許耀桐

〔摘要〕新時代中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重點是發(fā)展全過程人民民主，全過程人民民主必須依托于民主集中制的運行載體才能有效展開。為此，需要分析全過程人民民主和民主集中制之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系。全過程人民民主與民主集中制在性質(zhì)要旨上是契合融通的，在運作過程中是嵌套交疊的，民主集中制是實現(xiàn)全過程人民民主至關(guān)重要的支撐保障。只有自覺地、全面地把民主集中制的原則和制度植根于全過程人民民主，運作于全過程人民民主的發(fā)展，才能促進全過程人民民主更加充實和更加成熟完善。

〔關(guān)鍵詞〕全過程人民民主，民主集中制，內(nèi)在關(guān)聯(lián)，性質(zhì)要旨，運作過程，支撐保障

〔中圖分類號〕D633 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）04-0091-08

黨的二十大報告闡明，新時代中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重點是發(fā)展全過程人民民主，指出要“扎實推進全過程人民民主”，“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”；要“貫徹民主集中制”“以民主集中制為核心”，〔1〕堅定不移地走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。關(guān)于“發(fā)展全過程人民民主”和“貫徹民主集中制”的問題，學(xué)界已有諸多的著述文獻分別作出了闡析。但是，對于發(fā)展全過程人民民主和貫徹民主集中制之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系，以及發(fā)展全過程人民民主必須借助與依托于民主集中制的運行載體才能有效展開的問題還鮮少論及。有鑒于此，本文擬進行專門探討，并就教于專家學(xué)者。

一、全過程人民民主與民主集中制的性質(zhì)要旨上的契合融通

全過程人民民主，關(guān)涉人民民主的性質(zhì)、人民享有的民主權(quán)利以及人民民主發(fā)展的基本要求和方式方法；民主集中制，是黨和國家根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。那么，這兩種民主究竟是什么關(guān)系呢？或許有人認為，全過程人民民主講的是人民的民主政治，民主集中制主要講黨內(nèi)的民主與集中，它們獨立并存著，二者沒有聯(lián)系。這當然是一種誤解，只要我們深入了解全過程人民民主和民主集中制的性質(zhì)要旨，就可以清晰地認識和把握它們之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

2019年11月，習(xí)近平在上?？疾烊珖舜蠡鶎恿⒎?lián)系點時第一次提出：“人民民主是一種全過程的民主?！薄?〕2021年7月，習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中再次指出，“發(fā)展全過程人民民主”〔3〕482，由此完整地形成了全過程人民民主的概念。全過程人民民主概念的提出，是對我國人民民主實踐的一個全新概括，使得我國的人民民主獲得了新的表述和新的提升。

何謂全過程人民民主呢？習(xí)近平對此作出了全面系統(tǒng)的論述，他說：“我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設(shè)，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關(guān)各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來?！薄?〕532黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》也指出：“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造?！薄?〕39黨的二十大報告進一步論述道：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力。我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面?！薄?〕提煉以上這些論述，全過程人民民主的性質(zhì)要旨就在于，它以人民民主為中心，堅持無產(chǎn)階級和人民大眾的當家作主。作為以馬克思主義為指導(dǎo)思想的社會主義國家，貫徹全過程人民民主必須從各個方面實施和運作科學(xué)的、周詳?shù)拿裰鳝h(huán)節(jié)和步驟，才能切實保障和實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)益和目的。

