楊小玄 張欣欣 顧強(qiáng) 郭晨

摘? ?要：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置工作涉及面廣、敏感性強(qiáng)、成本高，對(duì)金融體系和社會(huì)穩(wěn)定都有較大影響。本文整理了國內(nèi)外自1257年以來歷次銀行風(fēng)險(xiǎn)處置情況，分析了銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施的歷史演變。研究發(fā)現(xiàn)：一是政府對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置逐漸積極主動(dòng)，資本注入和擔(dān)保類處置措施的使用頻率增加，且更多使用多樣化、靈活性的組合措施；二是在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施分別表現(xiàn)出“群體性”和“單一性”特征；三是市場(chǎng)化處置程度越高、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制越完善的市場(chǎng)，處置效果更優(yōu)、財(cái)政負(fù)擔(dān)越低；四是銀行風(fēng)險(xiǎn)處置主導(dǎo)部門從“財(cái)政”主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向“財(cái)政”與“中央銀行”各有分工的模式。建議深化金融監(jiān)管體制改革，提升市場(chǎng)化處置程度，強(qiáng)化銀行自救主體責(zé)任，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)制作用，完善中央銀行最后貸款人制度。

關(guān)鍵詞：銀行風(fēng)險(xiǎn)處置；歷史演變；中央銀行；存款保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F831.59? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2023）07-0083-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.07.010

一、引言

早期銀行的萌芽起源于文藝復(fù)興時(shí)期的意大利，“銀行”一詞的英文“Bank”也是由意大利文“Banca”演變而來的，后來祖居在意大利北部倫巴第的猶太人為躲避戰(zhàn)亂，遷移到英倫三島，在市場(chǎng)上各坐一凳，從事兌換、保管貴重物品、匯兌等早期銀行業(yè)務(wù)，被稱為“坐在長板凳上的人”。倘若有人資金周轉(zhuǎn)不靈、無力支付債務(wù)，債主們就會(huì)群起搗碎其長凳，兌換商的信用即宣告破碎，英文“破產(chǎn)”為“Bankruptcy”，即源于此?？梢娿y行自萌芽時(shí)期，便伴隨著經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。可追溯較早有完整記錄的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置，是1257年意大利熱那亞多家銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣ㄟ^召回銀行債務(wù)人等多種措施進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)處置。

自15世紀(jì)起，近現(xiàn)代商業(yè)銀行在歐美大量出現(xiàn)并迅速發(fā)展，業(yè)務(wù)種類也不斷豐富。但隨著經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響較大的銀行經(jīng)營狀況也隨之變化，如南海泡沫、1825年英國金融危機(jī)、1933年大蕭條等經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，大量銀行經(jīng)營陷入困境甚至倒閉。隨著全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益加深，金融創(chuàng)新快速發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)間關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)較以往更加難以預(yù)測(cè)，銀行危機(jī)發(fā)生的頻率遠(yuǎn)超之前任何一個(gè)時(shí)期，各類處置手段也應(yīng)運(yùn)而生并不斷發(fā)展。可以說，銀行危機(jī)史也是銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施的發(fā)展史（見圖1）。

通過梳理銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施的歷史演變，總結(jié)不同處置措施的特征和處置經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槲覈晟沏y行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制提供參考。本文在借鑒Metrick和Schmelzing（2021）[1]構(gòu)建的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、金融危機(jī)期間、風(fēng)險(xiǎn)處置主導(dǎo)部門等分析角度，對(duì)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行了整理研究。通過對(duì)史料反思總結(jié)性的研究，以更清晰的視角為相關(guān)學(xué)術(shù)研究提供方向和參考。

二、關(guān)于銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外文獻(xiàn)中關(guān)于銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的分析研究大致從理論和實(shí)踐兩方面展開。

