敬康凌?李杰

一、前言

績(jī)效評(píng)價(jià)起源甚早，無(wú)論國(guó)外還是國(guó)內(nèi)精辟之論頗多。將績(jī)效評(píng)價(jià)首次運(yùn)用于預(yù)算管理的是美國(guó)，其研究總結(jié)的“三E”理論成為各國(guó)研究的理論基石。我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展的比較晚，水利工程管理單位（以下簡(jiǎn)稱水管單位）績(jī)效評(píng)價(jià)始于21世紀(jì)初，經(jīng)歷了模仿借鑒到發(fā)展創(chuàng)新的過(guò)程。2022年，黨的二十大提出要“深化事業(yè)單位改革”，本文基于此目標(biāo)，簡(jiǎn)要回顧績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展歷程，闡述水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)存在問(wèn)題，最后就實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理提出發(fā)展對(duì)策。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)定義

“績(jī)效評(píng)價(jià)”是指一定時(shí)期內(nèi)對(duì)某項(xiàng)工作開(kāi)展情況進(jìn)行的判斷、分析后的結(jié)論?！邦A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”是指預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行的考核。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理改革的重要組成部分，它要求預(yù)算部門建立完善的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)價(jià)打分，并合理應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，以促進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理。

三、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在水管單位的開(kāi)展情況

水管單位是指在職責(zé)上從事水利工程運(yùn)行與管理，在法人資格上具有獨(dú)立性，在事業(yè)單位分類管理中屬公益二類的單位。

（一）水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展的時(shí)間點(diǎn)

2005年水管單位在各省財(cái)政部門指導(dǎo)下，開(kāi)始探索部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理。2007年，財(cái)政要求開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，但仍沒(méi)對(duì)各單位績(jī)效編制內(nèi)容、方法以及編制的強(qiáng)制性做規(guī)定。2011年，按財(cái)政要求，水管單位在部門預(yù)算編制中，資金額度在100萬(wàn)元以上（含100萬(wàn)元）的項(xiàng)目必須填報(bào)績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容包括當(dāng)年計(jì)劃完成的工作任務(wù)和預(yù)期實(shí)現(xiàn)效果。至此，水管單位績(jī)效目標(biāo)編制工作進(jìn)入日常工作范疇。隨著國(guó)家對(duì)績(jī)效工作推進(jìn)的加快，水管單位承壓前行，全力推進(jìn)，績(jī)效進(jìn)入嶄新階段（圖1）。

（二）水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展情況

2008年體制改革前，多數(shù)水管理單位人員超編、結(jié)構(gòu)不合理，大部分人員是職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)上崗，小部分人員是大學(xué)畢業(yè)。員工文化素質(zhì)偏低，在績(jī)效評(píng)價(jià)工作上的直接體現(xiàn)就是評(píng)價(jià)指標(biāo)填寫模糊、指標(biāo)選取少、“能不填就不填”，評(píng)價(jià)工作開(kāi)展非常困難。在績(jī)效填報(bào)人員上各單位采用“哪個(gè)部門申報(bào)，哪個(gè)部門自評(píng)”的方法，上報(bào)的績(jī)效自評(píng)填寫往往五花八門，反復(fù)修改是常事，“花錢積極、評(píng)價(jià)推諉”的現(xiàn)象比較普遍。

2012年，事業(yè)單位體制改革逐步推進(jìn)，提前退休與自然減員讓水管單位得以逐步引進(jìn)大學(xué)畢業(yè)生。經(jīng)過(guò)幾年的持續(xù)更替，員工素質(zhì)大幅提高、人員結(jié)構(gòu)趨好。加之績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展多年，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算申報(bào)績(jī)效目標(biāo)的填寫中，評(píng)價(jià)指標(biāo)的填寫能比較規(guī)范、指標(biāo)數(shù)量增多、評(píng)價(jià)用語(yǔ)更精準(zhǔn)，在績(jī)效中期、年終評(píng)價(jià)中基本能按目標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)達(dá)標(biāo)。

四、水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效意識(shí)尚未形成

水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)普遍存在“管理部門熱，業(yè)務(wù)部門冷”的現(xiàn)象，預(yù)算管理依然“重投入輕管理、重支出輕績(jī)效”。部分領(lǐng)導(dǎo)只追求短期效果，不重視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。業(yè)務(wù)人員認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)務(wù)人員的事，把績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)成工作負(fù)擔(dān)，交差了事，“講績(jī)效、重績(jī)效、比績(jī)效、用績(jī)效”的氛圍尚未形成。預(yù)算資金使用效率低，績(jī)效管理仍處于“要我管”的被動(dòng)狀況。

