靳 蕊 周 宇 馬鳴曦 齊雁虹

（作者單位：中國水產(chǎn)科學研究院）

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措[1]?？茖W事業(yè)單位預算績效管理是全面預算績效管理中重要的組成部分，是對科學事業(yè)單位預算項目實施績效指標編制、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價的全過程績效管理，是保證項目預算編制質(zhì)量、提高財政資金使用效率，從而推動科研項目的重要保障。

目標完成、科研創(chuàng)新水平提高、科技成果加速轉(zhuǎn)化的重要手段。黨的二十大報告強調(diào)要堅持“科研自立自強”、加速建設“科技強國”，而科技的不斷創(chuàng)新、發(fā)展要通過具體的科研項目來實現(xiàn)，科研項目完成質(zhì)量、產(chǎn)出成果的實際效用又很大程度上決定著科研水平的高低。綜上所述，全面實施預算績效管理、優(yōu)化科研項目預算績效管理是提高科技發(fā)展水平的新要求。然而，由于目前在部門預算績效指標管理方面還沒有健全的法律制度，也沒有權(quán)威的評價機構(gòu)及評價人員，在指標體系建設上也存在諸多問題，這些都制約了預算項目績效評價的優(yōu)化。筆者就科學事業(yè)單位預算項目績效管理對科研工作的意義、存在的問題進行分析，并淺析預算項目績效管理優(yōu)化對策。

一、科學事業(yè)單位預算項目績效管理的重要意義

（一）推進部門預算編制合理化

預算項目編制過程也是預算項目績效總目標、具體指標建立的過程，通過對預算項目建立績效指標、執(zhí)行監(jiān)控以及績效評價，可以從中找出項目執(zhí)行與預期設定的偏差，再進一步分析原因，從中找出項目執(zhí)行偏差的問題所在，能夠?qū)Υ撕蟮念A算項目編制起到指導作用，從而使預算項目編制更具合理性、科學性。另外，預算項目內(nèi)容應是緊緊圍繞項目既定目標的，項目內(nèi)容是由不同的業(yè)務活動組成的，每個業(yè)務活動又決定具體分項支出，所以高質(zhì)量的預算編制應該是每一筆支出都是為了實現(xiàn)項目目標而編列的[2]。

（二）提高財政項目資金執(zhí)行效率

實施全過程預算管理、構(gòu)建預算項目績效管理體系，能夠在預算資金安排過程中有效地將預算資金安排到重點工作上，避免無效資金安排。從預算編制開始，針對項目績效指標，合理分配項目資金；在項目執(zhí)行中實行績效監(jiān)控，保證預算資金執(zhí)行無偏差；項目執(zhí)行完畢后對項目進行績效評價，對項目執(zhí)行情況進行打分，并根據(jù)反饋的評價結(jié)果進一步指導預算編制，從根源杜絕財政項目資金的浪費。近年來財政赤字嚴重，財政資金緊缺的情況日益嚴重，建立預算項目年度績效指標，能夠使每一筆預算資金都能對應到具體的績效指標上，使每一筆財政預算都能夠得到合理有效的安排，從而提高財政項目資金的執(zhí)行效率。

（三）增強科研項目產(chǎn)出成果的導向性

資金的預算、收入、支出、決算是流動的過程，其中每一個環(huán)節(jié)都影響著績效指標的建立、執(zhí)行、監(jiān)控、評價。首先，在預算申報過程中將項目抽象的目標具象到具體的績效指標上，使項目評審人員能夠直觀了解項目所能帶來的成果，從而更能促成項目資金的獲批。其次，在項目預算執(zhí)行過程中對其進行監(jiān)控、糾正執(zhí)行偏差。最后，對項目執(zhí)行進行績效評價，考察預設的績效指標是否完成，從而考評是否完成項目設定的目標。對科研項目進行上述預算全過程的績效管理，可使科研項目執(zhí)行過程始終以產(chǎn)出成果為導向，倘若產(chǎn)生偏差也能及時糾正。

（四）推動科研項目立項質(zhì)量的提高

長久以來財政科研項目資金的使用情況缺乏有效的考核機制，完善財政科研項目的指標體系建設，建立預算項目全過程的績效管理體系，是財政科研項目立項過程中目標設立的主要依據(jù)，是評價執(zhí)行情況與產(chǎn)出質(zhì)量的重要手段。建立科學的科研項目績效指標體系、績效管理制度，使科研項目在立項階段就將項目產(chǎn)出成果明確到各項績效指標中，并圍繞項目績效指標制定實施計劃、開展科研活動，從而使科研項目立項質(zhì)量大大提升[3]。

