內(nèi)容提要“吹哨人”制度應(yīng)當(dāng)率先在食品安全領(lǐng)域全面推行?，F(xiàn)行食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，在實(shí)踐層面存在舉報(bào)信息有效性不足、獎(jiǎng)勵(lì)政策激勵(lì)性不足、保護(hù)措施嚴(yán)密性不足等問題。原因在于以大眾參與、消費(fèi)維權(quán)、成品監(jiān)督為導(dǎo)向的現(xiàn)行制度，不能有效兼容以專業(yè)信息、維護(hù)公益、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為導(dǎo)向的“吹哨人”制度。食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)當(dāng)區(qū)分內(nèi)部和外部獎(jiǎng)勵(lì)，并構(gòu)建一套與現(xiàn)行制度并行、獨(dú)立的“吹哨人”制度。食品安全“吹哨人”制度的正向價(jià)值包括公共利益優(yōu)先、保護(hù)言論自由、深化民主監(jiān)督。結(jié)合國情社情以及食品行業(yè)的特征來看，推廣“吹哨人”制度，有可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。權(quán)衡正向價(jià)值與負(fù)面影響，提出“吹哨人”制度的構(gòu)建原則：理性衡平原則、善意推定原則、有效激勵(lì)原則。根據(jù)上述原則，提出科學(xué)構(gòu)建食品安全“吹哨人”制度的實(shí)踐路徑：第一，以準(zhǔn)確界定主體資格防止無序舉報(bào)；第二，以善意推定“吹哨”行為鼓勵(lì)合理舉報(bào)；第三，以調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)重點(diǎn)聚力防范重大風(fēng)險(xiǎn)；第四，以健全保護(hù)機(jī)制維護(hù)“吹哨人”權(quán)益。

關(guān)鍵詞 食品安全 “吹哨人” 舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度 社會共治

王炎，中共江蘇省委黨校法政教研部講師江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究中心省委黨校理論研究基地研究員

本文為中共江蘇省委黨校課題“中國食品安全社會共治的法治邏輯與構(gòu)建路徑”（YY2013）的階段性成果。

食品安全一直以來都是倍受關(guān)注的熱點(diǎn)話題。從“瘦肉精”“毒奶粉”事件到醬油“雙標(biāo)”風(fēng)波，食品安全問題在引起公眾恐慌的同時(shí)，也引發(fā)了對當(dāng)前食品安全監(jiān)管模式的思考。2019年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確提出建立“吹哨人”制度，這是國務(wù)院層面首次對建立“吹哨人”制度作出部署。

“吹哨人”制度起源于19世紀(jì)美國食品藥品安全領(lǐng)域，旨在通過對舉報(bào)人的保護(hù)與重獎(jiǎng)，鼓勵(lì)知情人勇敢揭露危害公共利益的行業(yè)內(nèi)幕。建立“吹哨人”制度，不僅可以彌補(bǔ)政府事中事后監(jiān)管中執(zhí)法力量的不足，提升監(jiān)管效率，而且可以緩解多元治理主體導(dǎo)致的信息不對稱，提高舉報(bào)信息的真實(shí)性與專業(yè)性，促進(jìn)企業(yè)自律與規(guī)范經(jīng)營。但是，食品安全治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其治理體系的建構(gòu)涉及諸多價(jià)值的權(quán)衡與各方利益的博弈，任何一項(xiàng)制度的有效嵌入，都必須妥善處理好“公共健康利益與社會發(fā)展利益”“公民言論自由與生產(chǎn)經(jīng)營秩序”“鼓勵(lì)內(nèi)部舉報(bào)與大眾平等參與”等關(guān)系。因此，本文旨在通過對食品安全“吹哨人”制度核心價(jià)值與負(fù)面影響的權(quán)衡分析，提出可以協(xié)調(diào)上述價(jià)值沖突的制度構(gòu)建原則——理性衡平原則、善意推定原則、有效激勵(lì)原則，并以這三個(gè)原則的最大化實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，探討構(gòu)建食品安全“吹哨人”制度的實(shí)踐路徑。

一、我國食品安全“吹哨人”制度的發(fā)展歷程與實(shí)施現(xiàn)狀

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，一套完整的“吹哨人”制度應(yīng)當(dāng)包括舉報(bào)的實(shí)現(xiàn)、舉報(bào)的保障、舉報(bào)的激勵(lì)、舉報(bào)的制約、舉報(bào)的救濟(jì)、舉報(bào)的宣介及評價(jià)等六個(gè)方面的內(nèi)容[1]。在我國食品安全領(lǐng)域，至今還未有專門以“吹哨人”命名的法律文件，“吹哨人”制度主要見于行政部門的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度之中。

1.我國食品安全“吹哨人”制度的發(fā)展歷程

2011年7月，國務(wù)院食品安全委員會下發(fā)《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，要求各地建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全違法犯罪活動(dòng)。在政策的引導(dǎo)下，部分省市相繼出臺了食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法。但是，這一時(shí)期的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度建設(shè)仍處于試點(diǎn)階段，不僅各地的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、獎(jiǎng)勵(lì)金額較低，而且要求獎(jiǎng)勵(lì)對象提供真實(shí)身份信息，難以有效激勵(lì)知情人主動(dòng)反映實(shí)情。2013年1月，國家食品藥品監(jiān)督管理局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（以下簡稱《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》），旨在通過統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)，加快地方立法的進(jìn)度。

2015年10月1日，《中華人民共和國食品安全法》正式實(shí)施，其中包括實(shí)行社會共治的監(jiān)管制度、公民舉報(bào)權(quán)的設(shè)定、舉報(bào)有獎(jiǎng)及舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)等條款，從法律層面進(jìn)一步確認(rèn)并完善了對舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)制度。2017年，國家食品藥品監(jiān)督管理局對《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》進(jìn)行了修訂。這一時(shí)期食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的特點(diǎn)是開始重視舉報(bào)人身份信息的保護(hù)問題，完善了匿名舉報(bào)的獎(jiǎng)金申領(lǐng)程序；明確各級監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，不得泄露舉報(bào)人的相關(guān)信息。缺陷主要體現(xiàn)在舉報(bào)門檻較低、獎(jiǎng)勵(lì)金額較少、重獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)模糊以及缺乏有效的救濟(jì)途徑等方面。