（二）績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不準(zhǔn)確

績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是預(yù)算工作的起點(diǎn)和重點(diǎn)，不僅指明工作開(kāi)展方向、實(shí)施方式和達(dá)到目標(biāo)，還是后期績(jī)效評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。水管單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制常以本單位為出發(fā)點(diǎn)，欠綜合考慮國(guó)家政策、行業(yè)和部門整體發(fā)展規(guī)劃，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)隨意性大、工作延續(xù)性不強(qiáng)，造成財(cái)政資金資源浪費(fèi)，不能將有限的資源用在部門整體發(fā)展上，發(fā)展合力未形成。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不一，無(wú)法進(jìn)行橫向比較

水管單位目前沒(méi)有統(tǒng)一的指標(biāo)體系，各單位在具體實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)，同類項(xiàng)目在不同水管單位評(píng)價(jià)指標(biāo)大相徑庭，無(wú)法進(jìn)行衡向比較，無(wú)法判斷同類項(xiàng)目不同單位之間的優(yōu)劣?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確提出“各行業(yè)主管部門要加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系”，水管單位指標(biāo)體系建設(shè)刻不容緩。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未有效應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是為了提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，促進(jìn)被評(píng)價(jià)單位改善工作。但評(píng)價(jià)結(jié)果一直以來(lái)都未得到水管單位重視。近幾年，財(cái)政加大對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將其納入來(lái)年預(yù)算規(guī)模編制，主管部門已感受到財(cái)政傳遞的壓力。但各水管單位依然將評(píng)價(jià)結(jié)果束之高閣，反復(fù)犯同樣的錯(cuò)誤。究其原因是獎(jiǎng)懲機(jī)制未建立。只有將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入水管單位年終績(jī)效考核，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，績(jī)效評(píng)價(jià)才能發(fā)揮“以評(píng)促建”的作用。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊

好的績(jī)效評(píng)價(jià)需要好的評(píng)價(jià)人員來(lái)實(shí)踐，但現(xiàn)階段各水管單位從設(shè)定績(jī)效目標(biāo)到績(jī)效中期評(píng)估、再到績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫都是由各業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門辦理。而經(jīng)辦部門人員都沒(méi)經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，填寫績(jī)效評(píng)價(jià)往往是一頭霧水，撰寫出來(lái)的評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量差，造成評(píng)價(jià)審計(jì)得分低，與項(xiàng)目真實(shí)情況不符，進(jìn)而影響部門來(lái)年預(yù)算。

五、水管單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展對(duì)策

黨的二十大提出要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，深化事業(yè)單位改革，《意見(jiàn)》指出要用3—5年時(shí)間，基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。要實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理，管理基礎(chǔ)薄弱的水管單位應(yīng)該在以下方面不斷完善。

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理理念，樹(shù)立績(jī)效管理意識(shí)

績(jī)效管理作為國(guó)家財(cái)政改革的重點(diǎn)，單單依靠自主學(xué)習(xí)難以有效推進(jìn)。主管部門應(yīng)將績(jī)效管理納入強(qiáng)制學(xué)習(xí)任務(wù)，通過(guò)培訓(xùn)單位主要負(fù)責(zé)人，幫助其樹(shù)立績(jī)效管理意識(shí)，將績(jī)效管理壓力逐級(jí)向下傳導(dǎo)，讓績(jī)效理念入腦入心，用最短時(shí)間將績(jī)效理念傳達(dá)到業(yè)務(wù)最前端。

（二）完善水管單位預(yù)算績(jī)效管理制度

所謂“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”，國(guó)家治理，制度尚且如此重要，推進(jìn)績(jī)效管理更是不可或缺。水管單位預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)從制度建設(shè)開(kāi)始，在預(yù)算、采購(gòu)、項(xiàng)目、資產(chǎn)管理中，制定績(jī)效管理?xiàng)l款，明確經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始到結(jié)束，整個(gè)流程中的績(jī)效管理內(nèi)容，讓工作人員在管理中知道該怎么做，項(xiàng)目結(jié)束后知道該怎么評(píng)，使績(jī)效管理變?yōu)閱挝坏娜粘９芾怼?/p>

（三）主管部門盡快制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高評(píng)價(jià)的科學(xué)性