再來看民主集中制。民主集中制是中國共產(chǎn)黨在建黨時期就確立的組織原則和制度。眾所周知，民主集中制來自俄國，是列寧領(lǐng)導(dǎo)的布爾什維克黨根據(jù)馬克思恩格斯組織無產(chǎn)階級政黨的民主制原則，并且要求黨實行集中統(tǒng)一和紀律，結(jié)合當時俄國處于沙皇專制統(tǒng)治的實際情況在1905-1906年創(chuàng)立的。民主集中制是由民主制和集中制建構(gòu)的，其中的集中制是建立在民主制的基礎(chǔ)上，根本區(qū)別于專制主義的集中制和官僚主義的集中制。民主集中制既要求實行無產(chǎn)階級的民主制，也要求實行無產(chǎn)階級的集中制。正如列寧所說：“要實行徹底的集中制和堅決擴大黨組織內(nèi)的民主制。”〔5〕3251917年十月革命勝利后，列寧把黨的民主集中制的原則和制度運用于國家政權(quán)建設(shè)，建立了“民主集中制的共和國”〔6〕175，在蘇維埃國家機關(guān)和人民的政治生活中廣泛實行了民主集中制。隨后，列寧在組織蘇維埃社會主義經(jīng)濟建設(shè)的實踐中，又要求在經(jīng)濟工作中貫徹民主集中制。列寧說，“我們目前的任務(wù)就是要在經(jīng)濟方面實行民主集中制，保證鐵路、郵電和其他運輸部門等等經(jīng)濟企業(yè)在發(fā)揮其職能時絕對的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一”，“它意味著有可能找出改造俄國經(jīng)濟制度的最正確最經(jīng)濟的途徑”，〔7〕139，140形成了經(jīng)濟管理形態(tài)的民主集中制。至此，列寧開創(chuàng)了三種形態(tài)的民主集中制理論和制度，即作為黨組織的原則和制度的民主集中制，作為國家形態(tài)的民主集中制和作為經(jīng)濟管理形態(tài)的民主集中制。從列寧闡述民主集中制的思想中可知，民主集中制在社會主義國家是一個具有普適性的組織原則和工作制度，它不但可以在黨內(nèi)實行，而且應(yīng)該在社會主義國家建設(shè)實踐中推廣到各個領(lǐng)域和各個行業(yè)。

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革的各個時期，始終堅持和加強民主集中制建設(shè)。中國共產(chǎn)黨不僅在黨內(nèi)而且在建立的國家權(quán)力機關(guān)和政府機構(gòu)中，以及在企業(yè)經(jīng)濟組織、各民主黨派、社會群團組織和軍隊中，均實行了民主集中制。相比于蘇聯(lián)，民主集中制的原則和制度在中國得到了前所未有的擴展和非常廣泛的運用。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地發(fā)展了民主集中制，鄧小平指出，“民主集中制的中心是民主”〔8〕98，要解決實際中存在的“離開民主講集中，民主太少”〔9〕9的問題，從而明確地肯定了民主集中制的根本屬性是民主制。鄧小平高度概括了民主集中制的科學(xué)含義，“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”〔10〕12，并且認為，民主集中制是民主和集中緊密結(jié)合的完整制度。

通過以上對全過程人民民主和民主集中制性質(zhì)要旨的探究闡釋，我們就不難分析和認識二者之間存在的內(nèi)在聯(lián)系。

其一，全過程人民民主和民主集中制的指導(dǎo)思想，都出自馬克思主義的民主理論，核心領(lǐng)導(dǎo)力量都是中國共產(chǎn)黨。全過程人民民主的推進發(fā)展和民主集中制的貫徹執(zhí)行，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)馬克思主義民主理論的基本原理，全過程人民民主就是人民當家作主的民主，要實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)利，就必須善于運用既民主又集中的民主集中制原則和制度。因此，就二者的內(nèi)在關(guān)系而言，全過程人民民主是內(nèi)涵實質(zhì)，民主集中制是載體形式。它們互為表里，相互依存。

其二，全過程人民民主和民主集中制都具有強烈的實踐指向，這體現(xiàn)為它們注重民主實踐的每一個環(huán)節(jié)和步驟。世界上的任何一個事物，凡是能夠存續(xù)和發(fā)展的，都需要在實踐中得以生成，都需要具體的環(huán)節(jié)、步驟得以呈現(xiàn)和受到檢驗。全過程人民民主和民主集中制也是這樣，如果失去實踐的環(huán)節(jié)、步驟，沒有任何的感知體悟，就會變成虛幻的、無意義的民主。它們的突出特點，正在于求真務(wù)實的實踐性，總是在貫徹落實上下功夫。全過程人民民主創(chuàng)設(shè)了豐富、生動的“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的五大環(huán)節(jié)和步驟，提供了全鏈條、全方位、全覆蓋的沉浸式民主體驗。民主集中制致力于“民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”的全過程活動，并且循環(huán)往復(fù)、不斷提升。為了達到“相結(jié)合”的最佳效果，民主集中制要求貫徹群眾路線，使民主和集中全程呈現(xiàn)“從群眾中來、到群眾中去”的生動活躍的民主實踐場景。

