摘 要：國家公園體制是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新名詞。以國家公園體制進行自然保護區(qū)的建設(shè)管理有助于推動國土空間的科學(xué)開發(fā)和保護利用，同時進行相應(yīng)的生態(tài)建設(shè)也符合我國建設(shè)美麗中國的基本要求。為進一步研究國家公園體制建設(shè)背景下，自然保護區(qū)建設(shè)管理相關(guān)內(nèi)容，文章以國家公園體制為入手點，通過分析當(dāng)前自然保護區(qū)建設(shè)管理中存在的問題，深入解析青海省國家公園自然保護地體系建設(shè)管理方面所采取的具體計劃。

關(guān)鍵詞：國家公園體制 自然保護區(qū)建設(shè) 建設(shè)管理計劃 問題分析

中圖分類號：F205

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）08-032-02

青海省生態(tài)資源豐富，自然環(huán)境良好，在國家公園體制提出后，青海省即開始研究以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，力求憑借青海省生態(tài)文化資源，打造具有青海省特色的生態(tài)建設(shè)項目，積極響應(yīng)國家生態(tài)建設(shè)號召。在對青海省本地自然保護區(qū)以及國外國家公園進行深入實地調(diào)研后，在青海省林業(yè)局和草原局牽頭之下開始對青海省自然保護地體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行研究。作為自然保護地體系示范省，青海省人民政府及下轄各相關(guān)部門制定了為期3年的建設(shè)行動計劃，力求達成相應(yīng)的建設(shè)目標(biāo)。就當(dāng)前生態(tài)發(fā)展實際情況來看，青海省不僅有良好的自然生態(tài)資源為基礎(chǔ)，同時在各方充分重視且積極響應(yīng)的情況下，按照國家公園體制建設(shè)的自然保護地體系必將為我國其他省份進行國家公園建設(shè)的模板。

一、國家公園體制分析

（一）基本內(nèi)容

國家公園體制，本質(zhì)上是為了解決我國當(dāng)前自然保護及生態(tài)資源開發(fā)利用過程中存在的各項問題。在國家公園體制下，相應(yīng)的國土資源保護開發(fā)工作將能夠在統(tǒng)一的管理機構(gòu)及管理體系下健康運行，這對于我國生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展均具有重要意義。當(dāng)前國家公園體制在建設(shè)發(fā)展過程中重點包含以下5方面內(nèi)容。一是明確管理機構(gòu)，建立完善的上下級管理體系[1]。依托于國家頂層規(guī)劃指導(dǎo)，將相應(yīng)的管理工作逐步向下傳遞，通過林業(yè)、草原局等相應(yīng)管理單位直接負責(zé)地區(qū)國家公園的管理工作。二是建設(shè)一批具有示范意義的國家公園，這一過程中需要考慮我國各地區(qū)建設(shè)國家公園的相關(guān)優(yōu)勢，敲定具體區(qū)域后，著力進行建設(shè)指導(dǎo)和資金支持。三是加速推進國家公園建設(shè)區(qū)域內(nèi)各類資源的確權(quán)工作，在管理工作中明確權(quán)責(zé)。四是根據(jù)當(dāng)前實際情況制定相應(yīng)的中長期發(fā)展規(guī)劃，確保各項建設(shè)工作以科學(xué)的規(guī)劃為基礎(chǔ)。五是進一步完善相關(guān)法律法規(guī)、明確體系，通過相應(yīng)的法治建設(shè)來妥善推動國家公園的建設(shè)發(fā)展[2]。

（二）特征描述

國家公園體制具有4個方面特征。一是國家公園體制以生態(tài)文明建設(shè)為核心，也必然以其為基礎(chǔ)原則，國家公園體制，將進一步為推動國家生態(tài)文明發(fā)展貢獻力量。二是從生態(tài)保護角度來看，國家公園在建設(shè)過程中必須凸顯生態(tài)保護能力，并將生態(tài)保護作為關(guān)鍵建設(shè)目標(biāo)，不僅要確保開發(fā)過程符合生態(tài)保護要求，而且也要確保在后續(xù)長期運行過程中發(fā)揮相應(yīng)的生態(tài)保護價值。三是國家公園體制能夠在國家自然資源開發(fā)利用及保護工作發(fā)揮重要作用。通過國家公園體制，不僅能夠進一步明確相應(yīng)的資源權(quán)屬問題，而且也能夠使開發(fā)和保護工作在統(tǒng)一的管理框架和法規(guī)體系內(nèi)進行。四是國家公園體制能夠滿足人民群眾生態(tài)發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)需求。穩(wěn)步推進國家公園建設(shè)，不僅加強了自然資源的保護水平，同時也能在改善生態(tài)的基礎(chǔ)上進一步推動地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，其相關(guān)價值完全符合社會主義現(xiàn)代化建設(shè)要求[3]。

