǒng)的有效銜接，通過系統(tǒng)間的互聯(lián)共享，利于資金與實物資產(chǎn)的雙監(jiān)督，使財政部門資產(chǎn)預(yù)算安排更加合理，也有利于各單位實物資產(chǎn)的相互調(diào)配，防止重復(fù)購置和資源浪費；最后，單位內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督與外部財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督及社會監(jiān)督協(xié)同發(fā)力，以日常監(jiān)督為基礎(chǔ)，專項監(jiān)督為補充，突出監(jiān)督重點，促進(jìn)監(jiān)督結(jié)果共享共用。

五、結(jié)束語

綜上所述，隨著行政事業(yè)單位的發(fā)展轉(zhuǎn)變，財務(wù)監(jiān)督在其中扮演著越來越重要的角色。財務(wù)監(jiān)督的目的除了發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)問題外，更重要的是預(yù)防并阻止問題的發(fā)生。但目前相關(guān)法紀(jì)制度的指導(dǎo)還缺乏力度，監(jiān)督措施滯后，形式扁平化，監(jiān)督隊伍建設(shè)不盡完善，監(jiān)督視角也存在局限，延展性不足?；诖耍疚膹闹匾暢潭?、制度環(huán)境、人員能力及技術(shù)水平等方面分析了問題產(chǎn)生的原因。提出了需要加快監(jiān)督專項法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步拓寬監(jiān)督視野，提升人才能力和綜合素質(zhì)，同時加強財務(wù)監(jiān)督內(nèi)外銜接，構(gòu)建新時期財務(wù)監(jiān)督運行體系的解決對策。促進(jìn)行政事業(yè)單位財務(wù)管理更趨于全面化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。

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