其三，全過程人民民主和民主集中制都能有效地保障人民的民主權(quán)利，激發(fā)人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民民主是社會主義的生命。中華人民共和國的“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利”，公民的民主權(quán)利“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，“有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”等，〔11〕21賦予人民群眾民主權(quán)利的豐富內(nèi)涵。在《中國共產(chǎn)黨黨章》中規(guī)定的民主集中制基本原則，也包含了廣泛的民主權(quán)利，主要有：選舉權(quán)，“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生”；參與權(quán)，“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”；監(jiān)督權(quán)，“要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下”，〔10〕17-18這些規(guī)定雖然是針對黨內(nèi)的黨員同志而言，但對于黨外的民主集中制實踐有著重大的指導(dǎo)作用，實際上成為所有參與民主集中制活動的人們共同享有的民主權(quán)利。

以上說明，全過程人民民主和民主集中制同聲相應(yīng)、同氣相求，它們具有內(nèi)在的、融會貫通的民主意涵。特別是《中華人民共和國憲法》和《中國共產(chǎn)黨黨章》作出相關(guān)的權(quán)威論述，構(gòu)成了全過程人民民主和民主集中制聯(lián)結(jié)為中國式民主的共同話語體系。

二、全過程人民民主與民主集中制在運作過程中的嵌套交疊

全過程人民民主是中國特色社會主義獨創(chuàng)的民主，具有鮮明的特點，其特點就在于“全過程”，即具象化為“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”五大環(huán)節(jié)和步驟的實踐過程。這五大環(huán)節(jié)和步驟實踐過程，又是和民主集中制“在民主基礎(chǔ)上的集中”和“在集中指導(dǎo)下的民主”兩大過程，以及實行少數(shù)服從多數(shù)、集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)、實行問責(zé)制等原則和制度緊密地聯(lián)系在一起的，二者嵌套交疊，有力地推進了全過程人民民主的發(fā)展。

（一）關(guān)于民主選舉的過程

《選舉法》規(guī)定，民主選舉必須通行如下的程序和過程：一是民主推薦候選人，每一選民或者代表參加聯(lián)名推薦候選人，凡選民或者代表十人以上聯(lián)名的，即可“推薦代表候選人”〔12〕18。二是民主確定候選人，“將代表候選人名單及代表候選人的基本情況在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單”〔12〕19。三是預(yù)選候選人，“對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。正式代表候選人名單及代表候選人的基本情況應(yīng)當在選舉日的七日以前公布”〔12〕19-20。如果只選一人，候選人應(yīng)為兩人。四是舉行正式選舉，在全體選民的過半數(shù)參加投票時，選舉才有效?！昂蜻x人以得票多的當選”，“候選人獲得全體代表過半數(shù)的選票，始得當選”?！?2〕24如果出現(xiàn)票數(shù)相等而不能確定當選人的情形時，應(yīng)當就票數(shù)相等的兩位候選人再次進行投票，以得票多的當選。

以上民主選舉施行的過程，都離不開貫徹民主集中制中的兩個過程。從民主推薦候選人、民主確定候選人、民主預(yù)選候選人到正式選舉投票的整個過程來看，無論是選民商議候選人、提名候選人、以及初步形成候選人名單，還是候選人名單的確定、最后交由選民選舉、選舉結(jié)果產(chǎn)生了當選人，經(jīng)歷的都是“民主基礎(chǔ)上的集中”的過程。在這樣的過程中，由全體選民的過半數(shù)參加投票，候選人只有獲得過半數(shù)選票方能當選，始終實行的是民主集中制的少數(shù)服從多數(shù)原則，由多數(shù)人做出的選擇和決定才是最終有效的。還必須看到，在選舉之后，少數(shù)人由于自己滿意、同意、投了票的候選人沒有當選，而不滿意、不同意、沒有投票的候選人卻當選了，因而會出現(xiàn)發(fā)泄不滿情緒、不愿承認選舉結(jié)果的情況，此時，必須運用“集中指導(dǎo)下的民主”過程來解決矛盾，這就是說，因為民主基礎(chǔ)上的集中，是多數(shù)人產(chǎn)生的“集中”，這個“集中”當然可以合法地約束、規(guī)范少數(shù)人試圖胡作非為的“民主”，雖然少數(shù)人可以保留自己的意見，但不能在行動上作出任何的反對。由此可見，民主選舉的全過程和民主集中制兩個過程的運用是分不開的。

