車沈麗

安徽大學(xué)高等教育研究所，安徽 合肥 225009

一、問題的提出

近代以來，世界上主要國家紛紛規(guī)范教育立法，推進(jìn)教育法法典化。如1926 年的《美國教育法典》，2000 年的《法國教育法典》，2003 年公布的《俄羅斯教育法典草案（總則）》和《白俄羅斯教育法典》。放眼中國，我國在教育立法領(lǐng)域取得了一些成就。但隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)行的教育法律規(guī)范仍然存在內(nèi)容分散、立法空白、體系化建構(gòu)不完善等問題。教育法法典化的呼聲應(yīng)運而生，成為解決以上問題的重要舉措。

與此同時，立法機關(guān)和教育主管部門也對推進(jìn)教育法法典化達(dá)成高度共識。在2020 年召開的十三屆全國人大第三次會議上，人大代表提出了《關(guān)于編纂〈中華人民共和國教育法典〉的議案》。作為主管部門的教育部，也對此議案給予了積極回應(yīng)，提出2021 年“研究啟動教育法典編纂工作”的工作要點。［1］

當(dāng)下，雖然教育法法典化已被納入國家立法規(guī)劃，但諸多因素影響其立法進(jìn)程，其中關(guān)鍵因素在于教育法法典化的正當(dāng)性要求和模式選擇。

二、教育法法典化的時代機遇

（一）教育法法典化的時代訴求

黨的十八屆三中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［2］的全新命題，開啟了全面深化改革的新時代。我國是成文法國家，現(xiàn)實的發(fā)展需求要求國家的教育法治建設(shè)完善教育立法和提高立法質(zhì)量。教育法法典化作為新時代的一項教育立法活動，也成為提升教育領(lǐng)域的治理體系和治理能力的重要路徑。

2020 年5 月29 日下午，中央政治局就“切實實施民法典”舉行第二十次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)：“《民法典》是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律……對維護人權(quán)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重大意義”。并且，2021 年施行的《民法典》成功走出了一條具有中國特色的法典化之路，也提供了教育法法典化的立法新思路，還為我國教育法律體系話語革新提供了可資借鑒的本土經(jīng)驗。

（二）教育法法典化的理論基礎(chǔ)

教育法律體系化是教育法法典化的理論前提。我國已初步形成以《教育法》為主體，以《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《教師法》等教育單行法為“枝干”，教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章等為“綠葉”的教育法律體系“大樹”，為我國教育法法典化提供了規(guī)范的體系支撐。體系化原則也要求教育法典編纂擁有統(tǒng)一指向的核心范疇，并圍繞這一核心范疇構(gòu)建內(nèi)外部體系，“受教育權(quán)”作為教育法典的核心范疇依據(jù)充分。馬克思關(guān)于人的全面發(fā)展觀是受教育權(quán)人本價值的邏輯起點，聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》中關(guān)于受教育權(quán)的詳細(xì)內(nèi)容和我國《憲法》中對受教育權(quán)的基本規(guī)定，是法律保障中國公民基本權(quán)利的具體體現(xiàn)。除此之外，教育法法典化還應(yīng)遵循科學(xué)化原則?？茖W(xué)化原則主要體現(xiàn)為符合法治精神的基礎(chǔ)上，尊重人的身心發(fā)展規(guī)律和教育要求，從生理學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)學(xué)科中汲取知識。

三、制定教育法典的正當(dāng)性要求

（一）教育法典的規(guī)范功能

1．體系的外部科學(xué)化

“法典真正的貢獻(xiàn)在于體系化所帶來的體系效益”。［3］教育法典作為一項立法活動，應(yīng)遵循科學(xué)立法原則，它要求“保證立法符合自然規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律以及立法自身規(guī)律的要求”。［4］此處的科學(xué)化應(yīng)包含教育法典體系的內(nèi)外部科學(xué)化兩個層次。

