●傅春紅

一、引言

十八屆三中全會中提出的“推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化”成為我國全面深化改革的戰(zhàn)略目標。 為貫徹落實黨的制度建設(shè)工作、 促進政府行政治理效率的提高， 財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為我國的內(nèi)部控制制度建設(shè)搭建了基本框架。在內(nèi)部控制制度建設(shè)中，科學(xué)合理的內(nèi)部控制評價是關(guān)鍵， 由此設(shè)計可量化的評價指標體系， 是完善內(nèi)部控制制度建設(shè)體系的重要舉措之一（陳文川和黃凱穎，2015）。近年來隨著智能化系統(tǒng)的發(fā)展， 依托大數(shù)據(jù)在一定程度上實現(xiàn)了對內(nèi)部控制的智能化建設(shè)，但也在數(shù)據(jù)獲取、整理和分析上存在不足、 利用智能化模型對數(shù)據(jù)信息的挖掘還不夠全面深入， 且在單位內(nèi)部、業(yè)務(wù)之間存在信息不夠暢通、不能實現(xiàn)互聯(lián)互通等現(xiàn)實問題， 隨著智能化時代的到來， 運用大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷挖掘、 分析數(shù)據(jù)能在一定程度上解決這些問題。

智能化深刻地影響著現(xiàn)代生產(chǎn)和生活方式，是未來發(fā)展的大趨勢，依托數(shù)字技術(shù)成為時代發(fā)展的潮流。 智能化背景下內(nèi)部控制工作不斷發(fā)展，事業(yè)單位傳統(tǒng)的內(nèi)部控制體系已越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。因此，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、 結(jié)合大數(shù)據(jù)智能化預(yù)處理數(shù)據(jù)， 構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部控制評價新體系意義重大。 一是能夠限制政府內(nèi)部的權(quán)力運行和資金流轉(zhuǎn)（Judith和Kraines，1999），不但能夠監(jiān)督政府權(quán)力的濫用， 而且還能夠促進政府公共服務(wù)水平和社會管理效率的提高（Friedberg，2001）；二是能夠加強政府抵御風(fēng)險的能力， 以確保在經(jīng)濟活動中的財政資金安全 （Calderon 等，2012）；三是不斷提高內(nèi)控相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)， 推動監(jiān)督機制建設(shè)促進經(jīng)濟績效的增長（Saputra，2016）。我國正處在中國特色社會主義道路建設(shè)的關(guān)鍵時期， 事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)起著舉足輕重的作用， 也是從嚴治黨的關(guān)鍵建設(shè)工具（樊原明，2016），這既能提高政府公信力，又能加強政府治理效能，同時也是推進我國依法治國的重要保障（唐大鵬和常語萱，2018）。在內(nèi)部控制智能化體系建設(shè)中， 需要挖掘具體業(yè)務(wù)中的每一環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險點（李連華，2019），按照固有標準系統(tǒng)梳理業(yè)務(wù)流程， 并嵌入信息化系統(tǒng)（田祥宇等，2013），通過時間來驗證事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的有效性和重要性。

現(xiàn)有文獻對事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究主要聚焦在評價框架構(gòu)建的理論方面， 還有部分研究集中于實際操作過程中的指標設(shè)計， 針對智能化應(yīng)用于事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究相對薄弱。 隨著全面深化改革的推進，如何科學(xué)、合理強化事業(yè)單位的內(nèi)部控制， 以此推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)， 這是當前社會各界研究的熱點和重點所在。 本文將研究如何通過利用智能化推進事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)， 以提高內(nèi)部監(jiān)管效率， 從而構(gòu)建新時代內(nèi)部控制有效性評價新體系。

二、 事業(yè)單位內(nèi)部控制的職責定位及原則

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制的職責定位

首先，事業(yè)單位要更好地履行職能，必須加強內(nèi)部控制的有效性。 事業(yè)單位的主要職能是提供公共服務(wù)， 強化其對內(nèi)部控制的有效性，作為履行好其職能的重要窗口，可以在推進工作效率和質(zhì)量提高的同時， 更好地將單位內(nèi)部職責落到實處。

其次， 加強事業(yè)單位內(nèi)部控制是其自身建設(shè)的重要舉措之一， 對于其有效性也具有重要推動作用。 面對新形勢、新舉措，事業(yè)單位也面臨著工作任務(wù)和業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型和升級，若沒有對工作環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制和管理， 是很難保證內(nèi)部各項工作的順利開展以及單位自身的建設(shè)質(zhì)量， 因此要想維護內(nèi)部控制的有效性， 有必要增強各單位部門開展內(nèi)部控制工作的科學(xué)性和合理性， 這對于充分挖掘各單位的專業(yè)力量， 促進單位自身健康平穩(wěn)運行，具有重要意義。

