駱佳佳

本文以財(cái)政重點(diǎn)領(lǐng)域——財(cái)政局部門匯總預(yù)決算報(bào)表為切入點(diǎn)，結(jié)合事業(yè)單位的預(yù)決算報(bào)表與企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的相似之處，選取廣州、深圳、珠海、佛山、中山、惠州、江門、肇慶等大灣區(qū)八市，對(duì)2018年、2019年的預(yù)決算報(bào)表數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，借助EXCLE數(shù)據(jù)透視功能，把八市的預(yù)決算相關(guān)指標(biāo)納入一個(gè)分析模型里，設(shè)計(jì)以圖表的形式展現(xiàn)指標(biāo)，從宏觀層面實(shí)現(xiàn)各市級(jí)單位同一部門范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)預(yù)決算橫向?qū)Ρ燃白陨眍A(yù)決算情況的縱向?qū)Ρ取?/p>

一、文章緒論

國(guó)務(wù)院在2018年9月印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，這是第一次從國(guó)家角度出發(fā)，針對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理制定的文件。廣東省委省政府為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，于2019年2月印發(fā)《廣東省關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的若干意見(jiàn)》（粵發(fā)〔2019〕5號(hào)），該文件明確了確保全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理落地見(jiàn)效的總體思路和工作舉措。本研究以財(cái)政重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政局部門匯總預(yù)決算報(bào)表為切入點(diǎn)，將報(bào)告中的相關(guān)數(shù)據(jù)集合在一個(gè)大數(shù)據(jù)模型中進(jìn)行匯總分析。再引入上市公司財(cái)務(wù)分析模型中的層次分析、熵權(quán)TOPSIS等數(shù)學(xué)算法，選取部分指標(biāo)，利用多維度的大數(shù)據(jù)理念，站在全省一盤棋的戰(zhàn)略高度，對(duì)財(cái)政預(yù)決算情況進(jìn)行分析。試點(diǎn)研究單位為大灣區(qū)八市，包括廣州、深圳、珠海、佛山、中山、惠州、江門、肇慶，（由于東莞市財(cái)政局部門預(yù)算為局本級(jí)預(yù)算，不包括下屬單位，故研究對(duì)象不包括東莞市財(cái)政局）。

二、構(gòu)建模型

（一）數(shù)據(jù)收集

筆者登錄相關(guān)各市的財(cái)政局官網(wǎng)，在重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)/部門預(yù)決算等信息欄中下載2018至2019年度的預(yù)決算報(bào)告。將各地市、各年份的預(yù)決算報(bào)告匯總整理，形成數(shù)據(jù)庫(kù)。由于“三公”經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督的重要性，本次研究將該部分的相關(guān)指標(biāo)作為數(shù)據(jù)分析對(duì)象。

（二）數(shù)據(jù)預(yù)處理

通過(guò)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集與整理，研究人員發(fā)現(xiàn)，各個(gè)地市之間、預(yù)算與決算之間、不同年份之間，都存在部分指標(biāo)值未統(tǒng)計(jì)的情況。為保證數(shù)據(jù)之間的可比性，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行了篩選，最終留下37項(xiàng)（收入類8項(xiàng)、支出類23項(xiàng)、“三公”經(jīng)費(fèi)類6項(xiàng)）。

由于《廣東省財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)》大多數(shù)為定性指標(biāo)，且本次研究由于信息資源的限制，尚未收錄較多的數(shù)據(jù)信息，因此初步篩選出5個(gè)指標(biāo)作為第一階段模型構(gòu)建的基礎(chǔ)。指標(biāo)如下表所示：

將相關(guān)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)引入模型中，根據(jù)熵權(quán)法的相關(guān)定義，“三公”經(jīng)費(fèi)變動(dòng)率的數(shù)據(jù)波動(dòng)幅度最大，代表蘊(yùn)含的信息最多，因此賦予較高的權(quán)重，權(quán)重值為0.46；其次為結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)率，權(quán)重值為0.34。根據(jù)TOPSIS法的相關(guān)步驟，分別計(jì)算得出各地市的距離最優(yōu)解、最差解的相對(duì)貼近度（相對(duì)貼近度越大越好），廣州由于“三公”經(jīng)費(fèi)變動(dòng)率、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)率等指標(biāo)的影響，處于各地市指標(biāo)評(píng)價(jià)中較低的水平。

三、初步結(jié)論

（一）預(yù)算調(diào)整過(guò)大

以深圳市為例，在2018、2019兩個(gè)年度預(yù)決算報(bào)告中，科學(xué)技術(shù)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出均存在大幅調(diào)整的情形，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的合理性。決算與預(yù)算相去甚遠(yuǎn)，也說(shuō)明財(cái)政資金在運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)管缺位。

（二）量化指標(biāo)較少

廣東省目前已建立了共性績(jī)效指標(biāo)框架和分行業(yè)領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)體系，三級(jí)指標(biāo)共28個(gè)，定性指標(biāo)數(shù)量居多，可以量化的指標(biāo)數(shù)量較少。由于定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)過(guò)程不夠客觀，另外缺乏對(duì)無(wú)效自評(píng)的懲戒機(jī)制，使得預(yù)算單位自評(píng)分均在90分以上，無(wú)法有效區(qū)分績(jī)效檔次。

（三）問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失

廣東省預(yù)算績(jī)效管理體系尚未形成閉環(huán)管理，佛山市財(cái)政局在2019年部門決算未公示的情況下，已經(jīng)公示2020年的預(yù)算，很大程度上未將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果影響充分應(yīng)用，即績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整未掛鉤。