2021年7月，國家市場監(jiān)督管理總局、財(cái)政部發(fā)布了《市場監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），與《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》相比，《暫行辦法》較大幅度提高了最低獎(jiǎng)勵(lì)金額與獎(jiǎng)勵(lì)限額，明確僅對重大違法行為的舉報(bào)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并細(xì)化了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)流程。作為替代《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的新規(guī)章，《暫行辦法》的特點(diǎn)在于開始兼顧行政成本與舉報(bào)積極性之間的平衡，不再一味追求舉報(bào)的數(shù)量，轉(zhuǎn)而更關(guān)注舉報(bào)的質(zhì)量。但是，《暫行辦法》將食品安全與其他產(chǎn)品安全的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)置于同一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之下，在一定程度上降低了食品安全的監(jiān)管強(qiáng)度。

2.我國食品安全“吹哨人”制度的實(shí)施現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在一定程度上已經(jīng)體現(xiàn)了“吹哨人”制度的部分特征，并且隨著制度的不斷推行，各地在實(shí)踐中也形成了相對統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)做法。

（1）全面便捷的舉報(bào)接收渠道

首先，從舉報(bào)途徑上看，實(shí)踐中應(yīng)用最廣的是12315平臺，幾乎所有與市場監(jiān)管有關(guān)的產(chǎn)品舉報(bào)信息，都在這個(gè)平臺匯總后，再根據(jù)管轄范圍層層分送。其次，從舉報(bào)受理上看，實(shí)名、隱名、匿名等舉報(bào)方式都被同一接收平臺處理，只要有正常的舉報(bào)內(nèi)容，相關(guān)部門都會同等受理并核查。最后，從舉報(bào)主體上看，舉報(bào)人并不限于利害關(guān)系人，任何發(fā)現(xiàn)人都可以進(jìn)行投訴或舉報(bào)。綜上可見，在現(xiàn)行制度實(shí)施過程中，已建立了全面便捷的舉報(bào)接收渠道，但是在舉報(bào)接收環(huán)節(jié)還并未嚴(yán)格區(qū)分內(nèi)部舉報(bào)與外部舉報(bào)。

（2）切實(shí)可行的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策

首先，從獎(jiǎng)勵(lì)范圍上看，各地基本都在《暫行辦法》與《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的基礎(chǔ)上，明確了舉報(bào)違法行為的獎(jiǎng)勵(lì)情形，部分地方保留了食品安全領(lǐng)域舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的特別規(guī)定。其次，從獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)上看，各地實(shí)施細(xì)則除了有量化的獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)算方法，還針對內(nèi)部人員舉報(bào)的情形，適當(dāng)提高了獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)勵(lì)上限。最后，從獎(jiǎng)勵(lì)程序上看，各地對申領(lǐng)獎(jiǎng)金的期限、流程及材料進(jìn)行了細(xì)化，以方便舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。綜上可見，現(xiàn)行制度中有可操作的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，相關(guān)地方也適當(dāng)提高了內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，但整體上看，內(nèi)部舉報(bào)與外部舉報(bào)之間的獎(jiǎng)勵(lì)金額差別不大，對食品安全與其他產(chǎn)品安全的舉報(bào)大多數(shù)地方仍采用相同的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）全程覆蓋的舉報(bào)人保密措施

首先，在舉報(bào)信息填報(bào)環(huán)節(jié)，舉報(bào)人可以有選擇地向監(jiān)管部門提供個(gè)人信息，并通過約定身份代碼或舉報(bào)密碼的方式隱匿個(gè)人信息。其次，在舉報(bào)信息管理環(huán)節(jié)，對舉報(bào)材料一般是按國家保密規(guī)定進(jìn)行管理，嚴(yán)禁泄露舉報(bào)信息。最后，在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)取環(huán)節(jié)，除了財(cái)務(wù)審核時(shí)需提供身份證件，其他流程舉報(bào)人都可以通過身份代碼或舉報(bào)密碼聯(lián)系申請獎(jiǎng)勵(lì)。綜上可見，現(xiàn)行制度在實(shí)施中的各個(gè)環(huán)節(jié)都盡力防止舉報(bào)人身份的泄露，但大多數(shù)地方對舉報(bào)人的保護(hù)措施僅停留在身份信息的保密上，尚未專門針對內(nèi)部舉報(bào)人建立完整系統(tǒng)的保護(hù)機(jī)制。

二、我國食品安全“吹哨人”制度的實(shí)踐困境及其成因分析

舉報(bào)平臺已經(jīng)成為政府監(jiān)管部門打擊重大食品違法犯罪的主要渠道，是政府、社會、市場多元主體共同參與食品安全治理的重要形式[1]。食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在實(shí)施過程中，積極踐行了社會共治理念，有效提高了食品安全治理的社會參與度。但是，由于食品行業(yè)涉及面廣、專業(yè)性高、違法行為隱蔽性強(qiáng)，社會參與度的擴(kuò)大并不必然帶來治理能效的提高，現(xiàn)行制度依然存在一些亟須改進(jìn)的問題。

1.舉報(bào)信息難以有效防治重大食品安全風(fēng)險(xiǎn)

第一，從生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)上看，舉報(bào)內(nèi)容涉及食品安全實(shí)質(zhì)問題的信息較少，難以有效督促企業(yè)自律。食品生產(chǎn)加工是一種專業(yè)性較強(qiáng)的工作，信息的不對稱導(dǎo)致外部人員往往很難知悉食品制作環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，舉報(bào)人反映的問題，多為食用期限、食品包裝、生產(chǎn)經(jīng)營流通許可等流通環(huán)節(jié)的問題，較少涉及食品本身的生產(chǎn)安全問題。在這種信息壁壘下，部分食品生產(chǎn)加工企業(yè)出于逐利的本性，就有可能越過法律底線、采取不當(dāng)方式來提高利潤。因此，舉報(bào)信息如果不能反映食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題，那么就難以從制度上引導(dǎo)企業(yè)自律，食品安全協(xié)同治理的效果也將大大降低。

第二，從原料供應(yīng)環(huán)節(jié)上看，舉報(bào)內(nèi)容反映行業(yè)“潛規(guī)則”的信息較少，難以有效防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?；仡檱鴥?nèi)重大食品安全事件，從蘇丹紅、三聚氰胺到鹽酸克倫特羅（瘦肉精），原料監(jiān)管上的不力是大規(guī)模食品安全事故頻發(fā)的重要原因。我國食品產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)主要是“作坊式”的經(jīng)營模式，面對成千上萬的農(nóng)戶，對原料供應(yīng)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)難以把控。加之，小作坊缺乏大企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管體系，行業(yè)“潛規(guī)則”極易在散戶中蔓延，從而更易醞釀出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，無論是監(jiān)管部門還是食品生產(chǎn)加工企業(yè)，往往很難在較短的時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)某種新型的行業(yè)“潛規(guī)則”。如果舉報(bào)內(nèi)容無法及時(shí)有效地反映潛在危機(jī)，那么系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)勢必難以防控。