（二）關(guān)于民主協(xié)商的過程

黨的二十大報告中闡明：“協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。完善協(xié)商民主體系，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，健全各種制度化協(xié)商平臺，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展?！薄?〕現(xiàn)在，“七大協(xié)商”已為廣泛的民主協(xié)商過程搭建了廣闊的平臺。這里，我們以政協(xié)協(xié)商為例作出說明：一是納入政協(xié)政治協(xié)商的對象廣泛，政協(xié)共設(shè)有包括中國共產(chǎn)黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農(nóng)工民主黨、中國致公黨、九三學(xué)社、臺灣民主自治同盟、無黨派人士等在內(nèi)的34個界別。二是納入政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容廣泛，如國家改革開放的重要方針政策、政府工作報告、國家財政預(yù)算、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國家政治生活方面的重大事項以及有關(guān)國家統(tǒng)一方面的重要方針政策和有關(guān)群眾生活的重大問題。三是政協(xié)的政治協(xié)商采取了多種形式，主要有：中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人邀請各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派的代表人士舉行民主協(xié)商會；根據(jù)國內(nèi)外形勢需要，中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人不定期地邀請民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士舉行高層次、小范圍的談心會；中國共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨派人士舉行座談會，通報或交流重要情況，傳達文件，聽取民主黨派、無黨派人士提出的政策性建議或討論某些專題；各民主黨派、無黨派人士就國家發(fā)展大政方針和中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重大問題向中國共產(chǎn)黨提出政策性報告和建議，或約請中國共產(chǎn)黨負責(zé)人交談，等等。以上政協(xié)政治協(xié)商的基本精神、形式和過程，同樣適用和可以通行于其他的民主協(xié)商。

顯然，上述民主協(xié)商的過程，絲毫離不開民主集中制運作的過程。民主協(xié)商的過程，是充分發(fā)揚民主、傾聽大家聲音的過程。在這樣的過程中，各種議論、意見以及各種想法、建議都可以提出來。但是，民主協(xié)商也不能各說各的、紛爭不已，不產(chǎn)出任何的結(jié)果，這就要求民主協(xié)商必須走好“民主基礎(chǔ)上的集中”的過程，即經(jīng)過廣泛的民主討論之后，務(wù)必達成多數(shù)人的共識。還要看到，在民主協(xié)商過程中發(fā)生的矛盾和對立的意見，即使在“民主基礎(chǔ)上的集中”后也還會存在。對于“集中”后產(chǎn)生的種種矛盾和分歧，在民主協(xié)商中要求運用處理人民內(nèi)部矛盾的“團結(jié)—批評—團結(jié)”的方式加以解決，而運用“團結(jié)—批評—團結(jié)”方式的過程，就與運用民主集中制的“集中指導(dǎo)下的民主”的過程同步結(jié)合了起來。

（三）關(guān)于民主決策的過程

決策就是作出選擇和決定。在當代，決策已經(jīng)從個人決策轉(zhuǎn)向集體決策、經(jīng)驗決策轉(zhuǎn)向科學(xué)決策、專制決策轉(zhuǎn)向民主決策。2014年，黨的十八屆四中全會建立了完善的民主決策機制，形成了民主決策的七個流程〔13〕165。一是公眾參與，決策要充分反映民意，就要動員和吸納公眾參與，廣泛集中民智。公眾參與是直接民主制的體現(xiàn)，必須采用各種有效的途徑，提高決策的民主化程度。二是專家論證，很多的重大決策，其專業(yè)性、技術(shù)性因素非常強，需要專家審查評定。專家是行業(yè)中的特殊人才，具有專業(yè)知識和水準，同時專家本人也是人民群眾的一部分，通過專家對決策方案進行可行性或不可行性的研究，走的既是科學(xué)的道路，也是民主的道路。三是風(fēng)險評估，風(fēng)險意識是人們對來自內(nèi)部的、外部的有可能威脅自身生存的事物或狀況作出的認知和反應(yīng)。風(fēng)險評估就是對可能發(fā)生的危險或危機，采取防范規(guī)避、未雨綢繆的措施手段。決策也理應(yīng)如此，尤其對于重大決策，由于具有很多不可預(yù)測的風(fēng)險因素，必須吸引人民群眾和專家進行風(fēng)險評估，把可能出現(xiàn)的風(fēng)險降至最低的限度或可控的范圍。四是合法性審查。通過對決策的法律審查，包括對決策的立項、條文、程序和方法等方面的審查，凸顯了民主需要法治的規(guī)范。五是集體討論決定，決策要求實施集體領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)過認真討論后由會議作出決定的工作原則和程序。集體領(lǐng)導(dǎo)，就是決策不能由個人說了算，要由集體來確定；認真討論，就是參與決策的人員暢所欲言，充分發(fā)表意見、提出建議。會議作出決定，就是進行磋商和表決，根據(jù)多數(shù)人的意見作出最終的決定。六是決策公開，將擬出臺的政策方案進行公示，舉行公眾聽證，聽取公眾和社會各方面的意見、建議，使民主決策在陽光下運行，營造出濃厚的民主氛圍。七是建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，厲行問責(zé)制，決策者必須對決策出現(xiàn)的錯誤承擔責(zé)任。民主決策的七大過程，保證了在決策之前和決策實施之中以及決策執(zhí)行之后，人民群眾具有全面完整的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增強了決策的民主性、科學(xué)性和實效性。