教育法典體系的外部科學(xué)化，指的是立法者基于對自然規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律等規(guī)律的準(zhǔn)確認(rèn)識，追求教育法典體系的目標(biāo)統(tǒng)一性與內(nèi)容全面性。首先，教育法律體系作為我國法律體系的重要組成部分，在處理與其他部門法之間的關(guān)系時，需要協(xié)調(diào)它們之間內(nèi)容沖突、交叉等結(jié)構(gòu)性問題；其次，需要協(xié)調(diào)《教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》等教育法律之間目標(biāo)的統(tǒng)一性，助益于規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)教育法律體系的塑造。

2．體系的內(nèi)部科學(xué)化

與外部科學(xué)化不同，教育法典體系的內(nèi)部科學(xué)化要求立法者從立法規(guī)律出發(fā)，追求教育法典體系內(nèi)部的邏輯自洽性和價值整合性。首先，邏輯自洽性指教育法典體系的內(nèi)部概念、規(guī)范等要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并按照某種邏輯編排成一個規(guī)范載體。如在概念層面，“法律概念是法律規(guī)范的基礎(chǔ)，也是進(jìn)行法律思維和推理的根本環(huán)節(jié)”［5］，理當(dāng)述說精準(zhǔn)。如需要明確“應(yīng)該‘重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育’還是‘均衡發(fā)展城鄉(xiāng)學(xué)前教育’？［6］”概念指代模糊，容易產(chǎn)生歧義；其次，價值整合性指立法者在編纂教育法典時采取相同的價值取向。例如《法國教育法典》明晰了學(xué)生是教育的主體、同等對待殘疾學(xué)生與普通學(xué)生、促進(jìn)教育機會均等立法價值取向。它們統(tǒng)一指向確認(rèn)和保障各種教育法律關(guān)系中的受教育權(quán)這一核心理念。

（二）教育法典的社會價值

1．教育法治建設(shè)的守正創(chuàng)新

教育法治建設(shè)始終是我國法治建設(shè)的重要組成部分。改革開放以來，“我國教育法治建設(shè)實現(xiàn)了從法制到法治的觀念轉(zhuǎn)變和實踐轉(zhuǎn)型”［7］，教育立法發(fā)展迅速且“呈現(xiàn)出法律體系化趨向”［8］。教育法典作為教育立法發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，是最具體系化、邏輯化和規(guī)范化的立法形態(tài)。隨著社會的發(fā)展和新時代的到來，我國教育法治建設(shè)已進(jìn)入發(fā)展的“提速期”，教育內(nèi)外部涉及的相關(guān)主體之間的法律關(guān)系愈加復(fù)雜，現(xiàn)有的教育法律法規(guī)難以適應(yīng)新需求，更高層次、更高水準(zhǔn)的教育法治建設(shè)呼之欲出。這就需要著力推進(jìn)教育法法典化，實現(xiàn)教育法治建設(shè)的守正創(chuàng)新，這是實現(xiàn)依法治教進(jìn)程中“有良法可依”的最佳選擇。

2．推進(jìn)教育治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

教育法法典化議題的提出，為教育治理法治化提供“良法”，也保障其達(dá)到“善治”。它作為推進(jìn)我國教育治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個契機，有利于實現(xiàn)社會層面“良法善治”的應(yīng)然價值。

一方面，“良法”是教育治理法治化的基石。教育法典作為新時代的重大教育立法，主動促進(jìn)教育法治建設(shè)的守正創(chuàng)新和響應(yīng)教育治理法治化的轉(zhuǎn)型號召，能夠為實現(xiàn)教育領(lǐng)域重大問題有良法可依提供解決方案。另一方面，“善治”是教育治理法治化的目標(biāo)。因為，“法典編纂的焦點，不在于收集、匯編、完善或改革現(xiàn)有的具有科學(xué)性或者準(zhǔn)科學(xué)性的法律……而是要以一種新的體系化和創(chuàng)新性的法律，來規(guī)劃一個更加美好的社會”。［9］因此，教育法典將積極回應(yīng)教育治理的現(xiàn)實需求，堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，為實現(xiàn)良法善治積極努力，這是教育法法典化的社會價值所在。