第三，從行政監(jiān)管環(huán)節(jié)上看，舉報(bào)信息轉(zhuǎn)化成行政案件的比例較低，難以有效減輕監(jiān)管壓力?，F(xiàn)行制度鼓勵(lì)民眾積極反映身邊的食品安全問題，在投訴舉報(bào)的主體資格上幾乎未作限制。這種“廣撒網(wǎng)”式的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，雖然擴(kuò)大了公眾參與的廣度，加強(qiáng)了監(jiān)管部門的維權(quán)職能，但是大量舉報(bào)信息的核查也牽制了專業(yè)的監(jiān)管力量，降低了查處重大食品安全案件的效率。

綜上，雖然全面便捷的舉報(bào)渠道為食品安全治理提供了大量的舉報(bào)線索，但在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算和信息研判能力有限的情況下，這些舉報(bào)線索反而降低了關(guān)鍵內(nèi)部舉報(bào)信息的獲取概率與利用效率。

2.獎(jiǎng)勵(lì)政策難以激勵(lì)內(nèi)部舉報(bào)人積極反映實(shí)情

《暫行辦法》的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)相較于《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，雖然已有一定程度的提升，但實(shí)踐中仍然難以有效激勵(lì)舉報(bào)人積極反映重要內(nèi)情。根據(jù)公布的數(shù)據(jù)，2017年四川省食品藥品類獎(jiǎng)勵(lì)金額1萬元以上的案件，僅占通過投訴舉報(bào)線索查處食品藥品違法案件總數(shù)的1.7%[1]。研究顯示，獎(jiǎng)勵(lì)金額與公眾通過舉報(bào)參與執(zhí)法的積極性呈正向關(guān)系[2]?？梢灶A(yù)見，在重要舉報(bào)線索占比如此低的情況下，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、現(xiàn)有處罰力度不高等因素，即使《暫行辦法》將一級舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)（罰沒款5%）的最低金額從2000元提高到5000元，實(shí)際工作中通過知情人獲取重大違法行為舉報(bào)信息的效率，依然難以滿足食品安全的治理要求。在“吹哨人”制度較為成熟的美國，“吹哨人”舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)一般是罰金的15%～25%，平均罰金分成約17%，且未設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)上限[3]。產(chǎn)生這一差別的原因在于，無論是《暫行辦法》還是《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，都明確規(guī)定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金按照國家有關(guān)規(guī)定列入政府預(yù)算，如果設(shè)置過高的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)勵(lì)上限，有可能在對各類產(chǎn)品舉報(bào)全面進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的情況下無法兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)。但是，“舉報(bào)行為是自揭家丑和行業(yè)潛規(guī)則，如果獎(jiǎng)勵(lì)不夠多或兌現(xiàn)困難，舉報(bào)人絕不會冒險(xiǎn)舉報(bào)”[4]。

綜上，現(xiàn)行的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了各地財(cái)政在制度執(zhí)行上的壓力，但是普惠式的獎(jiǎng)勵(lì)政策，降低了重點(diǎn)領(lǐng)域的獎(jiǎng)勵(lì)力度，難以激發(fā)企業(yè)內(nèi)部人員冒著降薪、失業(yè)、被報(bào)復(fù)等風(fēng)險(xiǎn)提供關(guān)鍵的舉報(bào)信息。

3.保護(hù)措施難以系統(tǒng)保障內(nèi)部舉報(bào)人的合法權(quán)益

第一，舉報(bào)人身份信息的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多。舉報(bào)信息下發(fā)后，一般先是由各區(qū)縣的市場監(jiān)督管理部門投訴科受理，再由投訴科負(fù)責(zé)信息的分類、研判與移送，最后經(jīng)稽查科核實(shí)后由財(cái)務(wù)部門發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)。在此過程中，各個(gè)環(huán)節(jié)的工作人員都有可能接觸到舉報(bào)人的重要信息，無形中增大了身份敏感舉報(bào)人的暴露風(fēng)險(xiǎn)。

第二，缺乏對泄露舉報(bào)人信息、被舉報(bào)人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)行為的有效追責(zé)機(jī)制。在舉報(bào)人身份信息和舉報(bào)內(nèi)容的保密方面，《暫行辦法》第二十二條雖然規(guī)定了對泄露舉報(bào)人信息的行為給予政務(wù)處分，但在舉報(bào)量大、信息流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、倒查難度大的情況下，威懾力仍然不足。此外，《暫行辦法》尚未規(guī)定被舉報(bào)人對舉報(bào)人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)行為的追責(zé)措施，不利于在地方立法中形成統(tǒng)一的保護(hù)機(jī)制。

第三，缺乏舉報(bào)人權(quán)利受損后的救濟(jì)機(jī)制。舉報(bào)人容易遭到被舉報(bào)人的打擊報(bào)復(fù)，特別是企業(yè)內(nèi)部員工，還會面臨失業(yè)、降薪、削減福利等直接經(jīng)濟(jì)損失。要鼓勵(lì)舉報(bào)人勇于披露有損公共利益的違法行為，除了在事前事中設(shè)立舉報(bào)信息的保護(hù)措施，還應(yīng)當(dāng)在事后對舉報(bào)人的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。但是，現(xiàn)行的《暫行辦法》并沒有專門針對舉報(bào)人權(quán)利救濟(jì)的具體規(guī)定。

綜上，監(jiān)管部門在面對海量的舉報(bào)信息時(shí)，由于需要兼顧舉報(bào)信息的流轉(zhuǎn)效率、舉報(bào)人保護(hù)的行政成本與財(cái)務(wù)管理的正當(dāng)程序等多方面要求，對內(nèi)部舉報(bào)人身份信息的保護(hù)力度并沒有達(dá)到充分的程度。

4.內(nèi)外部舉報(bào)混同是現(xiàn)行制度無法充分發(fā)揮治理效能的根本原因

從表面上看，上述問題的原因是現(xiàn)行食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不夠健全，但進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，問題的本質(zhì)在于企業(yè)內(nèi)部人員舉報(bào)制度與外部人員舉報(bào)制度的價(jià)值定位不同。