由于民主集中制在“民主基礎(chǔ)上的集中”的過程，是一個作出決策的過程，因此，民主決策中的六個過程（除其中的第七個過程“重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”外），實際上是與“民主基礎(chǔ)上的集中”過程緊緊相扣的。民主決策中的六個過程，是在公眾、專家、領(lǐng)導(dǎo)的三個群體中展開多元的、有機的民主互動，并在三者相結(jié)合的基礎(chǔ)上達到多數(shù)的集中，形成依法決策和決策民主化、科學(xué)化。至于民主決策的第七個過程，則是按照“集中指導(dǎo)下的民主”過程要求，履行了自上而下的紀律檢查、制度約束和法治監(jiān)管的職責(zé)，實現(xiàn)了決策的法治化。

（四）關(guān)于民主管理的過程

在黨的二十大報告中指出：“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”〔1〕民主管理，構(gòu)成人民民主的實體，是人民參與民主實踐、體現(xiàn)當家作主的具體實施?！吨腥A人民共和國憲法》賦予了我國人民享有行使管理國家和社會各項事務(wù)的權(quán)利，這樣的國家和社會民主管理，分為間接管理和直接管理。間接的民主管理過程，是人民群眾委托人民代表進行國家和社會的民主管理。直接的民主管理過程，是人民群眾親身參與所在廠礦、單位、機關(guān)、部門以及基層組織的民主管理。這些直接的民主管理過程如：通過以職工代表大會為基本的民主形式，推進廠（礦）務(wù)公開，支持企事業(yè)單位職工全程參與民主管理；通過工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和社會組織擴大群眾參與、反映群眾訴求、維護群眾權(quán)益；通過積極發(fā)展基層民主，加強基層社區(qū)建設(shè)，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

民主管理過程與民主集中制過程的嵌套交疊是顯而易見的。首先，管理的民主化，需要在管理的各個環(huán)節(jié)和流程中展開民主的實踐活動，這就需要運用民主集中制的“民主基礎(chǔ)上的集中”的方式和過程，才能取得良好的成效。其次，民主管理的過程是管理的各項工作得到領(lǐng)導(dǎo)、部署和協(xié)調(diào)的過程，這就需要專人負責(zé)，行使執(zhí)行的權(quán)力，因而必然要實行民主集中制的集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)的原則。列寧說得十分清楚：“任何時候，在任何情況下，實行集體管理都必須極嚴格地一并規(guī)定每個人對明確劃定的工作所負的個人責(zé)任。借口集體管理而無人負責(zé)，是最危險的禍害。”〔14〕41-42集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)屬于“集中指導(dǎo)下的民主”過程，有利于管理的到位和落實。一旦民主管理的過程，缺失了民主集中制的集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)，那就無法完成民主管理的任務(wù)及其目標。

（五）關(guān)于民主監(jiān)督的過程

人民民主監(jiān)督是全方位的監(jiān)督，它既包括了人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督等專門機構(gòu)的監(jiān)督，也包括了輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等社會監(jiān)督。通過民主監(jiān)督，可以及時、有效地對國家各級機關(guān)和公職人員的不當做法進行批評和糾正，并對違紀違法的言行進行嚴肅懲處。民主監(jiān)督的過程，使人民的意志和權(quán)利得到充分的體現(xiàn)，有力地貫徹實行和落實了人民民主。

