●蘇曉軍

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。 黨的十九大提出：“要建立全面規(guī)范透明、 標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度， 全面實(shí)施績(jī)效管理。 ”2018 年9 月，黨中央、國(guó)務(wù)院從增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”的高度， 專門部署全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作。 山東省在全國(guó)范圍內(nèi)率先出臺(tái)了貫徹落實(shí)意見(jiàn)， 提出省級(jí)用3 年時(shí)間，市縣用5 年時(shí)間，基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系的總目標(biāo)。 目前，項(xiàng)目支出績(jī)效管理工作在頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐方面都取得了較大的成效。 但是，在部門整體績(jī)效管理方面仍存在著整體績(jī)效理念未根本轉(zhuǎn)變、工作質(zhì)量未整體提升、應(yīng)用成效未充分顯現(xiàn)的問(wèn)題， 這在縣區(qū)級(jí)表現(xiàn)尤為顯著。 本文以山東省濱州市濱城區(qū)在部門整體績(jī)效管理方面的實(shí)踐為案例， 分析該區(qū)部門整體績(jī)效管理工作開(kāi)展情況、 存在的問(wèn)題及系列做法，以期為縣區(qū)級(jí)部門整體績(jī)效管理提供改革樣本。

一、部門整體績(jī)效管理概念及必要性

（一）部門整體績(jī)效管理概念

部門整體績(jī)效管理是指對(duì)部門（單位）所有預(yù)算收支情況開(kāi)展績(jī)效管理考核，根據(jù)部門（單位）的部門職責(zé)、政策文件、 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，以預(yù)算資金支出情況為脈絡(luò)，將項(xiàng)目支出、人員支出和公用支出的績(jī)效管理全部涵蓋在內(nèi)形成整體，全面考量各類資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，綜合以資金管理為主線的共性指標(biāo)體系和以部門履職情況為主線的個(gè)性指標(biāo)體系， 從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效益、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等多個(gè)方面，全面衡量部門（單位）支出績(jī)效和履職效能的一種預(yù)算績(jī)效管理模式。 通過(guò)評(píng)價(jià)部門（單位）的整體績(jī)效及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，倒逼部門（單位）主動(dòng)提升資金使用績(jī)效及整體績(jī)效管理水平。

（二）實(shí)施部門整體績(jī)效管理的必要性

1.助力履職盡責(zé)。 開(kāi)展部門整體績(jī)效管理，能夠幫助預(yù)算部門根據(jù)政府事權(quán)和支出職責(zé)劃分，將部門職責(zé)職能與預(yù)算項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)，把有限的財(cái)政資金更多地分配到公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給方面。 有助于打破部門職能與資金安排之間的“信息孤島”，使各部門從職責(zé)和核心業(yè)務(wù)出發(fā)，檢視自身預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)部門履職短板和資金使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，推動(dòng)部門內(nèi)部資源優(yōu)化，保障部門職責(zé)目標(biāo)和整體效能的實(shí)現(xiàn)。

2.發(fā)揮考核作用。 預(yù)算績(jī)效管理納入對(duì)各級(jí)各部門高質(zhì)量發(fā)展的考核后，地方黨委政府和社會(huì)各界對(duì)績(jī)效管理工作的重視程度明顯提高，將部門整體績(jī)效管理作為一項(xiàng)考核指標(biāo)納入指標(biāo)體系能夠更好地推動(dòng)部門整體績(jī)效管理工作提質(zhì)增效。 運(yùn)用科學(xué)合理、便于操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門年度內(nèi)的預(yù)算資金執(zhí)行情況和部門履職盡責(zé)情況開(kāi)展評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果能夠影響到部門高質(zhì)量發(fā)展考核結(jié)果，為優(yōu)化部門下年度預(yù)算和部門履職情況提供依據(jù)。