外部人員舉報(bào)制度追求的是社會參與的廣度，更側(cè)重于消費(fèi)的維權(quán)，其主要治理對象是食品流通環(huán)節(jié)的成品，是依托海量零散的舉報(bào)信息完善食品安全“面”上的治理，因此在舉報(bào)渠道上不宜設(shè)置過高的門檻。并且，在這種模式下食品類舉報(bào)信息量大，考慮到接收效率、財(cái)政壓力等行政成本，不可能對每一次舉報(bào)都采取嚴(yán)格的保密措施、完善的救濟(jì)機(jī)制和高額的獎(jiǎng)勵(lì)政策。這就導(dǎo)致了具有潛在價(jià)值的重要信息，通過現(xiàn)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度分送到監(jiān)管部門時(shí)，有可能因?yàn)橹贫壬系牟贿m而得不到足夠重視。

內(nèi)部人員舉報(bào)制度追求的是社會參與的深度，更側(cè)重于公益的維護(hù)，其主要治理對象是食品生產(chǎn)加工、原料供應(yīng)環(huán)節(jié)的重大風(fēng)險(xiǎn)，是依托精準(zhǔn)專業(yè)的舉報(bào)信息加強(qiáng)食品安全“點(diǎn)”上的治理，因此在舉報(bào)主體上應(yīng)有一定的資格要求。并且，在這種模式下由于舉報(bào)主體的身份特殊，考慮到信息的專業(yè)性、風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性、取證的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)對這一類舉報(bào)人予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)。

綜上可見，現(xiàn)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在治理效能上的不足，不是由制度設(shè)計(jì)上的缺陷，而是由多元治理主體在社會共治中的作用機(jī)制不同導(dǎo)致的。申言之，在食品安全社會共治格局中，廣度與深度的內(nèi)在張力無法得到有效緩解，才是導(dǎo)致現(xiàn)行制度出現(xiàn)諸多不適的根本原因。因此，有必要在食品安全領(lǐng)域，構(gòu)建一套與現(xiàn)行制度并行的內(nèi)部人員舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度（“吹哨人”制度），進(jìn)而產(chǎn)生制度合力，以實(shí)現(xiàn)食品安全治理在廣度與深度上的協(xié)調(diào)。

三、食品安全“吹哨人”制度的價(jià)值權(quán)衡與構(gòu)建原則

構(gòu)建食品安全“吹哨人”制度，必須平衡好“公益與發(fā)展”“自由與秩序”“專業(yè)與民主”之間的內(nèi)在張力。因此，本部分將通過考量食品安全“吹哨人”制度的核心價(jià)值與社會影響之間的現(xiàn)實(shí)沖突，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上，提出制度構(gòu)建的基本原則。

1.食品安全“吹哨人”制度的正向價(jià)值

第一，公共利益優(yōu)先。從產(chǎn)品屬性上看，食品是維持人體機(jī)能和保障生命安全的一種產(chǎn)品，具有必需性、全民性、終身性和一次性等特點(diǎn)。必需性與全民性決定了食品安全具備公共利益的基本特征；終身性與一次性決定了食品不同于可修復(fù)補(bǔ)救的一般性消費(fèi)品，其安全性在消費(fèi)前就應(yīng)當(dāng)被充分保證。因此，食品安全屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中必須被優(yōu)先保護(hù)的公共利益[1]。這種公益至上的優(yōu)先性體現(xiàn)在，即使某一項(xiàng)嚴(yán)格的事前事中監(jiān)管制度有可能影響食品行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效益，但為了充分保證安全，也應(yīng)被嵌入食品安全治理的過程中。善治是經(jīng)濟(jì)效率與治理正當(dāng)性的有機(jī)整合[2]?，F(xiàn)行的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，更側(cè)重于通過事后的投訴舉報(bào)倒逼企業(yè)安全生產(chǎn)，這雖然保障了生產(chǎn)經(jīng)營秩序不因無序舉報(bào)受到影響，但也導(dǎo)致食品安全這一重大公共利益未能得到充分保護(hù)。

第二，保護(hù)言論自由。言論自由是推進(jìn)食品安全社會共治的前提條件，是鼓勵(lì)社會參與、激發(fā)公眾良知、提升舉報(bào)質(zhì)量的重要保障。但是，從鴻茅藥酒事件中譚秦東被跨省抓捕可以看出，舉報(bào)人“因言獲罪”的情況仍有出現(xiàn)，這反映了執(zhí)法部門對舉報(bào)內(nèi)容違法性的認(rèn)識存在偏差?！按瞪凇毙袨楸举|(zhì)上是一種言論的表達(dá)，保證其自由性是為了通過增加信息供給及時(shí)揭露真相、督促企業(yè)自律，進(jìn)而提升相關(guān)部門應(yīng)對重大安全事件的預(yù)警能力。如果因舉報(bào)人所提供的信息與事實(shí)存在一定的差異，就以損害商品聲譽(yù)、擾亂公共秩序等事由對“吹哨”行為進(jìn)行懲處，那么大量的預(yù)警言論就無法順利進(jìn)入公眾視野，這對食品安全這種需要嚴(yán)格事前事中監(jiān)管的領(lǐng)域而言，結(jié)果無疑是災(zāi)難性的。失去自由的秩序，其實(shí)是最大的不安全[1]。因此，保護(hù)言論自由是食品安全“吹哨人”制度內(nèi)含的基本價(jià)值追求。并且，從法理上看，對關(guān)涉重大公共利益言論的限制，應(yīng)當(dāng)采取較為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)[2]。所以，在界定“吹哨”行為與惡意舉報(bào)的邊界時(shí)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)偏向更有利于證成“吹哨”行為的合法性。

第三，深化民主監(jiān)督。在社會治理過程中，民主監(jiān)督可以推進(jìn)社會共治、促進(jìn)平等對話，提高社會自治能力、降低行政執(zhí)法成本，培育公民社會責(zé)任、倒逼企業(yè)自查自律。但是，在食品安全領(lǐng)域，普通大眾與食品生產(chǎn)者之間存在著較為嚴(yán)重的信息不對稱[3]。這種信息鴻溝導(dǎo)致追求社會參與廣度的民主監(jiān)督，往往難以準(zhǔn)確揭露食品加工生產(chǎn)過程中的安全風(fēng)險(xiǎn)。并且，如果將普通信息與專業(yè)信息同等對待的話，那么必然會導(dǎo)致少數(shù)專業(yè)信息湮沒于海量的普通信息之中，進(jìn)而影響舉報(bào)內(nèi)容的實(shí)效性。在這種情況下，只有廣度的民主監(jiān)督反而會牽制監(jiān)管部門的執(zhí)法力量，降低工作效率。因此，食品安全“吹哨人”制度應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，深化民主監(jiān)督，充分發(fā)揮專業(yè)信息在食品安全治理中的作用，從而促進(jìn)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營秩序的自發(fā)形成，增強(qiáng)企業(yè)自律意識，降低行政監(jiān)管壓力。