民主監(jiān)督作為全方位的監(jiān)督，無論是專門機構(gòu)監(jiān)督，還是社會監(jiān)督，都必須建立在群眾路線的基礎(chǔ)上，形成一個廣泛發(fā)動群眾參與監(jiān)督的過程。如前所述，民主集中制的過程也是實行群眾路線的過程。毛澤東說：“民主集中制的方法，是一個群眾路線的方法。先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領(lǐng)導(dǎo)同群眾相結(jié)合?！薄?5〕290劉少奇也指出：“嚴格地按照民主集中制辦事，是一種實事求是的方法，是一種執(zhí)行群眾路線的工作方法，也是一種調(diào)查研究的方法?！薄?6〕433這說明，民主監(jiān)督的方法和實施過程同樣與民主集中制的方法和實施過程交織在一起。

三、民主集中制是實現(xiàn)全過程人民民主至關(guān)重要的支撐保障

全過程人民民主的法源是《中華人民共和國憲法》規(guī)定的人民當家作主的人民代表大會制度。民主集中制也是由《中華人民共和國憲法》規(guī)定的，是人民代表大會的組織和工作原則。因而，民主集中制與人民當家作主的人民民主制度緊密關(guān)聯(lián)，對實現(xiàn)全過程人民民主起著至關(guān)重要的支撐作用。

1954年，新中國制定的第一部《中華人民共和國憲法》作出明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會，地方各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制。”〔11〕61982年第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》重申了國家的社會主義民主性質(zhì)和遵循民主集中制原則的規(guī)定，2012年12月在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中，習(xí)近平指出：“要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權(quán)體制和活動準則，實行人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，保證國家機關(guān)統(tǒng)一有效組織各項事業(yè)?！薄?7〕89

2018年，經(jīng)十三屆一次全國人大修正的《中華人民共和國憲法》再次明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則?！薄?1〕8毫無疑義，民主集中制成為貫徹人民代表大會制度、實現(xiàn)全過程人民民主核心的、關(guān)鍵的要素。

（一）民主集中制構(gòu)成人民代表大會的組織原則和活動原則，坐實了全過程人民民主中人民擁有當家作主的至高無上的民主權(quán)利

民主集中制對于貫徹執(zhí)行人民代表大會制度具有重大的作用：一是解決了全過程人民民主如何實現(xiàn)人民當家作主的問題。很顯然，由于我國14億多人民不可能直接參與所有的國家管理，只能采取代表制的方式，組成人民代表大會，由它代表人民的意志和要求行使國家權(quán)力，充分實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)利。二是人民代表大會由人民依法選舉代表組成，按照直接選舉或者間接選舉產(chǎn)生代表的方式，充分體現(xiàn)了民主與集中的完美結(jié)合。它既是民主的，是主權(quán)在民的體現(xiàn)；又是集中的，人民把一部分權(quán)力集中到代表身上，由他們代表人民來行使。三是人民代表大會的工作程序和過程完全運用民主集中制原則進行。人民代表大會由會議集體行使權(quán)力，采取民主協(xié)商和表決制相結(jié)合的方法，充分發(fā)揚民主，貫徹民主議事精神，并按照一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。由于有了民主集中制原則的指導(dǎo)，人民代表大會各項議程得到依法有序的運轉(zhuǎn)，不但保障了代表的民主權(quán)利能夠充分得到法律的尊重，而且也保障了代表的民主表達需要受到法律的規(guī)范和約束。它把多數(shù)表決建立在廣泛民主的基礎(chǔ)上，既尊重了多數(shù)代表的意見，也充分反映和重視少數(shù)代表的意見。多數(shù)表決通過的結(jié)果，保證了人大工作程序具有民主性、法定性和權(quán)威性，確保人大作出的決議，既充分地發(fā)揚了民主，又具有高度的一致性。

（二）民主集中制原則和制度建構(gòu)了人民代表大會及國家機關(guān)的工作關(guān)系，體現(xiàn)了全過程人民民主的協(xié)調(diào)性和效率性

