程博 柳慧美

[摘要]國家治理的過程即公共政策的制定和執(zhí)行，公共政策審計則是保障公共政策目標(biāo)實現(xiàn)的重要工具。為了更好地服務(wù)國家治理和權(quán)力監(jiān)督，必須明確公共政策審計的實務(wù)邊界，采用科學(xué)的審計方法和工具，確保審計主體的獨立性和專業(yè)性，進而提高公共政策審計的有效性。本文通過對公共政策審計的必要性、實務(wù)邊界、審計主體的獨立性以及審計方法與工具等方面進行分析，提出公共政策審計效果提升的主要路徑，以期運用公共政策審計為國家治理和權(quán)力監(jiān)督服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]公共政策 ?公共政策審計 ?國家治理 ?權(quán)力監(jiān)督

本文系江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程財經(jīng)發(fā)展專項課題“防范數(shù)字金融風(fēng)險的審計應(yīng)對機制研究”（22SCB47） 的階段性研究成果

一、引言

公共政策是國家治理的基本手段，這也決定了進行公共政策審計是國家有效治理的根本要求?，F(xiàn)代國家治理的主要方式是制定并實施以公共利益為價值目標(biāo)的公共政策，因此，公共政策制定及實施的狀況，反映了國家的治理水平。同時，公共政策的落實程度也決定了國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)程度。公共政策審計作為國家治理體系框架中必不可少的一部分，已經(jīng)滲透在政策執(zhí)行的管理過程中。具備審計專業(yè)性和獨立性、秉持職業(yè)判斷能力的審計人員，通過公共政策審計參與不同治理主體開展的管理過程，使公共政策審計的治理職能在國家治理活動中發(fā)揮重要作用，成為評估國家治理水平的主要工具。本文從公共政策審計的必要性、實務(wù)邊界、審計主體的獨立性、審計方法與工具等方面展開論述，剖析了公共政策審計效果提升的路徑，進而提出公共政策審計運用于國家治理的主要途徑，以期促進公共政策審計更好地為國家治理和權(quán)力監(jiān)督服務(wù)。

二、公共政策審計的必要性

公共政策的制定、實施涉及的范圍主要包括政治、經(jīng)濟、文化等各相關(guān)領(lǐng)域。公共政策本質(zhì)上是對公共資源、公眾利益的合理劃撥，公共政策的目標(biāo)決定了在其制定過程中必須考慮廣大人民的利益，在執(zhí)行過程中必須公平、公正地進行利益的分配和協(xié)調(diào)。由于公共政策制定以及實施存在諸多主客觀因素，難以全方位地考慮到所有相關(guān)領(lǐng)域，所以政策落實往往難以完全達到預(yù)期效果（王銘和薛客，2010）。公共政策審計是國家審計服務(wù)于國家治理的重要體現(xiàn)，對于提升我國政府的治理能力和公共政策制定及執(zhí)行的質(zhì)量具有重要作用。公共政策審計的出現(xiàn)是公共政策制定、執(zhí)行的必然結(jié)果，它的存在能夠?qū)矙?quán)力進行有效的監(jiān)督和制約。通過對公共政策制定及執(zhí)行過程中存在的以下問題實施相關(guān)審計，充分發(fā)揮監(jiān)督、評估、建議等職能，公共政策審計可以更好地服務(wù)于國家治理，助力公共政策推動國家全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。公共政策審計的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.公共政策審計有助于評價政策運行效果。公共政策出臺前要經(jīng)過調(diào)研、論證、廣泛征求意見和建議，進而發(fā)布和落實相關(guān)政策。但實際執(zhí)行過程中公共政策的落實運行情況受到諸多主客觀因素的影響，實際執(zhí)行狀況并不一定能達到政策制定時的預(yù)期效果。因此對公共政策落實情況實施跟蹤審計，能夠隨時觀測公共政策運行是否存在“失靈”或者偏離“預(yù)期路線”等情況，進而根據(jù)實際情況及時提出審計意見，促進公共政策的調(diào)整、修改和落實（李曼和陸貴龍，2012）。

2.公共政策審計有助于政府部門動態(tài)調(diào)整政策。審計人員對政策運行效果進行科學(xué)、系統(tǒng)的分析后可以對政策的發(fā)展方向作出客觀、科學(xué)的預(yù)測，并提出相關(guān)的前瞻性建議，促進國家治理水平的提高。具體而言，通過公共政策審計，可以發(fā)現(xiàn)公共政策在執(zhí)行過程中大體會出現(xiàn)以下三種情形：第一，公共政策運行的實際情況與預(yù)測情況相吻合，可以繼續(xù)實施既定政策，政府部門短時間內(nèi)不需要對政策進行調(diào)整。第二，政策執(zhí)行過程中受到環(huán)境、經(jīng)濟等不確定性因素的影響，政府部門可以根據(jù)公共政策審計的結(jié)果及時調(diào)整相應(yīng)政策。第三，政策運行方向與預(yù)期目標(biāo)相背，政府部門需要根據(jù)審計意見廢止原政策或根據(jù)實際情況出臺新政策（徐向真和宋舜玲，2015）。