二、科學事業(yè)單位預算項目績效管理在實踐應用中的問題

（一）缺乏預算項目全過程績效管理理念

自2020 年財政部發(fā)布《項目支出績效評價管理辦法》以來，財政預算績效管理雖有一定的成效，但大部分科學事業(yè)單位還是只注重財政預算資金的執(zhí)行情況，各部門財務主管機構(gòu)也停留在緊抓預算執(zhí)行進度，忽視績效管理的局面。各部門過多要求預算資金執(zhí)行達到序時進度，而忽略了財政資金的使用效率，導致預算項目績效管理工作流于形式，沒有起到應有的作用[4]?？冃е笜嗽O置方面，更注多的傾向于數(shù)量指標，往往缺少質(zhì)量指標的設置，從而缺少對項目執(zhí)行過程中指標完成情況的監(jiān)控與評價。

（二）預算項目績效管理缺乏立法支持

近年來，隨著國家對績效管理的不斷重視，國務院及財政部相繼下發(fā)了加強部門預算績效管理的相關(guān)辦法，但尚未出臺關(guān)于部門預算項目績效管理方面的專門法律規(guī)定，目前相關(guān)法律條文仍是《中華人民共和國預算法》第五十七條中的“要求各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，而對預算支出績效評價也只是一個原則性的規(guī)定，對預算項目績效指標如何設置、指標體系如何建立，以及如何評價績效指標等都沒有詳盡的規(guī)定。

（三）預算項目績效指標設置不科學

預算項目績效指標在預算申報時一并填報，項目負責人為了項目績效評價取得更好的評分，往往會把指標設置成較為容易實現(xiàn)的指標，或過于側(cè)重產(chǎn)出指標的權(quán)重。比如，基建項目設置產(chǎn)出指標為完成項目進度100%、預算執(zhí)行率100%等。這樣的指標以項目資金執(zhí)行完畢為考評標準，對項目完成質(zhì)量及效益方面毫無考評意義，無法體現(xiàn)績效指標設置的科學性、合理性。為了使項目績效指標能夠更好地考評項目完成效率，也應全面考慮效益指標及滿意度指標的權(quán)重比例。

預算項目績效指標設置過于概括、模糊、不夠具體，緊緊是項目能達到某種效果的描述。在項目實際執(zhí)行中無法界定指標是否完成，更無法提供指標完成的證明材料，這種指標對項目完成效果來講毫無意義，只能從某個方面來說明該項目能夠起到支持相關(guān)指標內(nèi)容的意義。

預算項目績效指標不夠量化。由于定性指標更容易完成，項目負責人在設置績效指標過程中往往傾向于定性指標。但定性指標更難考評其完成比例，也很難提供證明材料。

（四）預算項目績效指標評價內(nèi)容不夠全面

預算項目績效指標評價是一項伴隨全預算過程的系統(tǒng)工程。預算項目績效指標評價更是涵蓋了很多方面的內(nèi)容，但目前績效評價指標考評方面存在很多薄弱環(huán)節(jié)，使評價內(nèi)容不夠全面。例如，績效評價指標設置往往側(cè)重于合法性而忽略了效益性，只注重單純的項目設計、投入和資金回收，不注重與項目關(guān)聯(lián)的投資環(huán)境、政策體制、自然生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)影響等諸多因素，客觀上阻礙了評價的公共服務職能。

（五）預算項目績效指標執(zhí)行監(jiān)控及績效評價結(jié)果難以發(fā)揮作用

科學事業(yè)單位目前普遍對預算項目績效管理不夠重視，財務人員和項目負責人沒有意識到開展全過程預算項目績效管理的重要意義。對于中期績效監(jiān)控及年終績效評價往往是為了完成任務，一評了事，再加之原本績效指標設置存在問題，導致監(jiān)控及評價結(jié)果并沒有發(fā)揮出設想的作用。另一方面，缺少第三方機構(gòu)績效評估，使績效指標執(zhí)行監(jiān)控及績效評價結(jié)果的真實可靠性存在很大的不確定性。

三、科學事業(yè)單位優(yōu)化預算項目績效管理的對策

（一）革新預算管理人員及項目負責人全預算過程績效監(jiān)控的理念

加強宣傳預算項目績效管理體系建設的理念，使預算項目績效指標的設立、執(zhí)行監(jiān)控和考評不僅局限于形式，更是融入預算申報、執(zhí)行、決算的全過程，發(fā)揮對預算項目資金使用的監(jiān)督、規(guī)范作用，以及進一步指導預算項目資金安排的作用。加強預算績效管理人員專業(yè)知識培訓，組織相關(guān)預算績效管理人員認真學習《中共中央 國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416 號）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》[5]，轉(zhuǎn)變只重視預算執(zhí)行進度、忽視科研項目資金使用效益的舊觀念，增強預算績效管理意識。