四、我國教育法法典化的模式選擇及行動方案

（一）教育法法典化的模式選擇

教育法法典化模式指教育法典的實現(xiàn)形式，是研究教育法典應(yīng)回答的前置性問題之一。自羅馬法以來，大陸法系催生出兩種迥異的法典觀念。［10］迥異的法典觀念衍生出體系型和匯編型兩種法典化模式。

我國應(yīng)選擇體系型的教育法法典化模式，有以下幾點理由：首先，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式與我國教育法法典化模式的體系型模式更匹配。它有利于國家統(tǒng)一制定教育法典，提高立法效率，避免冗長的決策過程。其次，體系型模式能有效避免教育法律規(guī)范中出現(xiàn)內(nèi)容重復(fù)等情況，形塑具備目標(biāo)統(tǒng)一性和邏輯自洽性的規(guī)范集合體，從而降低參與教育教學(xué)活動中的利益主體守法門檻、為教育執(zhí)法提供明確的執(zhí)法依據(jù)、為教育司法統(tǒng)一裁判依憑。最后，體系型模式可以完善現(xiàn)行教育法律體系的類型與結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)教育法律制度創(chuàng)新，從而構(gòu)建一個更加系統(tǒng)化、規(guī)范化的教育法律體系。［11］

（二）我國教育法法典化的行動方案

1．形塑教育法法典化中國方案

首先，教育法典的制定工作應(yīng)由國家立法機關(guān)牽頭組織，立法實務(wù)部門和教育主管部門協(xié)作完成具體編纂工作。其次，我國教育法典也應(yīng)繼承《民法典》《刑法》制定過程中的開放立法理念，即積極吸取全人類的法律文明成果。例如，參照《民法典》在借鑒《德國民法典》的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國社會實際增加人格權(quán)編和侵權(quán)責(zé)任編。再次，借鑒國外成功教育立法經(jīng)驗時也應(yīng)關(guān)注對民眾現(xiàn)實需求的回應(yīng)、制度留白等要求。一方面，我國教育法典要積極回應(yīng)新時代民眾受教育和面向未來的現(xiàn)實需求；另一方面，由于法律具有滯后性，我國的教育法典應(yīng)有必要的、靈活的、開放的制度留白。最后，以受教育權(quán)為核心范疇，遵循體系化、科學(xué)化原則，搭建教育法典體系框架。

2．確保教育法典體系嚴(yán)謹(jǐn)

“嚴(yán)謹(jǐn)”要求整合現(xiàn)有教育法律規(guī)范，厘清教育法典內(nèi)外部關(guān)系。一方面，教育法典應(yīng)協(xié)調(diào)教育基本法與教育單行法、教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章等之間的內(nèi)部關(guān)系。首先，可借助教育法法典化制定類似于關(guān)于招生考試、教材管理等教育主體核心利益問題的法律規(guī)范，填補立法空白。其次，系統(tǒng)吸收《教育法》《高等教育法》等教育法律的具體規(guī)定，以學(xué)校教育、社會教育、家庭教育、終身教育等不同領(lǐng)域的教育類型串聯(lián)，適當(dāng)修補并革新部分行政法規(guī)及部門規(guī)章的條文；另一方面，應(yīng)處理好與《民法典》《刑法》等部門法之間的外部關(guān)系，避免沖突。對于《民法典》《刑法》等部門法已規(guī)定內(nèi)容，教育法典中無重申必要，只需強調(diào)行為和責(zé)任的一致性，并且明確違反強制性規(guī)定行為后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?？蓞⒄掌渌块T法中“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》的相關(guān)規(guī)定定罪處罰”的條文轉(zhuǎn)引指示方式，對其中涉及的民事責(zé)任、刑事責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)處理。