總的來(lái)說(shuō)，決算審計(jì)結(jié)果沒(méi)有和下一年的專項(xiàng)資金預(yù)算安排進(jìn)行銜接，也未納入專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系內(nèi)。例如“三公”經(jīng)費(fèi)-因公出國(guó)（境）支出，2018年、2019年連續(xù)兩年預(yù)算編制時(shí)套用以前年度慣例為零，不做預(yù)算安排，但實(shí)際又會(huì)發(fā)生因公出國(guó)（境）情況。

（四）資金盤活不足

廣東省審計(jì)廳2020年7月在審計(jì)工作報(bào)告中指出：個(gè)別省級(jí)財(cái)政資金未及時(shí)盤活使用。下表為2018年、2019年研究對(duì)象八市財(cái)政局的年末資金結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況。

（五）管理范圍不清

目前，很多行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理工作沒(méi)有形成一個(gè)完整的認(rèn)知，停留在財(cái)政部門編制預(yù)算，業(yè)務(wù)部門盡量不要超預(yù)算這種表面認(rèn)知層面?？?jī)效目標(biāo)申報(bào)等工作大多由單位財(cái)務(wù)部門或財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)完成，導(dǎo)致部分不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目納入預(yù)算；在執(zhí)行階段，各財(cái)政局以及業(yè)務(wù)部門對(duì)財(cái)政運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析不足；在績(jī)效評(píng)價(jià)階段，預(yù)算安排和政策調(diào)整是脫節(jié)的，廣泛存在為管理而管理、為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。

（六）指標(biāo)構(gòu)建偏差

截至編制2020年預(yù)算時(shí)，《廣東省財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)》已經(jīng)收錄18704個(gè)績(jī)效指標(biāo)，但存在各地市根據(jù)部門不同情況選擇不同的指標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致不具備橫向可比性。指標(biāo)框架構(gòu)建的不合理可能導(dǎo)致非經(jīng)濟(jì)損失相對(duì)更為廣泛，表現(xiàn)為對(duì)被評(píng)價(jià)單位產(chǎn)生逆向激勵(lì)，也可能造成某些必要項(xiàng)目的不當(dāng)削減，導(dǎo)致資源配置的失效，由此產(chǎn)生不能滿足某些公共需求的負(fù)效應(yīng)。

四、對(duì)策建議

黨的十九大提出全面實(shí)施績(jī)效管理，體現(xiàn)了推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也促使政府對(duì)行政事業(yè)資金更加規(guī)范的管理。針對(duì)本研究構(gòu)建的初步數(shù)據(jù)分析模型，績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)展現(xiàn)的一些不足，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整與優(yōu)化。

（一）完善管理制度

從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，統(tǒng)籌構(gòu)建預(yù)算績(jī)效的四要素，構(gòu)建以績(jī)效目標(biāo)為重要基礎(chǔ)、以績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用為目標(biāo)導(dǎo)向、以績(jī)效評(píng)價(jià)為重要手段、以信息與溝通為重要條件、以績(jī)效監(jiān)控為重要保證，相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的四要素預(yù)算績(jī)效管理框架。

（二）構(gòu)建指標(biāo)框架

厘清績(jī)效指標(biāo)框架的構(gòu)建邏輯，對(duì)一省的某類部門進(jìn)行固定績(jī)效指標(biāo)設(shè)定，允許其根據(jù)各地市縣的實(shí)際情況選擇特色指標(biāo)。對(duì)指標(biāo)進(jìn)行公共評(píng)價(jià)指標(biāo)及個(gè)體評(píng)價(jià)指標(biāo)的劃分，并在2至3年的預(yù)算周期內(nèi)完成一次指標(biāo)評(píng)價(jià)及修訂。

預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況面對(duì)海量信息和數(shù)據(jù)，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效考核全覆蓋，必須樹(shù)立大數(shù)據(jù)財(cái)務(wù)思維，加大可量化指標(biāo)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)預(yù)算績(jī)效分析平臺(tái)，快速精準(zhǔn)地鎖定目標(biāo)，從點(diǎn)上問(wèn)題衍生到面上問(wèn)題，如通過(guò)大數(shù)據(jù)的聚類分析、趨勢(shì)性分析等手段，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行當(dāng)中的系統(tǒng)性、苗頭性、趨勢(shì)性問(wèn)題，從而更好地發(fā)揮績(jī)效全過(guò)程管理職能。

（三）優(yōu)化考核機(jī)制

目前績(jī)效評(píng)價(jià)的重要短板之一是預(yù)算部門自評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)行為浮于形式、評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高等成為普遍存在的問(wèn)題。可依托預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，將績(jī)效考核結(jié)果作為人事考察的重要依據(jù)。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，要求切實(shí)硬化預(yù)算約束，層層落實(shí)各級(jí)政府主體責(zé)任，加大問(wèn)責(zé)追責(zé)和查處力度，完善政績(jī)考核體系。

（四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)

對(duì)于干部要加快更新財(cái)稅、績(jī)效、管理會(huì)計(jì)理念的培養(yǎng)，通過(guò)舉辦沙龍、大講堂、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種手段，使干部掌握好財(cái)政、金融、民生、環(huán)境資源、投資、績(jī)效等多方面的專業(yè)知識(shí)。特別是要努力掌握大數(shù)據(jù)財(cái)務(wù)分析技能，通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)實(shí)踐，不斷提升相關(guān)人員的大數(shù)據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)水平。

[廣東中天粵會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）四川分所]