2.食品安全“吹哨人”制度的負(fù)面影響

（1）推廣食品安全“吹哨人”制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響

其一，觸及行業(yè)“潛規(guī)則”，導(dǎo)致同類產(chǎn)品滯銷。回顧重大食品安全事件，幾乎每一次事件過后，都會出現(xiàn)一類產(chǎn)品銷量的大幅下滑。例如，2005年的蘇丹紅事件導(dǎo)致了辣椒類制品銷售量明顯下降；2008年的毒奶粉事件導(dǎo)致了國產(chǎn)奶粉一度滯銷；2011年的瘦肉精事件后，全國的生豬產(chǎn)業(yè)遭受了巨大沖擊。推廣“吹哨人”制度，意味著更多這樣的潛在事件有可能進(jìn)入日常生活，在一定時(shí)期內(nèi)，對被曝光行業(yè)的整體利益將產(chǎn)生巨大影響。

其二，沖擊抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的小微食品企業(yè)。在我國，小微食品企業(yè)的基數(shù)較大，又呈現(xiàn)出安全生產(chǎn)管理能力不足、自檢能力弱、安全意識淡薄等缺點(diǎn)，導(dǎo)致了小微食品企業(yè)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，又是食品安全問題的高發(fā)地帶。推廣“吹哨人”制度，意味著經(jīng)營利潤較低的小微食品企業(yè)，有可能面臨關(guān)停倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，滋生“職業(yè)索賠人”，影響內(nèi)部協(xié)作，降低生產(chǎn)經(jīng)營效率?！按瞪谌恕敝贫鹊耐茝V，無疑會導(dǎo)致雇主與雇員之間出現(xiàn)信任危機(jī)。雇主與雇員之間除了經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還存在著“自下而上”的監(jiān)督關(guān)系。在這種關(guān)系下，雇主難以分辨，某些臨時(shí)雇員是專為獲取重獎(jiǎng)的舉報(bào)人，還是為了公益的“吹哨人”。這導(dǎo)致的結(jié)果是雇主更傾向于雇傭熟人推薦、有忠誠品質(zhì)的雇員，而不是熟練掌握技藝的雇員。這將影響勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，降低企業(yè)的工作效率。

（2）推廣食品安全“吹哨人”制度對社會穩(wěn)定的不利影響

其一，增加生產(chǎn)成本，導(dǎo)致食品價(jià)格上漲。“吹哨人”制度確實(shí)會使企業(yè)更加重視安全生產(chǎn)，但是，隨著內(nèi)部安全監(jiān)管的加強(qiáng)，安全認(rèn)證的環(huán)節(jié)也將增多，原材料采購也將更加嚴(yán)格，生產(chǎn)成本也隨之提高。食品價(jià)格的穩(wěn)定直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定。因此，我國食品行業(yè)在“作坊式”的行業(yè)格局下，如果貿(mào)然全面移植“集團(tuán)式”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下的西方“吹哨人”制度，那么必然會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

其二，減少就業(yè)崗位，影響低收入群體的生存狀況。長期以來，食品行業(yè)承擔(dān)著社會就業(yè)穩(wěn)定器的作用。小微食品企業(yè)通過自主經(jīng)營，減少了政府社會救濟(jì)的壓力，增加了外賣、直播帶貨等低門檻的就業(yè)崗位，緩和了社會矛盾。但是，小微食品企業(yè)自身對安全管理重視不足，不了解相關(guān)法律法規(guī)；從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)、專業(yè)技術(shù)知識少，對其進(jìn)行規(guī)范管理的難度較大。這就使得小微食品企業(yè)很有可能成為被惡意索賠的對象，從而導(dǎo)致其經(jīng)營狀況惡化，就業(yè)崗位減少，增加社會風(fēng)險(xiǎn)。

3.食品安全“吹哨人”制度的構(gòu)建原則

第一，理性衡平原則。從價(jià)值判斷上看，政府應(yīng)當(dāng)毫不動(dòng)搖地維護(hù)公共利益，堅(jiān)持公益至上的基本原則。但是，從社會現(xiàn)實(shí)來看，“穩(wěn)就業(yè)、保民生、促發(fā)展”一直以來都是政府工作的重點(diǎn)。一項(xiàng)制度如果不能平衡好公共利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在張力，那么制度的實(shí)施效果也將大打折扣。因此，雖然根據(jù)公益至上原則，我們必須設(shè)置嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，但是在現(xiàn)有的食品行業(yè)結(jié)構(gòu)下，如果不對“吹哨人”制度進(jìn)行應(yīng)有的限制，那么無序舉報(bào)勢必會導(dǎo)致某類食品滯銷、生產(chǎn)經(jīng)營成本上升、小微食品企業(yè)倒閉等情況集中發(fā)生，從而對就業(yè)、物價(jià)等民生問題產(chǎn)生不良影響，最終損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定。一項(xiàng)理性的制度，也許并不完美，但一定能在理想與現(xiàn)實(shí)之間實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)的平衡。這就引出了構(gòu)建食品安全“吹哨人”制度的第一個(gè)原則——理性衡平原則，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一方面鼓勵(lì)知情人反映實(shí)情，另一方面嚴(yán)格限制“吹哨人”的主體資格；一方面保護(hù)“吹哨人”的言論自由，另一方面為言論自由設(shè)定合理的界限；一方面對“吹哨人”進(jìn)行重獎(jiǎng)，另一方面限制重獎(jiǎng)的范圍；一方面建立“吹哨人”的保護(hù)救濟(jì)機(jī)制，另一方面確定“吹哨人”的“對內(nèi)告知義務(wù)”。

