張曉峰 王榮

摘要：本文通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理以及建黨以來(lái)我國(guó)基層社區(qū)發(fā)展歷程的回顧，旨在為新時(shí)代我國(guó)社區(qū)治理模式的改革與發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)參考。對(duì)建黨以來(lái)各階段社區(qū)基層治理模式進(jìn)行比較分析，在此基礎(chǔ)上總結(jié)建黨以來(lái)基層社區(qū)治理模式的發(fā)展規(guī)律，最后得出建黨以來(lái)社區(qū)基層治理模式變遷的現(xiàn)實(shí)啟示。為新時(shí)代社區(qū)治理模式提供理論參考。

關(guān)鍵詞：建黨以來(lái)；基層社區(qū)；治理模式變遷；發(fā)展趨勢(shì)

習(xí)近平總書(shū)記在湖北視察時(shí)強(qiáng)調(diào)“社區(qū)是基層基礎(chǔ)。只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固。共產(chǎn)黨是為人民服務(wù)的政黨，為民的事沒(méi)有小事，要把群眾大大小小的事辦好?！鄙鐓^(qū)是城市治理的最小單元也是國(guó)家社會(huì)治理的基石。社區(qū)治理關(guān)系著千家萬(wàn)戶，關(guān)系到每一位居民的切實(shí)利益。作為國(guó)家治理的最小單元的社區(qū)既是廣大人民群眾日常生活的公共空間，也是國(guó)家治理與社會(huì)力量彼此影響的場(chǎng)域空間。建黨以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)基層治理模式歷經(jīng)了持久且深刻的歷史變遷，城市社區(qū)的基層管理體制也歷經(jīng)了一個(gè)從傳統(tǒng)刻板到變革創(chuàng)新的發(fā)展過(guò)程，隨著我國(guó)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民對(duì)社區(qū)的基礎(chǔ)職能要求越來(lái)越高。站在歷史的新起點(diǎn)上，回顧梳理建黨以來(lái)城市社區(qū)基層治理的歷史變遷，總結(jié)基層治理模式的變革與創(chuàng)新，思考基層社區(qū)治理模式未來(lái)的發(fā)展方向，提供了重要的理論價(jià)值。

一、建黨以來(lái)各個(gè)階段社區(qū)基層治理模式的比較分析

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨成立后基層社會(huì)治理的初步探索

新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨以革命根據(jù)地和解放區(qū)作為社會(huì)治理實(shí)踐，早在大革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在其所領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民和工人運(yùn)動(dòng)的地區(qū)，就開(kāi)始了以農(nóng)民當(dāng)家作主為特點(diǎn)的社區(qū)治理模式的初步嘗試。1931年11月中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)在江西省瑞金市召開(kāi)大會(huì)通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華蘇維埃共和國(guó)經(jīng)濟(jì)政策》這一系列法令的頒布標(biāo)志著中央蘇區(qū)根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的初步完成。中央蘇區(qū)的社會(huì)治理的探索實(shí)踐令工農(nóng)群眾成為社會(huì)治理的主體，極大地調(diào)動(dòng)了根據(jù)地人民群眾參與社會(huì)基層事務(wù)管理的積極性，與此同時(shí)蘇區(qū)時(shí)期最突出的是將人民擺在了前所未有的重要位置，強(qiáng)調(diào)為了人民，依靠人民，并將其融入基層社會(huì)治理的實(shí)踐中去，創(chuàng)造了根據(jù)地的繁榮勝景。中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立的蘇區(qū)是我黨開(kāi)展局部執(zhí)政的初步嘗試。延安時(shí)期是我黨在各個(gè)方面快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，尤其體現(xiàn)在社會(huì)治理層面我黨進(jìn)行了充分的實(shí)踐探索。1948年6月中共中央又印發(fā)了《東北局關(guān)于保護(hù)新修復(fù)城市的指示》，12月中共中央又轉(zhuǎn)批了陳云編寫(xiě)的《接收沈陽(yáng)的經(jīng)驗(yàn)》。正是由于中國(guó)共產(chǎn)黨所制定的一系列行之有效的社會(huì)治理方針政策，使新解放的城市的社會(huì)秩序很快就趨于穩(wěn)定，使得我黨同各階層的民眾都建立了良好的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后到建國(guó)前的這一時(shí)期，雖然中國(guó)還未產(chǎn)生所謂的社會(huì)治理的具體概念體系，但其所從事的社會(huì)建設(shè)實(shí)踐，形成了中國(guó)特色社會(huì)治理雛形。