再次，各單位內(nèi)部控制的有效開展，也對于施加自身的社會影響力有著重要作用。 相較于其他普通企業(yè)， 事業(yè)單位不但要做好自身本職工作， 同時也需要注重自身社會影響力、發(fā)揮公信力。 事業(yè)單位在開展工作時，不可避免地與群眾接觸， 在具體面對群眾的業(yè)務(wù)活動中，工作人員的工作態(tài)度、工作管理程序都會直接對群眾的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響，若擁有良好的社會形象則能施加更有效的社會影響力。 因此，構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部控制評價體系， 更能夠客觀地去評價事業(yè)單位開展的各項業(yè)務(wù)。

最后， 在事業(yè)單位施行內(nèi)部控制評價時，有必要加強單位內(nèi)部的管理工作。 需要優(yōu)化社會資源配置，更高效利用社會資源，履行各項工作職能， 積極尋找內(nèi)控工作環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題，并快速、科學(xué)、合理地應(yīng)對和解決。 全面發(fā)揮內(nèi)部控制在工作中的作用， 能夠大幅度提升事業(yè)單位的整體工作效率， 一定程度上改善當前單位內(nèi)部以及業(yè)務(wù)上的問題，推動工作效率和工作水平的提升， 進而達到內(nèi)部控制優(yōu)化和完善工作業(yè)務(wù)的預(yù)期目標。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性評價體系構(gòu)建原則

事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性評價原則必須遵循全面性、科學(xué)性、重要性、可操作性四大原則。 這些原則是建立內(nèi)部控制管理的保障及其有效運行的基本條件，具體體現(xiàn)在各單位內(nèi)部控制管理辦法的章程里，依據(jù)事業(yè)單位的基本要求去構(gòu)建內(nèi)部控制，能提高其有效性。

1．全面性原則。 全面性原則是指事業(yè)單位的內(nèi)部控制貫穿于單位內(nèi)部和業(yè)務(wù)， 滲透到單位內(nèi)部的各層次以及各方面。 一方面，內(nèi)部控制評價的范圍除了需要涵蓋單位的所有業(yè)務(wù)的全過程， 還需要將參與評價的相關(guān)部門所有工作人員囊括進來，也就是說，內(nèi)部控制評價體系全面性既包括橫向的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)， 又包括縱向的各單位層級之間的設(shè)計。 另一方面，評價體系的全面性需要有完整的評價指標體系， 其全面整體性主要體現(xiàn)在對單位層面的指標評價， 也包括業(yè)務(wù)流程方面的指標評價。 在此基礎(chǔ)上，評價的全面性才得以開展。

2．科學(xué)性原則。 對于事業(yè)單位來說，要保持內(nèi)部控制建設(shè)的有效性， 必須依靠堅實的科學(xué)理論基礎(chǔ)， 在此基礎(chǔ)上貫徹落實法律法規(guī)要求。 切忌主觀臆斷并運用科學(xué)思維設(shè)計可量化的指標評價體系， 依次客觀確定指標權(quán)重以及數(shù)據(jù)處理分析， 以達到無論是從單位業(yè)務(wù)還是流程實施上均能依靠評價體系保持客觀與真實。

3．重要性原則。重要性原則在內(nèi)部控制體系建設(shè)中主要體現(xiàn)在這兩個方面， 一是在事業(yè)單位評價中， 需要善于抓住評價對象的關(guān)鍵核心點，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位上分析其潛在的風(fēng)險因素， 并給出具有針對性的評價體系，以確保評價結(jié)果合理、可控。 二是在具體的指標評價體系中，對于評價指標，應(yīng)該選取具有代表性、可量化的指標，還可以為重要業(yè)務(wù)工作設(shè)定特定的指標。

4．可操作性原則。構(gòu)建合理有效的事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價體系， 需要依據(jù)單位及自身業(yè)務(wù)特點，保持其可操作性原則，并在一定程度上具有可通用性。 第一，就事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)來說，由于不同階段的不同業(yè)務(wù)工作，往往也會存在規(guī)模和人員的差異， 但是又很難做到評價體系的更新， 則在評價體系的設(shè)計之初就需要注意可通用性原則。 第二，在具體的業(yè)務(wù)活動評價時， 可能會存在評價指標體系不適用， 難以尋找到可靠的數(shù)據(jù)和計算公式進行量化，這需要在選取指標時，要注重可操作性。