《中華人民共和國憲法》規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，擁有最高立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決定權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)，國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，向它負責(zé)，受它監(jiān)督。在地方也是如此，各級人民代表大會擁有相應(yīng)的立法權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有權(quán)討論和決定本行政區(qū)域的重大事務(wù)。這些規(guī)定體現(xiàn)了民主集中制是人民代表大會與國家機關(guān)相互關(guān)系的根本遵循，體現(xiàn)了人民民主權(quán)利的至上性和全權(quán)性，實現(xiàn)了人民主權(quán)的不可分割和國家權(quán)力的統(tǒng)一。民主集中制作為人民代表大會制度根本的工作原則，也見之于人民代表大會與其他的國家機關(guān)的關(guān)系。由于人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，其他國家機關(guān)是國家的執(zhí)行機關(guān)，因而人民代表大會作出的決議決定，其他國家機關(guān)必須堅決貫徹實行，這體現(xiàn)了民主和集中的相結(jié)合，即人民代表大會在民主基礎(chǔ)上實行集中后，作出的決議決定由各個國家機關(guān)負責(zé)予以實施，使民主集中制原則和制度在不同國家機關(guān)之間的貫徹得到法律化制度化落實，充分實現(xiàn)了民主的協(xié)調(diào)性和效率性。正如鄧小平指出的，“社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯”，“沒有那么多互相牽扯，議而不決，決而不行。就這個范圍來說，我們的效率是高的”?！?8〕240

（三）民主集中制原則和制度也貫穿于中央和地方的關(guān)系中，有利于在發(fā)揮中央和地方兩個積極性的前提下推進全過程人民民主的發(fā)展

《憲法》規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！薄?1〕9發(fā)揮中央和地方的兩個積極性，必須廣泛開展全過程人民民主，這就涉及了與民主集中制的關(guān)系，要在民主集中制原則指導(dǎo)下，實行下級服從上級、地方服從中央的原則，既保障中央政令的統(tǒng)一暢通，又保障地方享有民主自主權(quán)益。在國家事務(wù)中，凡屬全國性的、需要在全國范圍內(nèi)作出重大決定的問題，都必須由中央來決定，以有利于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；凡屬地方性的問題，應(yīng)由地方根據(jù)中央的原則和方針，按照具體情況，因地制宜地予以處理。與此相適應(yīng)，在中央人民政府（國務(wù)院）和各級地方人民政府之間，存在著垂直的隸屬關(guān)系，形成領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這有利于國家集中力量辦大事、辦急事，有利于國家政令統(tǒng)一和提高工作效率。如果沒有這樣的民主集中制原則和制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性并推進全過程人民民主發(fā)展，非但不能使國家成為統(tǒng)一的整體，反而會使人民淪為一盤散沙。

（四）理論邏輯和實踐經(jīng)驗都證明，民主集中制體現(xiàn)了中國特色社會主義民主政治的最大特點和優(yōu)勢，為保持全過程人民民主的生機活力和長盛不衰提供了重要法寶

民主集中制對全過程人民民主形塑“全鏈條、全方位、全覆蓋”和“最廣泛、最真實、最管用”的民主，都起到至關(guān)重要的保障作用。民主集中制對于形塑“全鏈條、全方位、全覆蓋”的民主具有強大的保障功能?！叭湕l”的民主，是指全過程人民民主從“選舉”開始，經(jīng)“協(xié)商”“決策”“民主管理”至“監(jiān)督”結(jié)束形成的鏈接環(huán)節(jié)，這五大環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、首尾相連，構(gòu)成了一整串嚴謹?shù)摹叭湕l”，人民群眾置身于“全鏈條”中，有序地、全程地參與了民主實踐?！叭轿弧钡拿裰鳎侵溉^程人民民主展示了多維度、多層級、多形態(tài)。多維度表現(xiàn)為過程民主和成果民主的結(jié)合，既要全力以赴實干，又要產(chǎn)出好的效果，程序民主和實質(zhì)民主的結(jié)合，既要追求形式合理，又要追求結(jié)果平等，直接民主和間接民主的結(jié)合，既要注重大眾化的表達，又要注重代議制的作用，人民民主和國家意志相統(tǒng)一，既要順乎民意，又要顧全大局；多層級表現(xiàn)為民主不但在基層而且也在中層和高層展開，不但在城市而且也在農(nóng)村展開；多形態(tài)表現(xiàn)為政黨民主與社會民主、線下民主與線上民主等多種樣態(tài)，以及為人民群眾提供行使當家作主權(quán)利開辟更多的可供選擇的民主途徑和渠道?！叭采w”的民主，是指全過程人民民主涵蓋了人民民主的方方面面。它有效地覆蓋了政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、國防、軍事等國家生活和社會生活的所有領(lǐng)域和各個方面，有力地保障了人民群眾廣泛地行使政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和生態(tài)的民主權(quán)利。毋庸諱言，全過程人民民主能夠成為“全鏈條、全方位、全覆蓋”的民主，當然需要借助并倚重于貫徹執(zhí)行民主集中制。在當代中國，民主集中制不僅是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，而且是國家機構(gòu)以及各民主黨派、社會團體的根本組織原則和必須遵循的規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》與《中國共產(chǎn)黨黨章》以及各民主黨派、社會團體制定的組織章程，也都無一例外地載明必須堅持完善和落實民主集中制?？陀^地說，要推動全過程人民民主的發(fā)展，除了民主集中制外，還無法找到一種其他能夠替代的、與之相匹配的原則和制度。