3.滿足人民需求。 開(kāi)展部門整體績(jī)效管理工作，能夠促進(jìn)部門（單位）將職責(zé)職能與預(yù)算安排掛鉤，喚起部門的參與意識(shí)，壓實(shí)部門管財(cái)責(zé)任，進(jìn)而提高政府資源配置效率，提升政府預(yù)算的可持續(xù)性，將有限的本級(jí)財(cái)力更多地投入到民生領(lǐng)域，做到“花盡量少的資金，辦盡量多的實(shí)事”，竭力滿足人民群眾對(duì)提升公共服務(wù)的新需求。

二、 當(dāng)前部門整體績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

2020 年，濱城區(qū)財(cái)政局選取濱城區(qū)婦聯(lián)作為部門整體績(jī)效管理改革試點(diǎn)單位進(jìn)行了積極探索，為全區(qū)62 個(gè)區(qū)直部門（單位）全面開(kāi)展部門整體績(jī)效管理工作積累了經(jīng)驗(yàn)。 2021 年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將部門整體績(jī)效管理推廣至所有區(qū)直部門（單位），在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了部門整體績(jī)效管理全覆蓋。 2022 年，為推動(dòng)部門整體績(jī)效管理工作質(zhì)效再上臺(tái)階，在實(shí)現(xiàn)部門整體績(jī)效管理全覆蓋的基礎(chǔ)上選取了3 個(gè)區(qū)直部門開(kāi)展財(cái)政整體績(jī)效評(píng)價(jià)， 為2023 年安排預(yù)算和改進(jìn)管理提供根據(jù)。 隨著部門整體績(jī)效管理工作開(kāi)展范圍更加廣泛、開(kāi)展程度更加深入，在開(kāi)展過(guò)程中暴露出了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下五個(gè)方面：

（一）目標(biāo)制定不夠科學(xué)

部門整體績(jī)效管理是部門所有資金發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”后的績(jī)效，部門整體績(jī)效目標(biāo)是部門整體績(jī)效管理的基礎(chǔ)，不僅在編制環(huán)節(jié)起著基礎(chǔ)性作用，在預(yù)算執(zhí)行和完成環(huán)節(jié)也起著方向指引和評(píng)價(jià)依據(jù)的作用。 在編制部門整體績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中，濱城區(qū)財(cái)政局發(fā)現(xiàn)一些部門沒(méi)能準(zhǔn)確把握部門整體績(jī)效管理的本質(zhì)，習(xí)慣于將部門整體支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)定為項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的加總羅列，部門整體績(jī)效目標(biāo)成為重點(diǎn)項(xiàng)目支出目標(biāo)的“物理堆積”。 還有一些部門在部門整體績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置時(shí)，直接把年度工作計(jì)劃或年度考核方案中的內(nèi)容拿來(lái)作為績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致后期部門整體績(jī)效自評(píng)或財(cái)政整體績(jī)效評(píng)價(jià)成為 “無(wú)源之水”，難以得出客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（二）部門主動(dòng)性較弱

從濱城區(qū)近三年的實(shí)踐情況來(lái)看，部門整體績(jī)效管理主要還是自上而下的工作安排，“財(cái)政熱、部門冷”的現(xiàn)象較為普遍。 對(duì)于一些部門來(lái)說(shuō)， 部門整體績(jī)效管理仍是一種被動(dòng)的工作安排，并非出自部門主動(dòng)的工作訴求。 同時(shí)，部門整體績(jī)效管理具有整體性，其工作過(guò)程依賴于部門財(cái)務(wù)科室和業(yè)務(wù)科室的協(xié)同配合，是一項(xiàng)具有綜合性、復(fù)雜性的工作，絕非財(cái)務(wù)科室能夠獨(dú)立完成的，但在預(yù)算部門內(nèi)部，仍然存在認(rèn)知偏差，認(rèn)為財(cái)政部門布置的任務(wù)都是財(cái)務(wù)人員的工作，大部分預(yù)算部門的部門整體績(jī)效管理工作，僅由財(cái)務(wù)科室兼帶完成。 評(píng)價(jià)過(guò)程中，部門整體績(jī)效自評(píng)結(jié)果往往變成部門財(cái)務(wù)自查報(bào)告或是各科室年度工作總結(jié)的“大雜燴”，自評(píng)的“形式”大于實(shí)際的“價(jià)值”，難以完整體現(xiàn)部門履職績(jī)效。