（二）新中國(guó)成立后城市基層社區(qū)治理體制的正式設(shè)立

建國(guó)初期，北京、天津、杭州等地的城市居民先后自發(fā)性地組織成立了“居民委員會(huì)”或是“居民小組”等形式的群眾性基層組織，其主要職責(zé)包括協(xié)助政府推進(jìn)民主改革以及開(kāi)展相應(yīng)的輔助救濟(jì)工作。到1953年時(shí)任北京市委書(shū)記的彭真向中央提出建議正式設(shè)立居民委員會(huì)，并明確了“居民委員會(huì)”的性質(zhì)是群眾性的自治組織。為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，我國(guó)于1954年頒布了《城市街道辦事處組織條例》，首次在全國(guó)范圍內(nèi)正式地確立了社區(qū)居民委員會(huì)的職責(zé)范圍、設(shè)立條件、管轄范圍和及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等。條例的頒布為我國(guó)居民委員會(huì)的建設(shè)和居民自治的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在此之后，街道辦事處在全國(guó)范圍內(nèi)正式建立起來(lái)，這是我國(guó)基層組織的雛形，此后我國(guó)城市居民進(jìn)行了各種積極性的探索實(shí)驗(yàn)。直到1956年底，我國(guó)才正式在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一、規(guī)范的居民委員會(huì)。但是，這一時(shí)期的居民委員會(huì)由于缺乏社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐性經(jīng)驗(yàn)，城市的基層治理體系沒(méi)有得到及時(shí)的改革和完善。由此之后的居民委員會(huì)的管理職能逐漸趨向于政治化，并漸漸地被人民公社所取代。此時(shí)的街居制只成為了城市的基層政權(quán)的輔助制度，還尚未成為城市基層管理的主體制度。

（三）改革開(kāi)放后城市基層社區(qū)治理體系的轉(zhuǎn)型和變革

隨著改革開(kāi)放的開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)進(jìn)入了全面的恢復(fù)和發(fā)展的新階段。單位制逐步走出了歷史舞臺(tái)。在這一階段我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行了市場(chǎng)取向的體制改革。我國(guó)于1982年修訂的《憲法》中明確提出要將城市居民委員會(huì)定性為城市基層群眾性的自治組織，并明確了居民委員會(huì)的職能劃分，包括協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；調(diào)解民間糾紛；辦理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公共事業(yè)；以及向人民政府反應(yīng)民眾意見(jiàn)、要求和提出建議。在憲法和條例精神的指導(dǎo)下，我國(guó)的城市基層的治理發(fā)生了深刻的變化。1986年9月張德江提出：“社區(qū)服務(wù)是指在社區(qū)內(nèi)為人們的物質(zhì)生活和精神生活所提供的各種社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)”[1]。到了20世紀(jì)90年代，民政部正式提出并開(kāi)始了城市社區(qū)的建設(shè)工作。這一階段，國(guó)家的戰(zhàn)略導(dǎo)向是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。經(jīng)濟(jì)、政治、文化三位一體的發(fā)展格局明確了我國(guó)社區(qū)建設(shè)的服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)以及文化建設(shè)的從屬地位，這一階段我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)尚未形成一個(gè)獨(dú)立的體系。

（四）新時(shí)代城市基層社區(qū)治理體系發(fā)展的新格局

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記以其卓越的戰(zhàn)略視角、深遠(yuǎn)的政治眼光、充滿智慧的辯證思維，先后提出了一系列有關(guān)城鄉(xiāng)社區(qū)基層建設(shè)工作的新觀點(diǎn)與新方向。黨的十八大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，從以往的“社會(huì)管理”到如今的“社會(huì)治理”，這一字之差代表著我國(guó)基層治理思路正在進(jìn)行著偉大的創(chuàng)新和徹底的變革。將原本行政色彩濃厚的管制變?yōu)閷?duì)有需求、有難處的群眾提供切實(shí)的服務(wù)。從出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題之后的被迫解決轉(zhuǎn)向主動(dòng)進(jìn)行分析預(yù)判，將基層社會(huì)治理的“治標(biāo)”轉(zhuǎn)向?yàn)椤皹?biāo)本兼治”的綜合治理，著重地突出了黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府聯(lián)合主導(dǎo)下的多元社會(huì)主體共同參與的新型城市社區(qū)基層治理體系。在這些先進(jìn)理念的引領(lǐng)下，我國(guó)一大批基層社區(qū)因地制宜地開(kāi)啟了社區(qū)治理的實(shí)踐創(chuàng)新。