第二，善意推定原則。對“吹哨人”制度表示擔(dān)憂的學(xué)者，基本上都有如下顧慮：雇員告發(fā)雇主的違法違規(guī)行為，會給雇主的信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益帶來負(fù)面影響；檢舉揭發(fā)過多，會產(chǎn)生信任危機(jī)，擾亂生產(chǎn)經(jīng)營秩序，損及企業(yè)和平[1]。并且，還有學(xué)者提出忠誠義務(wù)，認(rèn)為在平衡利益時(shí)，雇員有顧及雇主利益的義務(wù)[2]。換言之，雇員作為商業(yè)共同體的一員，原則上對企業(yè)有忠誠義務(wù)，不得做有損企業(yè)利益的行為。因此，當(dāng)言論自由與工作秩序發(fā)生沖突時(shí)，“吹哨”行為獲得正當(dāng)性的條件是“善意的提醒”。但是，在判斷雇員言論是否具備“善意”時(shí)，又不宜設(shè)置過于嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)。這就引出了構(gòu)建食品安全“吹哨人”制度的第二個(gè)原則——善意推定原則，即在無法證明“吹哨”行為具有“真實(shí)惡意”的情況下，應(yīng)推定其為善意，具體表現(xiàn)為對“以公益為目的”擴(kuò)大解釋、行為后果的現(xiàn)實(shí)緊迫性考量、事實(shí)與舉報(bào)信息關(guān)聯(lián)度的寬容性審查等。

第三，有效激勵(lì)原則?，F(xiàn)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度從舉報(bào)信息的接收到舉報(bào)內(nèi)容的研判，對企業(yè)內(nèi)部人員與外部人員的舉報(bào)，基本上都采用統(tǒng)一的舉報(bào)渠道與反饋方式。這就使得專業(yè)信息與大量的普通信息被共同處理，未能得到特別對待，這在客觀上提高了敏感信息的保密難度，降低了專業(yè)信息的利用效率。信息過于泛濫可能導(dǎo)致審核信息人員工作壓力過大，進(jìn)而影響審核質(zhì)量[3]。雖然每位公民都平等享有檢舉、揭發(fā)、建議的權(quán)利，但并不意味著不同價(jià)值的信息都應(yīng)當(dāng)被同等處理。要深化民主監(jiān)督，降低政府監(jiān)管壓力，就要讓反映食品實(shí)質(zhì)安全的專業(yè)舉報(bào)信息最大限度地發(fā)揮作用。這就引出了構(gòu)建食品安全“吹哨人”制度的第三個(gè)原則——有效激勵(lì)原則，即根據(jù)舉報(bào)信息的有效性進(jìn)行分級激勵(lì)，鼓勵(lì)掌握專業(yè)信息的企業(yè)內(nèi)部人員積極進(jìn)行舉報(bào)，具體表現(xiàn)為將“是否為企業(yè)內(nèi)部員工”作為分級認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置舉報(bào)信息的分流機(jī)制，提高內(nèi)部舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度，簡化內(nèi)部舉報(bào)領(lǐng)獎(jiǎng)條件，完善“吹哨人”信息泄露的追責(zé)機(jī)制與權(quán)利受損后的救濟(jì)機(jī)制等。

四、構(gòu)建食品安全“吹哨人”制度的實(shí)踐路徑

上文通過對正向價(jià)值與負(fù)面影響的權(quán)衡，得出了構(gòu)建“吹哨人”制度的三個(gè)基本原則。下文將運(yùn)用這三個(gè)原則，并結(jié)合食品安全治理的現(xiàn)狀，提出科學(xué)構(gòu)建“吹哨人”制度的對策建議。

1.以準(zhǔn)確界定主體資格防止無序舉報(bào)

第一，知悉反映實(shí)情。“吹哨人”的本質(zhì)特征是知情人，即知悉并如實(shí)反映食品安全風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)人員?！爸ぁ币蟆按瞪谌恕痹谑称钒踩珕栴}上具有一定的專業(yè)性，“實(shí)情”要求“吹哨人”能為其所披露的事情提供合理依據(jù)。以上兩個(gè)特征，是“吹哨人”能夠提供重要信息與提高監(jiān)管效率的前提條件，也是其獲得重獎(jiǎng)和受到嚴(yán)格保護(hù)的正當(dāng)依據(jù)。建議在“吹哨人”獲得重獎(jiǎng)的條件中，設(shè)置對舉報(bào)信息真實(shí)性的審查條款，即只有提供被舉報(bào)方的詳細(xì)違法事實(shí)及直接證據(jù)、舉報(bào)內(nèi)容與違法事實(shí)完全相符時(shí)，“吹哨人”才具備申請獎(jiǎng)勵(lì)的基本資格。舉報(bào)內(nèi)容越詳細(xì)，打擊越精準(zhǔn)，公眾判斷同類產(chǎn)品質(zhì)量問題的信息也越客觀。因此，建立這一標(biāo)準(zhǔn)，可以減少為獲取重獎(jiǎng)的舉報(bào)人對某類食品行業(yè)的沖擊，降低同類產(chǎn)品滯銷的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，較大社會風(fēng)險(xiǎn)。公益至上是“吹哨人”制度最基本的價(jià)值導(dǎo)向，也是該制度應(yīng)當(dāng)占用更多行政資源的法理基礎(chǔ)。而公益的特點(diǎn)體現(xiàn)在不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，這就要求“吹哨人”所披露的安全問題至少有較大的社會影響或普遍的社會危害。例如，根據(jù)美國的《吹哨人保護(hù)法案》，只有披露嚴(yán)重、實(shí)質(zhì)、具體的危險(xiǎn)信息才被納入受保護(hù)的范圍[1]。建立這一標(biāo)準(zhǔn)，可以緩解因舉報(bào)泛濫而導(dǎo)致的生產(chǎn)經(jīng)營成本上升、小微企業(yè)倒閉等問題，既保障了食品行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，又防止了就業(yè)崗位的流失與物價(jià)的上漲。

第三，企業(yè)內(nèi)部人員。與外部人員舉報(bào)相比，企業(yè)內(nèi)部人員的舉報(bào)往往能提供更有價(jià)值的信息，但舉報(bào)人員會面臨更直接的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，遭受打擊報(bào)復(fù)的可能性也更大[2]。為了鼓勵(lì)這部分群體積極進(jìn)行舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)給予其特別的獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)。另外，從操作層面上看，在舉報(bào)信息的接收環(huán)節(jié)，還應(yīng)確立一個(gè)客觀的分流標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而保障不同保護(hù)力度的信息可以得到分類處理。綜上，“吹哨人”宜界定為企業(yè)的內(nèi)部員工。例如，深圳市就將簽訂勞動(dòng)合同和辦理社保作為內(nèi)部舉報(bào)人的認(rèn)定條件。建立這一標(biāo)準(zhǔn)，可以防止“職業(yè)索賠人”借“吹哨人”之名，擾亂生產(chǎn)經(jīng)營秩序，獲取不當(dāng)利益。

2.以善意推定“吹哨”行為鼓勵(lì)合理舉報(bào)