二、當(dāng)前自然保護區(qū)建設(shè)管理存在的問題

（一）自然保護區(qū)分級管理不完善

我國自然保護區(qū)數(shù)量相對較多，但在既往管理過程中不同的自然保護區(qū)分級管理并不完善，尤其是管理權(quán)限問題始終影響著自然保護區(qū)的科學(xué)發(fā)展。由于分級管理體系不完善，導(dǎo)致諸多自然保護區(qū)在建設(shè)發(fā)展過程中無法按照統(tǒng)一規(guī)劃部署嚴(yán)格落實相應(yīng)的建設(shè)計劃，建設(shè)過程中面臨多方交叉管理的不利情況。此外很多自然保護區(qū)，在建設(shè)管理過程中人員配置不科學(xué)，無法切實履行相應(yīng)的工作職責(zé)，在沒有統(tǒng)一管理機構(gòu)的情況下，其建設(shè)發(fā)展的速率和質(zhì)量都相對較低[4]。

（二）自然保護區(qū)治理管理能力差

對于自然保護區(qū)而言，不論是建設(shè)工作還是相應(yīng)的管理工作，其過程中都需要多方技術(shù)力量的支持。由于多數(shù)自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境較為復(fù)雜，因此其監(jiān)測和管理調(diào)整難度都相對較大。目前我國多數(shù)自然保護區(qū)在建設(shè)管理過程中缺乏基本的技術(shù)支持，尤其在綜合管控平臺和各項子監(jiān)測技術(shù)上存在應(yīng)用不到位或技術(shù)不完善的問題。這些問題使得管理人員難以全面把控自然保護區(qū)整體運行狀態(tài)，既不利于當(dāng)前生態(tài)發(fā)展，也不利于后期科學(xué)的規(guī)劃調(diào)整。

（三）自然保護區(qū)生態(tài)人文價值未得到充分體現(xiàn)

國家公園體制下的自然保護區(qū)建設(shè)以生態(tài)文化建設(shè)為重要目標(biāo)，而當(dāng)前多數(shù)自然保護區(qū)未能在發(fā)展過程中體現(xiàn)相應(yīng)的生態(tài)文化價值，很多自然保護區(qū)在建設(shè)管理過程中缺乏相應(yīng)的文化融合意識，不僅工作人員中缺乏民間文化人士，而且在自然保護地配套生態(tài)文化項目建設(shè)上也存在目光較短、意識不足等問題。具體表現(xiàn)包括自然保護地配套生態(tài)文化項目相對較少、自然保護區(qū)地區(qū)名片效應(yīng)不足等。這些問題在很大程度上削弱了自然保護區(qū)的生態(tài)文化建設(shè)價值。

（四）自然保護區(qū)資金供給存在問題

自然保護區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中需要相應(yīng)的資金支持，在缺乏資金的情況下，任何科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃都難以落實。當(dāng)前我國相當(dāng)一部分自然生態(tài)保護區(qū)，資金投入相對較少，因此其所能發(fā)揮的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、文化價值都比較有限。而且自然保護區(qū)管理建設(shè)資金全部來源于政府財政資金撥付，資金供給相對單一，因此很容易受到政府財政預(yù)算調(diào)整的影響，一旦出現(xiàn)預(yù)算不足或其他項目資金調(diào)用等問題容易導(dǎo)致自然保護區(qū)建設(shè)發(fā)展暫停?？梢哉f自然保護區(qū)資金問題是我國自然生態(tài)建設(shè)過程中各類資金問題的重要體現(xiàn)。

三、青海省國家公園自然保護地體系建設(shè)管理計劃

（一）采取統(tǒng)一分級管理新體制

在青海省林業(yè)和草原局的統(tǒng)一規(guī)劃管理下，將建立相應(yīng)的自然保護地分級管理體系，并在體系內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的管理機構(gòu)。在建設(shè)規(guī)劃過程中，采取不同情形下不同事項不同管理模式的形式，其中主要包括中央直管地方與中央?yún)f(xié)同管理以及地方直管三種管理類型，而在分級管理過程中進一步研究社區(qū)治理、公益治理、政府治理等多種治理保護形式[5]。根據(jù)相關(guān)要求，青海省完成相應(yīng)的自然保護地分級管理辦法編研工作。此外在管理機構(gòu)方面，青海省林業(yè)局和草原局將在不同工作中協(xié)同行使管理職能并承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。在機構(gòu)設(shè)置人員編制、職責(zé)匹配等各方面充分按照機構(gòu)編制工作條例進行安排，切實保障不同區(qū)域的分割管理。另外，青海省將根據(jù)各地區(qū)自然保護地建設(shè)的實際需求按照相應(yīng)的管理機構(gòu)增設(shè)要求合理增加分管機構(gòu)，進一步提升管理精度。