（三）人員專業(yè)性不強(qiáng)

部門整體績(jī)效管理工作相較于以往的項(xiàng)目績(jī)效管理難度更大、專業(yè)性更強(qiáng)，對(duì)預(yù)算部門的財(cái)務(wù)人員來(lái)說(shuō)工作量增大的同時(shí)工作難度也隨之提升。 對(duì)于基層預(yù)算部門（單位）而言，部門整體績(jī)效管理相關(guān)工作主要是財(cái)務(wù)科室負(fù)責(zé)總體牽頭，然而，在實(shí)際工作中財(cái)務(wù)工作職能較為單一；財(cái)務(wù)人員數(shù)量相對(duì)緊缺；部分財(cái)務(wù)人員非財(cái)會(huì)專業(yè)出身，屬于“半路出家”；大多單位財(cái)務(wù)科室僅分設(shè)會(huì)計(jì)和出納兩個(gè)崗位。 多方面因素的作用下，財(cái)務(wù)人員對(duì)于本單位其他業(yè)務(wù)科室的職責(zé)分工和工作內(nèi)容了解甚少，一些部門滋生了“想做做不好、干脆做不了”的思想偏差。 在這樣的條件下，推動(dòng)部門整體績(jī)效管理工作的難度顯而易見(jiàn)。

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善

由于預(yù)算部門參與構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的主動(dòng)性不高，人員專業(yè)性較為不足，在部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中指標(biāo)內(nèi)容的選擇和權(quán)重的分配缺少部門特色，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏整體性和宏觀性； 反映部門管理的共性指標(biāo)較多，反映部門履職效能的個(gè)性指標(biāo)較少，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)體系“同質(zhì)化”，不能凸顯各部門核心職能和重點(diǎn)工作； 評(píng)價(jià)指標(biāo)中定性指標(biāo)的制定和賦分主觀因素較多， 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的質(zhì)量不能得到保證。 以上因素導(dǎo)致部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)完善， 部門自評(píng)和財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果難以客觀反映部門整體績(jī)效的完成情況。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠充分

目前， 在項(xiàng)目績(jī)效管理階段通過(guò)部門自行監(jiān)控、部門自評(píng)和財(cái)政自評(píng)抽查復(fù)核、財(cái)政重點(diǎn)監(jiān)控、財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的辦法，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行率偏低，績(jī)效自評(píng)等級(jí)為“中”“差”的項(xiàng)目，要求限時(shí)整改，并在預(yù)算編制、分配資金時(shí)從嚴(yán)從緊安排，有效壓減低效、無(wú)效支出，取得了較好的效果。但是在部門整體績(jī)效管理階段，由于部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制的建立尚在摸索階段， 并且部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)資金涵蓋多本預(yù)算，其中還包含專項(xiàng)債券資金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金等多種資金類別， 評(píng)價(jià)結(jié)果較難按照項(xiàng)目劃分與內(nèi)部預(yù)算資金分配進(jìn)行實(shí)質(zhì)性掛鉤運(yùn)用。同時(shí)各預(yù)算部門也很少將部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算資金分配、完善制度政策、改進(jìn)內(nèi)部管理的依據(jù)， 部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用成效微乎其微。