“吹哨”行為實(shí)質(zhì)上是言論自由的一種表現(xiàn)。根據(jù)理性衡平原則，要保證“吹哨人”制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，既要防止惡意舉報(bào)，又要防止對言論的過度限制。這就意味著，實(shí)踐中需要采用善意推定的方式，合理界定“吹哨人”的行為邊界。

第一，以履行對內(nèi)告知義務(wù)的可行性推定主觀目的的公益性?！按瞪凇毙袨橹饔^動(dòng)機(jī)應(yīng)純粹以公益為目的。但是，社會共治要求將個(gè)體對私益的追求同步嵌入到謀求公共利益最大化的規(guī)劃布局中[1]。因此，“以公益為目的”應(yīng)作擴(kuò)大解釋，即凡非“專為”取得不正當(dāng)利益、損害他人等不正當(dāng)目的之告發(fā)行為均屬公益范圍[2]。而證明舉報(bào)人非專為不當(dāng)利益的客觀標(biāo)準(zhǔn)是已履行對內(nèi)告知義務(wù)，即舉報(bào)人在向外部機(jī)構(gòu)舉報(bào)前，已經(jīng)通過企業(yè)內(nèi)部渠道反映過問題；除非存在有足夠理由認(rèn)為明顯無法通過內(nèi)部渠道解決或者形勢嚴(yán)重、迫切需要處理的情形。這一標(biāo)準(zhǔn)可以有效緩解雇員忠誠義務(wù)與公益目的之間的矛盾，在維護(hù)內(nèi)部良好協(xié)作關(guān)系、預(yù)防“職業(yè)索賠人”出現(xiàn)的同時(shí)，又可以促進(jìn)企業(yè)自查自糾，降低監(jiān)管成本，從而防止過度舉報(bào)影響經(jīng)濟(jì)效益與社會穩(wěn)定。

第二，以“吹哨”行為后果的可控性推定客觀影響的免責(zé)性?！按瞪凇毙袨橛锌赡軘_亂社會秩序，致使生產(chǎn)經(jīng)營無法正常進(jìn)行，甚者會造成社會恐慌。但是，生命健康權(quán)是公民極為重要的基本權(quán)利，如果僅為一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而遏制預(yù)警性言論，那么勢必會損害社會整體的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。社會治理中，秩序法益應(yīng)體現(xiàn)為基本權(quán)利的內(nèi)容或服務(wù)于基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[3]。因此，只要能證明舉報(bào)人的言論不會導(dǎo)致“明顯且即刻的危險(xiǎn)”，或能預(yù)估到曝光后雇主不可能承擔(dān)更大的損失，就認(rèn)為“吹哨”行為的后果具有可控性，不再追究其不良影響的責(zé)任。

第三，以舉報(bào)信息來源的合理性推定“吹哨”行為的無過錯(cuò)。從上文分析可知，“吹哨”行為的適格主體是企業(yè)內(nèi)部人員，舉報(bào)內(nèi)容是有較大社會風(fēng)險(xiǎn)的食品安全問題，這種涉及重要公共利益的言論應(yīng)被特別保護(hù)。因此，對于“吹哨人”的言論與事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性，應(yīng)當(dāng)采取相對寬容的審查標(biāo)準(zhǔn)。申言之，只要“吹哨人”就其舉報(bào)內(nèi)容可以提供合理真實(shí)的證據(jù)，并且無法證明“吹哨人”明知其提供的證據(jù)是錯(cuò)誤不實(shí)的，即使舉報(bào)內(nèi)容與查實(shí)的情況有所偏差，或存在某些夸大情節(jié)，“吹哨”行為亦不構(gòu)成侮辱、誹謗、造謠、誣告陷害、尋釁滋事等情形。

提請注意的是，第二、第三點(diǎn)關(guān)于“吹哨”行為的免責(zé)性與無過錯(cuò)推定，僅是“吹哨”行為免于被追究的條件，而不是“吹哨”行為獲得重獎(jiǎng)的充分條件。根據(jù)理性衡平原則，建議在“吹哨”行為免責(zé)條款前列明對舉報(bào)信息真實(shí)性、重要性的審查條款，這樣既可以保證舉報(bào)人在證據(jù)可能尚不充分的情況下放心“吹哨”，又可以促使舉報(bào)人在完善舉報(bào)內(nèi)容前謹(jǐn)慎舉報(bào)，從而兼顧保護(hù)言論自由與舉報(bào)信息的準(zhǔn)確性，控制“吹哨人”制度可能帶來的負(fù)面影響。

3.以調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)重點(diǎn)聚力防范重大風(fēng)險(xiǎn)

第一，單獨(dú)設(shè)定對“吹哨人”的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)勵(lì)上限。雖然《暫行辦法》規(guī)定“可以適當(dāng)提高內(nèi)部舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)”，但從當(dāng)前各地的實(shí)施情況來看，已公布實(shí)施細(xì)則的河北、山東、浙江、吉林、安徽、重慶、天津等地，對內(nèi)部舉報(bào)僅是按照“罰沒款1%、3%、5%”獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的2倍以內(nèi)計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額，海南省則是在確定獎(jiǎng)勵(lì)金額的基礎(chǔ)上采取追加“10%、20%、30%”的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這就意味著，即使“吹哨人”舉報(bào)成功，其最終可以獲得的獎(jiǎng)勵(lì)金額也相對較少。產(chǎn)生這一問題的原因是《暫行辦法》將內(nèi)部舉報(bào)人與“吹哨人”的概念等同。根據(jù)上文對“吹哨人”主體資格的界定，“吹哨人”其實(shí)是“做出重大貢獻(xiàn)”的內(nèi)部舉報(bào)人，其范圍小于內(nèi)部舉報(bào)人。因此，內(nèi)部舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)及上限并不適用于“吹哨人”，應(yīng)單獨(dú)設(shè)定“吹哨人”的獎(jiǎng)勵(lì)政策。

第二，提高食品安全領(lǐng)域的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)勵(lì)上限。如上文所述，《暫行辦法》將食品安全的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)與其他產(chǎn)品的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)置于同一標(biāo)準(zhǔn)之下，實(shí)際上降低了對食品安全的保護(hù)力度。食品安全問題直接關(guān)系到每一位公民的生命權(quán)與健康權(quán)，而生命健康權(quán)作為公民基本權(quán)利中的基礎(chǔ)性權(quán)利，是一切其他基本權(quán)利存在的前提條件。根據(jù)權(quán)利位階中的“生命健康優(yōu)位”原則，對食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管力度應(yīng)高于其他一般產(chǎn)品。但是，食品安全專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，重大違法行為常常更隱蔽和不易被察覺。因此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)提高對食品安全領(lǐng)域“吹哨人”的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，保障直接涉及人民生命健康安全的領(lǐng)域能得到有效監(jiān)管。