二、建黨以來(lái)社區(qū)基層治理模式變遷的現(xiàn)實(shí)啟示

建黨以來(lái)，從社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)到社區(qū)治理，黨和人民對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐不斷深化，黨和政府依據(jù)國(guó)家的實(shí)際情況不斷演進(jìn)、創(chuàng)新社區(qū)基層治理模式已經(jīng)取得了一定的成效，也為后續(xù)我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化提供了一些經(jīng)驗(yàn)和啟示。

（一）始終堅(jiān)持以人民為中心，以提升人民的幸福感為歸旨

中國(guó)共產(chǎn)黨是從人民群眾中走出來(lái)的偉大政黨，從它的誕生之日起就同中國(guó)人民與中華民族的前途命運(yùn)緊密相連。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，就將為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興”的初心與使命融進(jìn)了自己的血液之中。群眾路線從始至終一直都是我黨的生命線和重要的工作路線，是我們百年大黨永葆活力的重要法寶。作為基層治理關(guān)鍵一環(huán)的社區(qū)，更要用實(shí)踐來(lái)踐行以人民為中心，以提升人民的幸福感為其歸旨，讓居民能夠在其日常生活中感受到我們偉大祖國(guó)在不斷改革和發(fā)展中取得的重要成果，讓發(fā)展的成果惠及更廣大的人民群眾。以人民為中心、以人民的需求為導(dǎo)向，優(yōu)化社區(qū)治理，必須要加強(qiáng)社區(qū)的基層工作。群眾無(wú)小事，只有將一件件小事做好才能真正贏得民心，維持基層社會(huì)的繁榮穩(wěn)定。

（二）著力發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用

基層黨組織是黨在社會(huì)治理體系中的橋頭堡，強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)社區(qū)治理具有重要意義。要充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)群眾、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，充分聽(tīng)取社區(qū)基層各方對(duì)社區(qū)管理的意見(jiàn)與建議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，發(fā)揮社區(qū)基層黨建優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)了解基層社會(huì)，主動(dòng)了解基層問(wèn)題，主動(dòng)聽(tīng)取基層聲音，積極化解基層矛盾。與此同時(shí)通過(guò)借助信息渠道手段，引導(dǎo)基層社區(qū)黨員主動(dòng)參與社區(qū)基層社會(huì)的治理當(dāng)中。積極探索在社區(qū)物業(yè)、社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)業(yè)主大會(huì)上建設(shè)基層黨支部、組織黨員活動(dòng)，依托社區(qū)黨群服務(wù)中心，引導(dǎo)黨員業(yè)主參與社區(qū)治理，發(fā)揮社區(qū)黨員專長(zhǎng)，運(yùn)用黨員指揮，化解基層矛盾。

（三）推動(dòng)基層社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的“三治融合”

基層社區(qū)治理中三治融合中的三治指的是基層社區(qū)的自治、基層社區(qū)的法治和基層社區(qū)的德治。在基層社區(qū)之中，三者之間要相互融合，相互促進(jìn)，形成治理合力。三治融合中的自治強(qiáng)調(diào)的是要充分發(fā)揮社區(qū)治理中居民的主動(dòng)性，激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)生動(dòng)力；法治強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)用法律手段約束社區(qū)居民的行為，保障居民的基本權(quán)益；德治強(qiáng)調(diào)的是以社會(huì)的公序良俗為本，突出核心價(jià)值觀與基本道德觀念在社區(qū)治理中的作用。這三者相互聯(lián)合相互促進(jìn)，協(xié)同解決當(dāng)前基層社區(qū)所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)前城市化進(jìn)程中，三治融合的出現(xiàn)為基層社區(qū)治理提供了新思路。

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（作者簡(jiǎn)介：張曉峰，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)榛鶎又卫?；王榮，哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榛鶎又卫恚?/p>