一是在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置運(yùn)作方式、處置機(jī)制等方面開展的理論研究。學(xué)者們大多認(rèn)同，對(duì)處于困境中的銀行，采取應(yīng)對(duì)措施是必要的，但由于處置方案具有復(fù)雜性，且參與方較多，面對(duì)不同的銀行危機(jī)，很難找到“最佳政策”（Dewatripont和Freixas，2012）[2]。雖然如此，有效的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施仍應(yīng)把握一些原則，如及時(shí)識(shí)別和發(fā)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)、采取與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相適應(yīng)的處置手段和運(yùn)用存款保護(hù)機(jī)制等（王兆星，2015；中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)天津監(jiān)管局課題組，2018）[3，4]。還有一些學(xué)者從理論角度分析了處置機(jī)制的建設(shè)路徑，如陳彥睿（2012）[5]通過分析中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中存在的問題，探討了中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方式及其適用性，指出了健全中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置法律體系、建立存款保險(xiǎn)制度等銀行風(fēng)險(xiǎn)處置運(yùn)作保障機(jī)制的重要作用；戴季寧（2017）[6]通過分析有效的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制基本要素，認(rèn)為存款保險(xiǎn)在維護(hù)公眾信心方面明顯優(yōu)于其他行業(yè)救助基金和監(jiān)管工具。

二是分析銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的國內(nèi)外案例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從中發(fā)掘風(fēng)險(xiǎn)處置過程中存在的問題，提出政策啟示等。黃曉龍和王聰（2021）[7]通過分析歐美國家銀行風(fēng)險(xiǎn)化解案例中的措施路徑選擇及其效果，指出美國依靠其成熟的存款保險(xiǎn)制度，以市場(chǎng)化的方式及時(shí)有效地化解風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了金融穩(wěn)定。陳羲（2020）[8]分析了存款保險(xiǎn)處置機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)國際存款保險(xiǎn)基金處置方法在我國法律的適用性進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國應(yīng)加快建設(shè)完善市場(chǎng)化、法治化的金融風(fēng)險(xiǎn)處置體系。Hoggarth等（2004）[9]對(duì)比了個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)事件和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件的處置措施，指出在系統(tǒng)性危機(jī)中，處置政策的選擇更加有限，個(gè)別銀行的處置尚有可能通過私人機(jī)構(gòu)解決，但系統(tǒng)性危機(jī)幾乎都有政府協(xié)助和中央銀行參與，且通常以削減預(yù)算為代價(jià)。還有一些學(xué)者通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置案例進(jìn)行實(shí)證分析，研究不同處置手段的特征。趙勝民和陳蒨（2019）[10]通過DID方法，對(duì)建立存款保險(xiǎn)制度的國家進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度顯著降低了銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。楊軍華（2011）[11]提出了一個(gè)在信息不對(duì)稱條件下分析政府處置有問題銀行的各種政策選擇的模型，在考察事后財(cái)政成本的基礎(chǔ)上，提出股權(quán)注資比收購不良資產(chǎn)更有效。

總體來看，已有文獻(xiàn)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)處置措施的對(duì)比不夠充分，對(duì)案例的研究時(shí)間跨度也較短。本文試圖從以下兩方面彌補(bǔ)上述缺陷：一是統(tǒng)計(jì)了國內(nèi)外自1257年以來歷次銀行風(fēng)險(xiǎn)處置情況，時(shí)間跨度長、案例更加豐富，覆蓋各類處置措施；二是從多視角分析銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施的演變及特征，包括不同經(jīng)濟(jì)周期、單一風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、不同市場(chǎng)化水平等。在此基礎(chǔ)上，為未來我國銀行風(fēng)險(xiǎn)處置提供政策啟示。

三、銀行風(fēng)險(xiǎn)處置主要措施的歷史淵源及實(shí)例

（一）流動(dòng)性援助類措施

銀行發(fā)展之初主要發(fā)揮借貸功能，但“資金拆借”的內(nèi)生脆弱性可能導(dǎo)致銀行出現(xiàn)流動(dòng)性緊缺危機(jī)，政府通過借款或提前償債等方式為問題銀行提供資金，來化解銀行流動(dòng)性危機(jī)?？勺匪葺^早有完整記錄的流動(dòng)性援助是1360年巴塞羅那一家銀行違約，政府通過提供流動(dòng)性援助進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。隨著中央銀行最后貸款人職能的發(fā)展，流動(dòng)性援助類措施廣泛應(yīng)用于各類銀行風(fēng)險(xiǎn)處置。