高質(zhì)量的項目績效目標管理需要財務預算管理人員及負責項目的業(yè)務人員共同參與。項目負責人主要對指標內(nèi)容、指標值及指標權(quán)重等方面設置的相關(guān)性、可行性、科學性進行把控。財務預算管理人員主要對績效目標的設立與項目各活動內(nèi)容、支出分項是否緊密關(guān)聯(lián)，績效指標的設置是否體現(xiàn)項目主體目標等進行審核把關(guān)。

（二）加強預算項目績效指標體系建設

建立科學、合理的預算項目績效指標體系，是預算全過程績效管理的首要任務，也是《財政支出績效評價管理暫行辦法》的最基本要求。首先，預算項目績效指標包含產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本，以及經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務對象滿意度等。其次，科學、合理的預算項目績效指標體系應兼具相關(guān)性、重要性、代表性、具體性、可衡量性等特征。最后，預算項目績效指標的設立應均衡考慮科研事業(yè)單位自身情況，以及項目的效率及效益性，在產(chǎn)出、效益、滿意度指標間賦予合理的權(quán)重，使指標權(quán)重在預算全過程中體現(xiàn)差異性，其中，實施期間的評價更加注重決策、過程和產(chǎn)出，實施期結(jié)束后的評價更加注重產(chǎn)出和效益。

針對每個項目建立項目本身的績效指標體系是科學事業(yè)單位預算項目績效管理優(yōu)化的重要手段?？茖W項目根據(jù)學科內(nèi)容、研究領(lǐng)域等的不同，應設立不同的績效指標體系，以滿足特定科學項目特有的績效考評要求。例如，基礎研究類項目是為了獲得關(guān)于現(xiàn)象和可觀察事實的基本原理及新知識，而進行實驗性和理論性工作的項目，應更傾向于效益指標的建設；應用研究項目是為了獲取新知識而進行的創(chuàng)造性研究的項目，這類項目主要是針對某一特定的實際目標，在績效指標體系建設時應更加注重產(chǎn)出指標的設定；實驗發(fā)展類項目主要是利用從基礎研究、應用研究和實際經(jīng)驗中所獲得的現(xiàn)有知識，為產(chǎn)生新的產(chǎn)品、材料和裝置，建立新的工藝、系統(tǒng)和服務，這類項目應兼顧產(chǎn)出指標（尤其是質(zhì)量指標）及效益指標。

（三）建立專門的預算項目績效管理機構(gòu)及制度

僅靠預算管理人員對預算項目進行績效監(jiān)督、考評往往不具客觀性，難以發(fā)揮預算項目績效管理的真正作用。建立專門的預算項目考評機構(gòu)，樹立預算項目績效考評職責，對預算項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判，使預算項目績效考評結(jié)果更具指導意義。根據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，制定科學事業(yè)單位自己的預算項目績效管理制度，建立適合科學事業(yè)單位自身且科學、合理的項目支出績效管理體系，是預算項目績效管理工作的制度保障。建議重新修訂《中華人民共和國預算法實施條例》，增加部門預算項目績效評價的部分，并對相關(guān)內(nèi)容進行具體規(guī)定，特別是對于績效評價的評價指標、技術(shù)方法、管理機構(gòu)、結(jié)果運用和考核獎懲等進行細化規(guī)定，使預算項目支出績效評價工作有法可依、有章可循。

（四）充分發(fā)揮預算項目績效指標評價結(jié)果對提高科研項目創(chuàng)新水平的指導作用

首先，建立預算項目績效監(jiān)控、考評問責制度，以預算項目績效考評結(jié)果為下一步財政資金優(yōu)化配置提供依據(jù)，對低效、無效的財政資金安排予以削減、取消。鼓勵對取得卓越科研成果、具有創(chuàng)新進步意義的科研項目增加財政資金安排，提高科研人員對科研項目績效管理的重視。其次，充分發(fā)揮預算管理人員及科研項目負責人的主觀能動性，讓預算項目績效管理不被視為額外的工作負擔，而是以科研成果為導向，既提高預算項目績效考評分數(shù)，為以后年度預算項目資金安排提供依據(jù)，同時也提高科研事業(yè)單位的科研創(chuàng)新水平。