三、 智能化時代制約事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的瓶頸和短板

首先，在傳統(tǒng)內(nèi)控模式下，內(nèi)部控制主要是“人控”。 而進入智能化時代，要求自動化管理， 對內(nèi)控管理人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求， 對內(nèi)控制度建設(shè)的有效性也產(chǎn)生了更深遠的影響。 一方面，部分工作人員由于對自主學(xué)習(xí)重視程度不夠，缺乏深入鉆研，對專業(yè)知識也不夠熟悉， 也未完全按照相關(guān)內(nèi)控制度約束自己， 在自主意識和學(xué)習(xí)方法使用上均存在問題， 進而缺乏對內(nèi)控制度的執(zhí)行能力。 另一方面，智能化在專業(yè)技能方面給內(nèi)部控制人員增加了不少挑戰(zhàn)， 如專業(yè)水平不夠無法進行風(fēng)險技術(shù)評估， 難以把握與信息系統(tǒng)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險等， 這就需要在業(yè)務(wù)方面有著更精細化的劃分、 工作環(huán)節(jié)上有著更全面的管理， 這也意味著相關(guān)工作人員需要對單位的運轉(zhuǎn)、 業(yè)務(wù)的梳理有著更專業(yè)的把握。

其次，相較于智能化模式下，評價技術(shù)和模式落后。 第一，傳統(tǒng)模式下內(nèi)部控制往往具有滯后性， 審查出來的結(jié)果都是事件發(fā)生后，對于各個環(huán)節(jié)風(fēng)險點的把握具有局限性，智能化模式下， 需要實現(xiàn)的是對整個流程的監(jiān)控，如在業(yè)務(wù)的授權(quán)與審核、物品的采購和庫存的管理上，會進行重點監(jiān)控。 第二，這種新模式下可以提供持續(xù)的技術(shù)支撐進行痕跡化管理，做到“終身追責”，而在之前的傳統(tǒng)模式，雖然可以通過對內(nèi)部人員進行事前的責任分工，如出納和會計職責分屬兩人，但若存在兩者互相勾結(jié)，則會導(dǎo)致內(nèi)部控制失衡。 而智能化則能很好地解決這種弊端， 如在業(yè)務(wù)的審批、授權(quán)、處理以及資產(chǎn)處置時均需要在單位內(nèi)部系統(tǒng)進行，這給事后的審查工作提供了可供追溯的線索。

再次，傳統(tǒng)模式下，存在信息化程度低、信息流通不暢等問題。 第一，內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)很難做到互聯(lián)互通，存在單位內(nèi)部、業(yè)務(wù)之間信息不能共享、建設(shè)成本過高、重復(fù)浪費等問題。 第二，在傳統(tǒng)模式下的內(nèi)部控制評價中， 主要是通過引入第三方機構(gòu)進行評價，但這存在信息不暢通問題， 而加強內(nèi)部控制智能化建設(shè)則可通過自動選擇評審專家和監(jiān)督人員，采取統(tǒng)一標準、同一評價信息的智能化信息共享平臺。 第三，在傳統(tǒng)模式下會因為領(lǐng)導(dǎo)在特定場合下無法進行“現(xiàn)場審批”，造成審批不嚴或者耽誤工作進度等問題。

最后，傳統(tǒng)模式下，管理平臺制度建設(shè)程度不高。 一是從單位層面來看，如各單位內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)方面存在信息溝通不暢、效率低下等問題，在內(nèi)部管理和協(xié)調(diào)方面也存在障礙，極大地影響了事業(yè)單位高效科學(xué)地開展內(nèi)部控制管理工作。 二是從業(yè)務(wù)層面來看，在定期輪崗、 專項審計等方面均存在不足，尤其是對一些能夠疏通流程和輔助實踐的相關(guān)工具并不重視。 這也說明了大部分的單位的內(nèi)控制度并不完善，存在對關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點方面的業(yè)務(wù)控制問題。 三是從執(zhí)行層面來看，主要不足體現(xiàn)在執(zhí)行上，存在重制度輕執(zhí)行等現(xiàn)象，如制定不合理的預(yù)算績效目標、隨意批復(fù)預(yù)算等，還存在對非稅收入、支出管控較弱，項目建設(shè)投資計劃完成比率低等問題。