（二）推動自然保護地建設(shè)管理現(xiàn)代化

由于國家公園體制下自然保護地規(guī)劃面積相對較大，因此區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境、植物生態(tài)環(huán)境、動物生態(tài)環(huán)境都比較復(fù)雜，而想要自然保護地科學(xué)發(fā)展，必須要在管理工作中明確保護區(qū)內(nèi)的各項參數(shù)。通過對青海省孟達國家級自然保護區(qū)進行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在17，290公頃的占地面積下，為切實了解保護區(qū)內(nèi)各項相關(guān)情況，在基礎(chǔ)保護設(shè)施方面該保護區(qū)內(nèi)共設(shè)置7處管護站以及1處監(jiān)測站，19處微波監(jiān)控以及1套終端監(jiān)控系統(tǒng)[6]。事實證明，此類較為完善的監(jiān)測管理設(shè)備能夠有效提升管理水平和管理效率，但在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)了該自然保護區(qū)缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理中心，因此在未來自然保護地建設(shè)發(fā)展過程中，必然將應(yīng)用到“互聯(lián)網(wǎng)+”、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)以及協(xié)同化辦公等相關(guān)信息化技術(shù)，不僅要增強相應(yīng)的數(shù)據(jù)獲取能力，同時也要加強數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)利用能力。

（三）塑造新時代生態(tài)文化價值體系

在明確我國其他地區(qū)自然保護區(qū)生態(tài)文化發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，青海省在未來自然保護地建設(shè)過程中必然著力于塑造新時代生態(tài)文化價值體系。首先，必須加大生態(tài)文化保護力度，在工作中邀請民間生態(tài)文化相關(guān)人士參與管理決策，同時注重生態(tài)文化傳承人的培養(yǎng)，對于一些具有生態(tài)文明示范意義的學(xué)校村落等加強相應(yīng)的保護和建設(shè)發(fā)展工作；另外要充分利用自然保護地來進行生態(tài)文化教育工作，切實發(fā)揮其生態(tài)文化服務(wù)價值，既可以利用良好的生態(tài)景觀打造生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，同時也可以將其應(yīng)用于校園生態(tài)文化教育工作；除此之外青海省還著力于促生生態(tài)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，將音樂創(chuàng)作、攝影、舞蹈、文創(chuàng)產(chǎn)品等與自然保護地進行有機結(jié)合，使其更好地提供生態(tài)文化服務(wù)；最后要著力于生態(tài)文化的宣傳工作，將相應(yīng)的自然保護地打造為響亮的地區(qū)名片，提高其生態(tài)及經(jīng)濟服務(wù)價值，同時向外傳播科學(xué)的生態(tài)文化理念[7]。

（四）拓寬資金渠道完善投入保障機制

青海省在自然保護地建設(shè)過程中注意到既往其他地區(qū)相關(guān)項目管理過程中出現(xiàn)的資金問題，因此在未來相關(guān)項目發(fā)展過程中，會建立以財政投入為主的資金機制，在穩(wěn)定財政撥付的基礎(chǔ)上，推進生態(tài)綜合補償工作。同時還將開展相應(yīng)的綠色金融服務(wù)，進一步推動各類社會企業(yè)參與到本地區(qū)生態(tài)建設(shè)之中。青海省在生態(tài)保護地建設(shè)調(diào)研過程中，對瑞士國家公園進行了探訪調(diào)研，瑞士國家公園總面積在170平方公里以上，而按照其收支統(tǒng)計結(jié)果來看，其每年管理費用約為400～500萬瑞士法郎，其中350萬瑞士法郎由聯(lián)邦政府撥付，政府撥付占比在70%至87.5%之間[8]。瑞士國家公園作為國家公園中較為成功的典范，其管理費用資金構(gòu)成比例，對于我國國家公園自然保護地建設(shè)具有重要參考意義。青海省在未來自然保護地建設(shè)過程中，也將采取以政府撥付為主同時聯(lián)合社會企業(yè)進行合作投資建設(shè)的模式，最大限度保障自然保護地的資金需求。

四、結(jié)束語

保護生態(tài)環(huán)境，以青山綠水奠定我國未來發(fā)展基礎(chǔ)是當(dāng)前社會發(fā)展的重要研究內(nèi)容。本文針對國家公園體制建設(shè)背景下自然保護區(qū)建設(shè)管理相關(guān)內(nèi)容進行了詳細分析，結(jié)合既往建設(shè)管理過程中存在的問題，分析了青海省國家公園自然保護地體系建設(shè)管理的相關(guān)計劃。希望本文所述內(nèi)容能夠?qū)η嗪Ｊ∥磥砩鷳B(tài)保護及生態(tài)文化建設(shè)有所幫助。

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（作者單位：青海省國家公園科研監(jiān)測評估中心 青海西寧 810001）

[作者簡介：鄭雪梅（1986—），女，回族，青海人，大學(xué)本科，林業(yè)工程師，研究方向：自然保護區(qū)建設(shè)管理、自然教育。]

（責(zé)編：趙毅）