三、濱城區(qū)推進(jìn)部門整體績(jī)效管理的探索與成效

（一）堅(jiān)持“上下一盤棋”，解決“涼熱不均”的“溫差”問(wèn)題

針對(duì)部門整體績(jī)效管理“涼熱不均” 的問(wèn)題，濱城區(qū)財(cái)政局圍繞預(yù)算資金管理這條主線，堅(jiān)持總體規(guī)劃、實(shí)施方案、業(yè)務(wù)督導(dǎo)環(huán)環(huán)相扣，打造了構(gòu)建指標(biāo)體系、編報(bào)績(jī)效目標(biāo)、開(kāi)展部門自評(píng)、編寫績(jī)效報(bào)告、扎實(shí)財(cái)政評(píng)價(jià)、充分結(jié)果應(yīng)用6 個(gè)步驟的全程管理模式，并印發(fā)了《濱城區(qū)區(qū)級(jí)部門和單位整體績(jī)效管理暫行辦法》，進(jìn)一步厘清財(cái)政部門和預(yù)算部門的職責(zé)分工，壓實(shí)62 個(gè)區(qū)直預(yù)算部門（單位）的主體職責(zé)，使預(yù)算部門化被動(dòng)為主動(dòng)， 引導(dǎo)其積極參與部門整體績(jī)效管理工作， 有效化解了部門整體績(jī)效管理歷來(lái)存在的“部門冷、財(cái)政熱”問(wèn)題，助力打造多部門聯(lián)動(dòng)的高效協(xié)同管理新局面。

（二）堅(jiān)持“部門一股繩”，解決用力不均的誤差問(wèn)題

在財(cái)政部門層面，濱城區(qū)財(cái)政局印發(fā)了《濱城區(qū)財(cái)政局預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)程（試行）》和《濱城區(qū)財(cái)政局內(nèi)部預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)操作細(xì)則（試行）》，在文件制度層面劃分好各科室在預(yù)算績(jī)效管理方面的職能分工。 在開(kāi)展每項(xiàng)工作前，績(jī)效科室首先征求各業(yè)務(wù)科室的意見(jiàn)建議，查短板、找隱患，做到各科室信息共享、凝聚共識(shí)，變“績(jī)效科室單兵作戰(zhàn)”為“各科室合力共為”。

在預(yù)算部門（單位）層面，通過(guò)組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)向預(yù)算部門的分管領(lǐng)導(dǎo)宣介部門整體績(jī)效管理的必要性并聘請(qǐng)第三方專家團(tuán)隊(duì)對(duì)各區(qū)直部門（單位）的財(cái)務(wù)人員及業(yè)務(wù)科室主要負(fù)責(zé)人開(kāi)展上門培訓(xùn)，重點(diǎn)糾正原有的“重分配，輕管理；重支出，輕績(jī)效”的認(rèn)知偏差，打破各科室之間的“信息孤島”，扭轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)一肩挑、業(yè)務(wù)科室置身事外的傾向。

（三）堅(jiān)持“培訓(xùn)兩手抓”，解決業(yè)務(wù)不熟的偏差問(wèn)題

針對(duì)業(yè)務(wù)不熟帶來(lái)的“想做做不好、干脆做不了”的認(rèn)識(shí)偏差，濱城區(qū)財(cái)政局堅(jiān)持兩手抓、兩手硬。一手抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由績(jī)效科室的骨干力量和經(jīng)驗(yàn)豐富的第三方講師對(duì)全區(qū)260 余名績(jī)效管理人員分別就開(kāi)展部門整體績(jī)效管理的重要意義及具體工作涉及哪些方面、 應(yīng)該如何填報(bào)等業(yè)務(wù)難點(diǎn)前后共組織了5 輪培訓(xùn)， 強(qiáng)化業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，掃清工作盲區(qū)；一手抓上門輔導(dǎo)，2021年在業(yè)務(wù)開(kāi)展之初， 聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的第三方專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)全區(qū)區(qū)直部門（單位）開(kāi)展“面對(duì)面、一對(duì)一”的上門指導(dǎo)，指導(dǎo)對(duì)象不僅有財(cái)務(wù)科室人員，更是涵蓋了所有項(xiàng)目科室的業(yè)務(wù)骨干，指導(dǎo)部門當(dāng)場(chǎng)完成近70%內(nèi)容的填報(bào)， 最終形成職責(zé)指標(biāo)467 條、績(jī)效指標(biāo)654 條，為實(shí)現(xiàn)部門整體績(jī)效管理“全覆蓋”奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。 在2021 年的基礎(chǔ)上，2022—2023 年聘請(qǐng)了第三方專家團(tuán)隊(duì)在填報(bào)期間駐扎在績(jī)效科室， 全天候?yàn)楦鞑块T（單位）答疑解惑，著力解決隨著業(yè)務(wù)推進(jìn)、 項(xiàng)目進(jìn)展和職責(zé)分工變化等因素出現(xiàn)的新的疑難雜癥， 確保全區(qū)部門整體績(jī)效管理工作高質(zhì)量完成。