2013年財(cái)政部出臺(tái)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，旨在不斷規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。但框架中的指標(biāo)設(shè)置較粗，科學(xué)性不足，完全不能滿足“個(gè)性”的水管單位。水管單位主管部門應(yīng)在框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身行業(yè)的特性，建立適合本行業(yè)的指標(biāo)庫(kù)，根據(jù)工作內(nèi)容不同，分領(lǐng)域構(gòu)建“個(gè)性”指標(biāo)，并根據(jù)國(guó)家政策進(jìn)行調(diào)整，滿足績(jī)效評(píng)價(jià)的要求。

（四）推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)與內(nèi)部控制深度融合

良好的內(nèi)部控制體系，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作起到添磚加瓦的作用，它使評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)更準(zhǔn)確、指標(biāo)更固定?？?jī)效評(píng)價(jià)與內(nèi)部控制的深度融合，有利于績(jī)效評(píng)價(jià)日常化、簡(jiǎn)單化、流程化，讓業(yè)務(wù)人員在評(píng)價(jià)工作中變得專業(yè)化[3]。水管單位現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化落地，各單位應(yīng)加大績(jī)效在內(nèi)控平臺(tái)中的實(shí)踐應(yīng)用，延伸內(nèi)控信息系統(tǒng)的功能，將績(jī)效嵌入內(nèi)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)一致化、評(píng)價(jià)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、評(píng)價(jià)結(jié)果可比化。

（五）建立完善多種績(jī)效評(píng)價(jià)模式，形成發(fā)展合力

現(xiàn)階段，水管單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要采用三種方式：?jiǎn)挝蛔栽u(píng)、主管部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)，三種評(píng)價(jià)方式各有優(yōu)缺點(diǎn)（表1）。水管單位由于忙于日常工作，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)常感力不從心?？蛇m當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)，利用其專業(yè)性形成發(fā)展合力，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)更快發(fā)展。同時(shí)，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與度，提高績(jī)效評(píng)價(jià)中社會(huì)滿意度比重，構(gòu)建多種評(píng)價(jià)模式，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。

（六）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用

當(dāng)前，水管單位管理的核心是提高績(jī)效。要提高績(jī)效就要進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用至關(guān)重要，關(guān)系著水資源配置的合理性和有效性。推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用最直接有效的方法，是建立行之有效的績(jī)效問(wèn)責(zé)與激勵(lì)機(jī)制。由于績(jī)效問(wèn)責(zé)與激勵(lì)機(jī)制涉及人事管理，應(yīng)結(jié)合國(guó)家人事制度和干部任免制度，與主管部門密切配合，共同建立起一套切實(shí)可行的績(jī)效問(wèn)責(zé)與激勵(lì)機(jī)制。

（七）培養(yǎng)水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人才

當(dāng)前，水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展困難重重，主要面臨無(wú)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒，自身理論、方法缺失等問(wèn)題。要扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)狀，就要培養(yǎng)專業(yè)人才。現(xiàn)階段，我國(guó)學(xué)界研究的目光主要在企業(yè)、政府，水管單位績(jī)效評(píng)價(jià)研究的人員屈指可數(shù)。水管單位應(yīng)利用現(xiàn)有人員，培養(yǎng)本行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)人才，主要從以下方面著手：第一，開(kāi)展專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)更新工作人員知識(shí)庫(kù)，達(dá)到緊跟國(guó)家政策的目的。第二，讓學(xué)習(xí)人員走出去，通過(guò)橫向、縱向?qū)W習(xí)，將其他單位、行業(yè)的先進(jìn)做法復(fù)制，達(dá)到引進(jìn)來(lái)的目的。第三，擴(kuò)大人員培訓(xùn)范圍，績(jī)效管理不僅僅是某個(gè)部門的事，應(yīng)讓各部門骨干人員參與，產(chǎn)生以點(diǎn)帶面的效應(yīng)。

六、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程。持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理常態(tài)化、規(guī)范化和法治化是水管單位發(fā)展目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)就要有堅(jiān)持不懈的毅力，只要能持續(xù)改進(jìn)，全面績(jī)效管理目標(biāo)將會(huì)在水管單位順利實(shí)現(xiàn)。

引用

[1]孫克競(jìng).政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理研究[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012.

[2]王澤彩.政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指南——基于績(jī)效評(píng)價(jià)方法、工具和流程[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2019.

[3]王盼盼.深化我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的思路探討[J].財(cái)政監(jiān)督，2022（18）：34-42.