3.公共政策審計有助于提升國家治理水平。公共政策審計是一種獨立、專業(yè)的政策評估機制，能夠?qū)ο嚓P(guān)政策進行監(jiān)督、評價，審計人員通過對政策運行狀況進行披露，提升公眾參與公共政策制定的興趣和積極性。公共政策審計還可以推進政策的科學(xué)制定，通過收集、分析公共政策涉及的各個領(lǐng)域的相關(guān)信息，為政府部門制定、執(zhí)行政策提供全方位的智力支持，提升政府機構(gòu)的決策能力。公共政策的制定和執(zhí)行模式不可能是一成不變的，在公共政策制定和執(zhí)行過程中，政策制定者應(yīng)積極反思政策運行過程中可能存在的問題，用發(fā)展的眼光去思考政策制定過程中的不合理因素并不斷改正，從而有助于公共政策科學(xué)化、合理化的制定以及執(zhí)行，提升政府的決策水平和國家治理水平。

三、公共政策審計的實務(wù)邊界

厘清公共政策審計的實務(wù)邊界有助于更好地發(fā)揮公共政策審計的治理效能，提升國家治理水平。從理論上來看，有兩類代表性的觀點。

1.公共產(chǎn)品邊界觀。這類觀點認為，在多元治理環(huán)境下，社會公眾最關(guān)心的是公共利益能否進行合理的分配。雖然利益是無形的，但作為公共利益載體的公共產(chǎn)品和服務(wù)是其具體的物質(zhì)表現(xiàn)形式（靳思昌和張立民，2013）。公共產(chǎn)品和服務(wù)主要由國家財政部門、資本市場以及社會公眾出資等方式提供。從公共利益的角度出發(fā)，哪里有公共利益，審計的實務(wù)邊界就應(yīng)擴展到哪里。公共政策審計的實務(wù)邊界應(yīng)定位于公共產(chǎn)品和服務(wù)，著眼于公共利益能否進行合理分配，進而更好地保障公眾利益。

2.公共權(quán)力邊界觀。這類觀點認為，政府部門向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是其行使公共權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，是政府履行國家治理職責(zé)眾多方式中的一種，因此，公共政策審計不能以公共產(chǎn)品和服務(wù)作為唯一的審計邊界。公共資源是通過委托代理的形式進行分配的，政府部門在社會公眾的委托代理下對公共資源進行合理分配。在委托代理關(guān)系中，由于雙方信息不對稱、合約彈性大、激勵不相容等主客觀因素的存在，受托方可能會存在以權(quán)謀私的行為，因此要對受托單位和個人行使權(quán)力的行為進行監(jiān)督管理。公共政策審計可以有效預(yù)防政府官員的機會主義行為的發(fā)生，對公共權(quán)力起到監(jiān)督、約束的效果。因此，公共政策審計是審計機關(guān)對制定和執(zhí)行公共政策的個人和單位其行為的審計，其審計對象是委托代理關(guān)系中被授予分配資源權(quán)力的個人或機構(gòu)。公共政策審計的實務(wù)邊界取決于公共權(quán)力的行使范圍。

本文認為，公共政策審計是對公共政策執(zhí)行全過程、全方位的評估，包括對事前預(yù)測、事中現(xiàn)狀、事后結(jié)果等綜合性成效與執(zhí)行情況進行客觀地評價。因此需要結(jié)合公共產(chǎn)品邊界觀和公共權(quán)力邊界觀來界定公共政策審計實務(wù)的邊界，要將公共利益分配的合理性以及公共權(quán)力行使范圍等納入公共政策審計的范圍，從而促進審計效率的提升。

四、公共政策審計主體的獨立性

獨立性是審計的生命線，對公共政策審計而言，確保審計主體獨立性的重要性更是不言而喻。保持公共政策審計主體的獨立性，有助于提高公共政策審計的有效性，進而實現(xiàn)國家的善治目標(biāo)。然而，目前公共政策審計主體受自身利益、密切關(guān)系、自我評價等因素的影響，其獨立性也在一定程度被制約和削弱。為確保公共政策審計主體的獨立性，提高國家治理水平，可以采取以下措施。

1.定期更換審計人員。審計人員長期審計同一審計客體，可能會與審計客體產(chǎn)生密切關(guān)系，從而放松審計要求，降低應(yīng)有的謹慎性，并且可能會產(chǎn)生定向思維，喪失部分職業(yè)懷疑能力，造成舞弊或者串通舞弊，因此，定期更換審計人員可以有效防范舞弊風(fēng)險，提高公共政策審計的有效性。