綜上所述，本文提出以下建議：一是根據(jù)有效激勵(lì)原則，降低現(xiàn)行外部舉報(bào)與一般內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)力度，提高“吹哨人”的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與上限；二是對食品安全“吹哨人”的獎(jiǎng)勵(lì)采用雙軌制，設(shè)定一個(gè)閾值，當(dāng)罰沒款低于該閾值時(shí)，按照普通“吹哨人”的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額，當(dāng)罰沒款高于該閾值時(shí)，采取一次性不低于一定金額的專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)方式。這種獎(jiǎng)勵(lì)辦法，一方面可以讓掌握重大食品安全舉報(bào)線索的“吹哨人”明確獎(jiǎng)勵(lì)金額，增強(qiáng)其積極性，另一方面可以讓食品安全領(lǐng)域的舉報(bào)力量集中到最為重要的風(fēng)險(xiǎn)隱患上，從而既能提升安全底線，又能防止舉報(bào)行為對行業(yè)發(fā)展與社會穩(wěn)定的過度影響。

4.以健全保護(hù)機(jī)制維護(hù)“吹哨人”權(quán)益

第一，設(shè)置專門的舉報(bào)渠道。目前，市場監(jiān)管投訴舉報(bào)12315“一號對外”的政策已在全國推行。這一舉措雖然提高了接收舉報(bào)信息的效率，但也導(dǎo)致了內(nèi)外部人員用同一通道處理兩種不同保密強(qiáng)度的信息。因此，對于“吹哨人”的舉報(bào)，建議在核實(shí)勞務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，采用專門的舉報(bào)渠道，并由較高層級的行政機(jī)關(guān)設(shè)專人負(fù)責(zé)舉報(bào)信息的流轉(zhuǎn)。

第二，設(shè)立嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制。與外部人員舉報(bào)相比，“吹哨人”提供的信息往往會給企業(yè)造成更為直接的損失，這也使“吹哨人”面臨更大的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，在控制行政成本的前提下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在“吹哨人”身份信息和舉報(bào)內(nèi)容的保密環(huán)節(jié)，以及對“吹哨人”實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的行為設(shè)立嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制。建議列明信息泄露與打擊報(bào)復(fù)的情形，統(tǒng)一明確采用信用管理和聯(lián)合懲戒措施，規(guī)范相關(guān)人員的責(zé)任義務(wù)。

第三，制定匿名舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放的特別程序規(guī)定。要求舉報(bào)人提供有效的身份證件領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)，是財(cái)務(wù)管理程序正當(dāng)?shù)囊环N體現(xiàn)。這一程序規(guī)定在外部人員舉報(bào)的情況下可以保留，但是在內(nèi)部人員舉報(bào)的情況下應(yīng)適當(dāng)變通。建議在“吹哨人”制度中明確規(guī)定，舉報(bào)人可以僅使用身份代碼、舉報(bào)密碼等信息領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。

第四，建立“吹哨人”權(quán)利受損的救濟(jì)機(jī)制。“吹哨人”為維護(hù)公共利益而受到打擊報(bào)復(fù)，應(yīng)有獲得公力救濟(jì)的權(quán)利。救濟(jì)的方式包括提供免費(fèi)的法律援助、墊付基本生活費(fèi)、協(xié)同勞動(dòng)監(jiān)察部門調(diào)查等。救濟(jì)的結(jié)果包括恢復(fù)勞動(dòng)關(guān)系、責(zé)令雇主賠償、追究雇主責(zé)任等。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

[1]彭成義：《國外吹哨人保護(hù)制度及啟示》，《政治學(xué)研究》2019年第4期。

[1]吳林海、陳宇環(huán)、陳秀娟：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化研究——中國與西方國家的比較及啟示》，《江蘇社會科學(xué)》2021年第4期。

[1]《四川省依托12331投訴舉報(bào)平臺嚴(yán)厲打擊食品藥品違法犯罪》，2023年3月20日，https：//www.nmpa.gov.cn/ directory/web/nmpa/xxgk/dfdt/20180403120001548.html。

[2]劉楊：《執(zhí)法能力的損耗與重建——以基層食藥監(jiān)執(zhí)法為經(jīng)驗(yàn)樣本》，《法學(xué)研究》2019年第1期。

[3]J. D. Hesch， "Breaking the Siege： Restoring Equity and Statutory Intent to the Process of Determining Qui Tam Relator Awards under the False Claims Act"， Thomas M Cooley Law Rew， 2012， 29（2）， pp.217-283.

[4]譚潔：《美國〈吹哨人保護(hù)法案〉對我國食品安全監(jiān)管的啟示》，《廣西社會科學(xué)》2015年第1期。

[1]涂永前：《食品安全的國際規(guī)制與法律保障》，《中國法學(xué)》2013年第4期。

[2]范柏乃、林哲楊：《政府治理的“法治—效能”張力及其化解》，《中國社會科學(xué)》2022年第2期。

[1]劉艷紅：《中國刑法的發(fā)展方向：安全刑法抑或自由刑法》，《政法論壇》2023年第2期。

[2]汪進(jìn)元：《基本權(quán)利的保護(hù)范圍：構(gòu)成、限制及其合憲性》，法律出版社2013年版，第73頁。

[3]吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學(xué)》2012年第6期。

[1]王倩：《保護(hù)“吹哨人”的勞動(dòng)法分析——基于德國司法經(jīng)驗(yàn)的考察》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第5期。

[2]許建宇：《勞動(dòng)者忠實(shí)義務(wù)論》，《清華法學(xué)》2014年第6期。

[3]仇曉光、楊碩：《證券舉報(bào)人制度：價(jià)值源流、規(guī)則構(gòu)成與啟示》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第11期。

[1]郝銀鐘、胡云紅：《域外公益舉報(bào)人保護(hù)制度比較研究》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2021年第3期。

[2]章志遠(yuǎn)：《食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度之法理基礎(chǔ)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。

[1]石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環(huán)境建設(shè)》，《法學(xué)研究》2021年第2期。

[2]李飛：《法律如何面對公益告發(fā)？——法理與制度的框架性分析》，《清華法學(xué)》2012年第1期。

[3]吳亞可：《當(dāng)下中國功能主義刑法的合憲性檢視》，《中國刑事法雜志》2021年第6期。