四、 依托智能化系統(tǒng)構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部控制評價新機制

智能化系統(tǒng)的內(nèi)部控制新機制是以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)，用數(shù)據(jù)監(jiān)督，將其作為重要工具開展業(yè)務(wù)活動。其構(gòu)建主要是以智能化全過程內(nèi)控系統(tǒng)為平臺，運用信息技術(shù)，促進信息互聯(lián)共通，構(gòu)建全員內(nèi)控系統(tǒng)，以更好地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

（一）提高專業(yè)技能，構(gòu)建全員內(nèi)控系統(tǒng)

做好內(nèi)控信息化，需要提高全員的專業(yè)技能，以構(gòu)建全員內(nèi)控系統(tǒng)。首先，需要每一個人都擁有良好的內(nèi)控意識，尤其是單位負責人需要擔負起內(nèi)控建設(shè)的領(lǐng)頭作用，動員和組織工作人員積極參與內(nèi)控、重視內(nèi)控，認識到內(nèi)控是財政資金安全和單位績效提升的重要助力，為單位的內(nèi)控建設(shè)創(chuàng)造良好的氛圍。只有意識先行， 才能在內(nèi)控建設(shè)中保持穩(wěn)定性和持久性。

其次，財務(wù)人員作為單位內(nèi)控建設(shè)的主要人員，在內(nèi)控建設(shè)中有著義不容辭的責任。 財務(wù)資金管理是內(nèi)控建設(shè)的核心，這對財務(wù)人員提出了更高的要求，一方面財務(wù)人員需要不斷學(xué)習(xí)，提高專業(yè)技能，適應(yīng)智能化系統(tǒng)升級在內(nèi)控制度上的應(yīng)用。 同時，也需要在對內(nèi)控相關(guān)人員的招聘和錄用中，加強對人事的審查工作。另一方面也對財務(wù)人員的道德素質(zhì)提出了更高的要求，需要遵守會計準則，嚴守紀律，擔負起自身的責任與義務(wù)，對違規(guī)人員進行嚴格處罰，形成良好風(fēng)氣。

最后，事業(yè)單位的每一個成員需要積極參與內(nèi)控建設(shè)，深刻認識到內(nèi)控與每一個人都有關(guān)，有著共同完成的建設(shè)目標。 在信息化系統(tǒng)下，將單位的每一位成員均納入其中，這種業(yè)務(wù)流程設(shè)計， 使人人都成為內(nèi)控建設(shè)的一部分。 當工作人員的素質(zhì)難以達到能力要求時，需要積極參與單位的內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)，合格后方可上崗。

（二）運用信息技術(shù)，加快內(nèi)控系統(tǒng)智能化建設(shè)

在智能化系統(tǒng)加持下，內(nèi)部控制能夠解決監(jiān)督乏力、內(nèi)部管理不協(xié)調(diào)、信息溝通不暢等問題，這在客觀上需要將信息技術(shù)嵌入到內(nèi)部控制系統(tǒng)中去。第一，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快智能化建設(shè)。 內(nèi)控系統(tǒng)運用信息化技術(shù)，創(chuàng)建內(nèi)部控制監(jiān)督平臺，如在里面設(shè)置數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)分析平臺。 如通過數(shù)據(jù)管理平臺，可以動態(tài)收集整理各類數(shù)據(jù)，評價結(jié)果也將更加客觀和真實，而通過數(shù)據(jù)分析平臺，可以將既定的內(nèi)控管理規(guī)則嵌入系統(tǒng)，然后系統(tǒng)將會通過輸入的數(shù)據(jù)進行分析對比，最后得出評價結(jié)果為決策提供支持。第二，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)的全過程監(jiān)控。在傳統(tǒng)的內(nèi)部控制中，缺乏對全流程內(nèi)部控制過程的評價，新體系可以從項目的申報、審批、執(zhí)行都能通過數(shù)據(jù)進行編制，共享大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。第三，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，內(nèi)控系統(tǒng)的載體也更加多樣化， 不僅僅是局限于電腦，也可以通過手機APP、 短信等體現(xiàn)打破時空局限，極大提高了工作效率。

（三）依托互聯(lián)互通多維數(shù)據(jù)，構(gòu)建內(nèi)部控制信息的共享互聯(lián)機制

1．事業(yè)單位內(nèi)部部門評價信息共享機制。由于事業(yè)單位內(nèi)部部門和管理環(huán)節(jié)點存在信息不暢、難以互聯(lián)互通，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)費用大，這就需要事業(yè)單位財務(wù)部門構(gòu)建業(yè)務(wù)信息共享機制，并將內(nèi)部控制模塊嵌入其中。