2.完善相應(yīng)法律制度。針對舞弊行為的懲罰措施不足、懲罰力度不夠都會造成審計人員的僥幸心理，為此要加強法制制度建設(shè)。懲罰力度高于舞弊所得，有助于從源頭上扼制舞弊行為，使審計人員保持職業(yè)懷疑能力，從而高效地完成相關(guān)審計工作。

3.建立垂直型領(lǐng)導(dǎo)制度。審計機關(guān)不僅要受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，還要受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)?shù)胤秸木植坷媾c社會整體利益相背離時，地方審計機關(guān)難以保持其自身的獨立性。因此需要建立垂直型領(lǐng)導(dǎo)制度，賦予其上級審計機關(guān)足夠的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由審計署對地方審計機關(guān)進行直接領(lǐng)導(dǎo)，有助于審計人員排除干擾進行獨立判斷。

五、公共政策審計的工具與方法

國家治理是通過公共政策的制定以及執(zhí)行實現(xiàn)的，因此加強公共政策審計是實現(xiàn)國家治理職能的重要路徑（靳思昌，2017）。充分發(fā)揮公共政策審計的監(jiān)督、評估和建議等職能，聚焦于公共政策制定、實施和反饋的全過程，需要豐富審計方式，不斷推進審計方法的創(chuàng)新改進，發(fā)展全面型和數(shù)據(jù)型的審計模式，以下從跟蹤審計和聯(lián)網(wǎng)審計角度展開分析。

1.跟蹤審計。公共政策審計的目標(biāo)不是產(chǎn)生唯一的、穩(wěn)定不變的建議，而是幫助政策制定者和利益相關(guān)者實現(xiàn)公共政策的預(yù)期目標(biāo)。審計人員通過監(jiān)督公共政策執(zhí)行過程中涉及的資金、項目的具體情況，評價相關(guān)政策的合理性和時效性，并據(jù)此提供咨詢服務(wù)和指導(dǎo)性建議，促進公共政策整改，提升其合理性。公共政策橫向涉及社會、經(jīng)濟等多個領(lǐng)域，縱向涉及各級政府相關(guān)部門，具有多層次、復(fù)雜多變的動態(tài)性特征，所以公共政策審計的實施過程也必須是動態(tài)跟進的。因此，跟蹤審計是公共政策審計的重要形式之一。通過跟蹤審計可以系統(tǒng)地把握政策運行周期的整體態(tài)勢，改進事后審計反饋滯后的不足，提升審計效果（王士紅和潘澳琳，2021）。跟蹤審計的重點在于確保審計公共政策在各階段的運行效果，審計過程要考慮多方面的因素，并且跟蹤審計在不同階段審計重點也要有所不同。其中，公共政策的制定要契合社會公眾的根本利益需求，因此公共政策制定階段的審計包括對政策的科學(xué)性、合法性以及民主性進行審計，公共政策的執(zhí)行要合法合規(guī)、公開透明。對公共政策執(zhí)行的審計包括對政策運行過程合法性和民主性審計，而對公共政策執(zhí)行的效率、效果進行的審計則包括政策執(zhí)行的經(jīng)濟效益、政策制定及執(zhí)行的具體結(jié)果進行反饋，以及對公共政策總體成效進行評估等方面。

2.聯(lián)網(wǎng)審計。大數(shù)據(jù)時代高速發(fā)展，聯(lián)網(wǎng)審計應(yīng)運而生，審計人員通過借助大數(shù)據(jù)、云計算及互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，可以實現(xiàn)實時監(jiān)督管理、遠距離控制、風(fēng)險預(yù)警等功能的統(tǒng)一。與傳統(tǒng)審計方式不同，聯(lián)網(wǎng)審計是一種非現(xiàn)場審計，具有時效性和便捷性的特點，可以遠程實時、不限數(shù)量地獲取被審計單位的數(shù)據(jù)資料進行核查，從而更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督、評估和建議等職能。從效率來說，聯(lián)網(wǎng)審計通過大數(shù)據(jù)的運算，可以快速感應(yīng)系統(tǒng)誤差并及時反映實際情況，對偏離公共政策預(yù)期路線的實際情況進行及時反饋。聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不僅可以提升審計的準(zhǔn)確性，還能節(jié)省大量財力物力。因此，在數(shù)字化互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的時代背景下，應(yīng)加強推進有利于公共政策審計的聯(lián)網(wǎng)審計，通過持續(xù)、及時、有效的信息收集并結(jié)合多種數(shù)據(jù)分析方法，運用審計人員的獨立性、客觀性和專業(yè)性，對公共政策進行系統(tǒng)性的評估，并提出針對性的建議，更好地為公共政策的調(diào)整、修訂提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