（四）堅(jiān)持“構(gòu)建六步走”，解決指標(biāo)體系不科學(xué)問(wèn)題

在財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建“一個(gè)部門一套核心指標(biāo)體系”為出發(fā)點(diǎn)，按照“梳理部門核心職能—梳理核心職能對(duì)應(yīng)的任務(wù)目標(biāo)—匹配要事保障清單—列明近三年要事清單對(duì)應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目—補(bǔ)充完善預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)—確定部門核心績(jī)效指標(biāo)” 共六個(gè)步驟建立部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)表、 部門整體職責(zé)目標(biāo)表并構(gòu)建部門整體個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 濱城區(qū)財(cái)政局每年在預(yù)算批復(fù)后，會(huì)定期對(duì)指標(biāo)庫(kù)進(jìn)行梳理，不斷提高指標(biāo)庫(kù)質(zhì)量， 使指標(biāo)庫(kù)持續(xù)發(fā)揮好基礎(chǔ)性作用和核心指標(biāo)體系的源頭活水效用， 并在此基礎(chǔ)上探索建立了濱城區(qū)部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系， 為提高部門整體評(píng)價(jià)工作質(zhì)量提供體系保障。

（五）堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)一把尺”，解決結(jié)果應(yīng)用不充分問(wèn)題

近年來(lái)， 濱城區(qū)財(cái)政局認(rèn)真落實(shí)山東省財(cái)政廳關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理“長(zhǎng)牙齒、動(dòng)真格、見(jiàn)真章” 的要求， 進(jìn)一步做優(yōu)做實(shí)部門整體績(jī)效管理，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)效。 一方面，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用和預(yù)算約束，對(duì)財(cái)政整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”“差”的部門（單位），分別按照2%、5%的比例予以壓減下年度公用經(jīng)費(fèi)或業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目支出預(yù)算， 確保把每一分錢用到刀刃上。根據(jù)2022 年對(duì)3 個(gè)區(qū)直部門（單位）開(kāi)展的財(cái)政整體評(píng)價(jià)結(jié)果， 濱城區(qū)財(cái)政局共收回財(cái)政資金2 萬(wàn)元， 壓減2023 年預(yù)算155 萬(wàn)元，改進(jìn)管理17 項(xiàng)，切實(shí)提升財(cái)政資金使用效益。 另一方面，充分發(fā)揮考核指揮棒作用。 通過(guò)加大部門整體績(jī)效管理在區(qū)直部門（單位）高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效考核中的“財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理情況”指標(biāo)的占分比例，促使部門（單位）重視部門整體績(jī)效管理工作。同時(shí)，每年將部門整體績(jī)效目標(biāo)、 部門整體績(jī)效自評(píng)和財(cái)政整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主動(dòng)報(bào)送給區(qū)級(jí)人大和審計(jì)部門， 為預(yù)決算監(jiān)督審查、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、相關(guān)專項(xiàng)審計(jì)等工作提供參考依據(jù)，形成與人大、審計(jì)等部門的工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 建立起預(yù)算績(jī)效結(jié)果與政府績(jī)效及干部政績(jī)考核掛鉤機(jī)制， 倒逼提升資金使用績(jī)效。