構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部機構(gòu)信息共享平臺，這是單位實現(xiàn)內(nèi)部信息智能化、網(wǎng)絡(luò)化管理的必然要求。而在傳統(tǒng)內(nèi)部控制評價模式下存在信息資料不全、數(shù)據(jù)質(zhì)量低、監(jiān)管控制工作效率低等問題，要想在單位進行內(nèi)部控制時做到高效便捷“有數(shù)據(jù)可查、有流程可控”。第一，需要在事業(yè)單位內(nèi)部機構(gòu)建立綜合信息平臺，在這個平臺上能夠?qū)崿F(xiàn)所有內(nèi)部控制所需要的評價信息查詢和及時反饋，且能夠做到業(yè)務(wù)的全流程監(jiān)控和重點風(fēng)險點識別預(yù)警，最終實現(xiàn)平臺信息一體化管理。 第二，需要構(gòu)建事業(yè)單位管理聯(lián)動機制，在各級事業(yè)單位內(nèi)部控制做好聯(lián)系，并加強崗位之間的聯(lián)動，將內(nèi)部控制中所需要的每一筆每一項業(yè)務(wù)都在系統(tǒng)內(nèi)以政務(wù)公開的形式進行公開管理。

2．財政與業(yè)務(wù)部門間信息多方互聯(lián)互通機制。 加強財政與業(yè)務(wù)部門間的評價信息互聯(lián)互通的關(guān)鍵是做好內(nèi)部控制的智能化建設(shè)， 需要以信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)建設(shè)作為內(nèi)部控制重點。 但傳統(tǒng)的內(nèi)部控制模式下，財政部門與業(yè)務(wù)部門在信息共享、 互聯(lián)互通等方面存在諸多不便。 第一， 需要保障信息的完備性和一致性。 在財政預(yù)算和執(zhí)行中，業(yè)務(wù)部門的預(yù)算、核算、決算結(jié)果混亂，難以保障內(nèi)部控制評價的完整性和一致性， 對繼續(xù)開展下一步的財政工作造成影響。 第二，需要在技術(shù)上做到不同業(yè)務(wù)間的有效銜接。 不同部門由于在統(tǒng)計口徑、 責任主體方面存在較大差異，很難做到業(yè)務(wù)間的銜接。 第三，需要做好信息的過程管理， 搭建財政與業(yè)務(wù)部門互聯(lián)互通的機制和信息操作系統(tǒng)。 在內(nèi)部控制評價中往往會因為缺少資料的支撐，很難對業(yè)務(wù)項目從整體上作出評價。 利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)跨部門信息數(shù)據(jù)共享， 實行智能化管理，能夠?qū)I(yè)務(wù)進行精準評價，打通財政與各個業(yè)務(wù)部門間的信息交流渠道， 也是挖掘信息提供一手資料做好過程管理的前提條件。

（四）加快建成內(nèi)部控制管理平臺，構(gòu)建全過程內(nèi)控系統(tǒng)

加快建設(shè)內(nèi)部控制管理平臺智能化的前提是需要構(gòu)建全覆蓋內(nèi)控系統(tǒng)。 第一， 需要堅持系統(tǒng)思維，開展全生命周期管控，全生命周期是指依托信息技術(shù)， 在經(jīng)濟活動全過程以及具體業(yè)務(wù)的事前、 事中和事后中融入內(nèi)部控制制度管理。 如對業(yè)務(wù)的報銷、 支付以及資金流向等重要信息進行存檔并電子化管理， 這為資金風(fēng)險的防范和后續(xù)的監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。 第二，施行“標準規(guī)則”管理。 將審批流程、財務(wù)支出范圍標準等規(guī)則體系，直接嵌入內(nèi)部控制管理，運用信息技術(shù)，實行智能化管理，這樣就可以避免因主觀、人為因素導(dǎo)致的偽造審批、 一人身兼多職等不規(guī)范或者非法行為出現(xiàn)。如在差旅報銷中，只需要在系統(tǒng)中填寫相關(guān)信息， 系統(tǒng)就能自動匹配出相對應(yīng)的差旅報銷標準， 這樣可以避免事后報銷的各種紕漏。 既提高了單位財務(wù)部門的效率， 也防止了業(yè)務(wù)人員報銷所出的差錯。 第三，需要進行實時監(jiān)管，通過開放系統(tǒng)端口，讓其他的監(jiān)管單位如紀委、 審計等單位也能通過該系統(tǒng)通道接入，可以實時地查看權(quán)限，能夠通過外部監(jiān)管強化內(nèi)部控制， 提高了監(jiān)管的效能使內(nèi)部控制體系更加完善。