六、公共政策審計助力國家治理的主要途徑

（一）監(jiān)督政策執(zhí)行情況，保障政策落實

公共政策執(zhí)行過程中相關(guān)責(zé)任人員的行為以及政策運行過程中審計人員獲取信息的準(zhǔn)確性很大程度上決定了公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度。公共政策審計是監(jiān)督公共政策的運行狀況的有力抓手，公共政策涉及社會、經(jīng)濟等多個領(lǐng)域，審計要遵循重要性原則，選取具有代表性、有說服力的審計項目進行審計。審計機關(guān)通過監(jiān)督公共政策執(zhí)行者在政策運行中的責(zé)任履行情況，評估公共政策執(zhí)行者行為的合法性、及時性和適當(dāng)性，監(jiān)督、約束政策執(zhí)行者的相關(guān)行為。同時也可以實時監(jiān)督公共政策的運行狀況，揭露影響政策實施或造成政策偏離預(yù)期路線的根本原因，為改進公共政策提出切實可行的建議，幫助政策制定者、執(zhí)行者糾正和消除政策執(zhí)行偏差，避免政策執(zhí)行偏離預(yù)期目標(biāo)。

（二）向政策制定者提供信息咨詢，提升政府決策能力

在法定范圍內(nèi)，審計機關(guān)以獨立的形式和專業(yè)的工作模式，收集從公共政策制定階段到反饋階段各個部門、地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和信息，為政策制定部門提供全面、真實且可靠的相關(guān)信息，并對收集到的信息和數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)、梳理出政策制定中需關(guān)注的問題，從而為直接決策者提供前瞻性和戰(zhàn)略性建議。將公共政策審計貫穿于公共政策制定的整個過程，為政府制定政策提供信息與咨詢服務(wù)，推進實現(xiàn)公共政策的科學(xué)化制定，從而提升政府決策能力。

（三）監(jiān)督制約公共權(quán)力運行，確保價值目標(biāo)的實現(xiàn)

公共政策是國家治理的基本手段，國家治理可以大體概括為對政治、文化、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等領(lǐng)域的統(tǒng)治和管理，其中政治統(tǒng)治和政治管理的核心是解決社會利益分配問題，確保公共權(quán)力為公眾利益服務(wù)的價值目標(biāo)的實現(xiàn)。公共權(quán)力保障了公共政策的正常運行，通過公共權(quán)力可以實現(xiàn)利益的有效分配。公共政策審計對公共權(quán)力進行監(jiān)督和制約，是提升國家治理水平的重要途徑。審計人員不僅要根據(jù)審計準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定進行選定公共政策審計對象，還要對具體化的公共權(quán)力對象進行審查，即對公共事務(wù)相關(guān)資源進行評估，對與公共政策相關(guān)的直接和間接責(zé)任人進行公共權(quán)力審計，將公共權(quán)力的運行狀況進行披露，防止公共權(quán)力集中于少數(shù)人手中所導(dǎo)致的機會主義行為，進而有助于公共政策相關(guān)價值目標(biāo)的實現(xiàn)，提升國家治理水平。

（四）提升公共政策的公開性，提升社會民主化水平

公共政策審計一定程度上促進了公共事務(wù)信息的對外公開，不僅提升了公共政策的透明度，還有助于發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。審計機關(guān)將公共政策審計結(jié)果向社會公眾公布，社會公眾可以通過審計機關(guān)發(fā)表的公告獲取公共政策的實際情況，保障社會公眾參與公共政策的制定、執(zhí)行，提升社會民主化水平。獲取公共政策實際狀況后，社會公民有權(quán)提出建議，促使公共政策制定者在考慮公眾利益的前提下對相關(guān)政策進行修訂。審計結(jié)果的公開有助于公共政策制定者進行科學(xué)決策、民主決策。同時，公共政策審計也在一定程度上提高了政府的公信力、維護了社會秩序，進而提升國家治理水平。

七、結(jié)束語

公共政策是政府對政治、社會、經(jīng)濟等領(lǐng)域進行有效治理的基本工具，公共政策審計不僅是保障公共政策目標(biāo)實現(xiàn)的重要工具，還是提升國家治理水平的重要抓手。本文通過對公共政策審計的必要性、實務(wù)邊界、審計主體獨立性以及方法與工具等方面進行分析，進而從監(jiān)督政策執(zhí)行、提供信息咨詢、監(jiān)督公共權(quán)力運行、提升公共政策性公開性四個方面闡述了公共政策審計助力國家治理的途徑，以期更好地運用公共政策審計為國家治理和權(quán)力監(jiān)督服務(wù)。

（作者單位：南京審計大學(xué)會計學(xué)院 ?浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，郵政編碼：211815，電子郵箱：bondcheng@vip.sina.com）

主要參考文獻

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