民主集中制對于形塑“最廣泛、最真實、最管用”的民主也具有強大的保障功能。“最廣泛”的民主，是指構(gòu)成全過程人民民主的主體，包括了工、農(nóng)、兵、學(xué)、商以及黨政干部和所有的社會主義建設(shè)者、愛國者，他們來自于社會的各階級、階層、黨派、行業(yè)、界別，有著不同的年齡、性別、地域、民族與宗教信仰，真正體現(xiàn)了人民的大團結(jié)和大聯(lián)合?！白钫鎸崱钡拿裰鳎侵溉^程人民民主始終踐行了人民群眾當家作主的初心和使命，體現(xiàn)了人民群眾在國家生活中的主人翁地位，因此它能夠真實地反映人民的意志和根本利益，而絕非政治擺設(shè)和裝飾品。在新時代，全過程人民民主通過多種多樣的民主化制度與機制設(shè)置，保證了人民群眾可以在各個領(lǐng)域踴躍地參與民主。國家通過大力發(fā)展政治民主、經(jīng)濟民主、文化民主和社會民主，從而切實、全面地實現(xiàn)了最廣大人民群眾的根本利益?！白罟苡谩钡拿裰?，是指全過程人民民主能夠?qū)崒嵲谠诘亟鉀Q群眾需要解決的問題。一個國家是否真正有效地實行了民主，衡量的唯一標準就是，看它是不是解決了人民關(guān)切的現(xiàn)實利益問題，能不能實現(xiàn)國家的經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會安定及生態(tài)環(huán)境美好。由于全過程人民民主能夠引領(lǐng)人民群眾積極參與黨和政府的重大決策制定的全過程，匯集廣大人民群眾的聰明才智，始終保證了黨和政府決策的民主化和科學(xué)性，使得全過程人民民主取得顯著的治國理政績效，無愧于最管用的民主。由上可知，全過程人民民主能夠成為“最廣泛、最真實、最管用”的民主殊為不易，這“三個最”的定型和發(fā)展，都需要得到民主集中制的有力保障。鑒于歷史上的中國是一個有著兩千多年封建專制傳統(tǒng)的國家，近代以來的積貧積弱、四分五裂、人口眾多、一盤散沙，造成了文化落后、思想僵化、觀念陳舊、抱殘守缺的國情、民情，這決定了必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在進行社會主義民主政治建設(shè)中運用民主集中制的原則和制度，把人民群眾的思想統(tǒng)一起來，把人民群眾的力量動員和凝聚起來，為全過程人民民主的順利發(fā)展提供根本的政治保障，才能避免陷入混亂無序的民主困境。

在中國特色社會主義新時代，只有把民主集中制植根于全過程人民民主的建設(shè)之中，運用“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”，既充分發(fā)揚民主，又實行正確集中，健全和執(zhí)行民主集中制的各項制度，促使黨和國家、各民主黨派與社會團體的領(lǐng)導(dǎo)同志深刻認識民主集中制的重要性，提高他們貫徹執(zhí)行民主集中制的自覺性及能力和水平，將民主集中制的原則和制度運作于全過程人民民主的發(fā)展，才能有效地推進全過程人民民主的建設(shè)，使之更加的充實和更加的成熟完善。

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責(zé)任編輯 呂曉斌