流動(dòng)性援助具體可分為廣泛流動(dòng)性援助、特別流動(dòng)性援助和市場(chǎng)流動(dòng)性援助。廣泛流動(dòng)性援助主要是指政府通過財(cái)政或中央銀行渠道向整個(gè)銀行業(yè)或主要銀行機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)資金救助，如2015年希臘發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)，希臘中央銀行向銀行體系提供緊急流動(dòng)性援助。特別流動(dòng)性援助主要是指政府通過財(cái)政或中央銀行渠道向問題銀行機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)資金援助，如2007年英國發(fā)生北巖銀行擠兌事件，英國中央銀行向該銀行提供緊急特別流動(dòng)性援助。市場(chǎng)流動(dòng)性援助主要是指在金融危機(jī)中，政府為了穩(wěn)定特定金融市場(chǎng)而提供流動(dòng)性，如2008年國際金融危機(jī)期間，美國推出了貨幣市場(chǎng)投資者融資工具計(jì)劃，以及旨在增強(qiáng)二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性的商業(yè)票據(jù)融資工具計(jì)劃。

（二）擔(dān)保類措施

由于銀行風(fēng)險(xiǎn)存在負(fù)外部性，政府為穩(wěn)定公眾信心，開始通過對(duì)問題銀行存款進(jìn)行擔(dān)保的方式處置銀行風(fēng)險(xiǎn)，可追溯較早有完整記錄的擔(dān)保類援助是1309年比利時(shí)布魯日政府對(duì)部分銀行存款進(jìn)行擔(dān)保。隨著各國逐步建立存款保險(xiǎn)體系，存款保險(xiǎn)逐漸成為銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的重要手段。

擔(dān)保類措施具體可分為全面擔(dān)保、賬戶擔(dān)保、資產(chǎn)擔(dān)保和其他責(zé)任擔(dān)保。全面擔(dān)保是指政府為一家或數(shù)家金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債中的多個(gè)部分進(jìn)行擔(dān)保，如1997年亞洲金融危機(jī)期間，泰國當(dāng)局為42家暫停業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的存款、或有負(fù)債及外國負(fù)債提供擔(dān)保。賬戶擔(dān)保是指，一是原來沒有存款保險(xiǎn)制度的國家，新設(shè)立存款保險(xiǎn)制度；二是已經(jīng)設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的國家，拓寬現(xiàn)有的存款保險(xiǎn)保障范圍，提高保障額度等，如2008年金融危機(jī)期間，美國暫時(shí)將存款保險(xiǎn)償付限額從10萬美元提升至25萬美元。資產(chǎn)擔(dān)保是指政府為金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表中某些資產(chǎn)類項(xiàng)目提供擔(dān)保，如2019年德國政府為德國北方銀行提供了超過8億歐元的資產(chǎn)擔(dān)保。其他責(zé)任擔(dān)保是指政府為金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有銀行負(fù)債、未來或有負(fù)債提供擔(dān)保，如2008年美國存款保險(xiǎn)公司建立了臨時(shí)擔(dān)保計(jì)劃，為無息交易存款和特定優(yōu)先無擔(dān)保銀行債券提供擔(dān)保。

（三）政府注資類措施

隨著金融市場(chǎng)快速發(fā)展，銀行間關(guān)聯(lián)性不斷增強(qiáng)，銀行體系一旦出現(xiàn)大規(guī)模清償能力不足，整個(gè)金融系統(tǒng)可能陷入嚴(yán)重的“流動(dòng)性陷阱”，單純依靠流動(dòng)性援助或擔(dān)保難以有效處置風(fēng)險(xiǎn)，而政府通過政府資本注入形式，獲得銀行全部或部分所有權(quán)，以保證銀行存貸款服務(wù)延續(xù)，從而防止信用崩潰?？勺匪葺^早有完整記錄的政府注資類措施是1662年那不勒斯出現(xiàn)銀行大面積違約，政府通過對(duì)部分銀行注資實(shí)現(xiàn)國有化、債務(wù)延期等措施進(jìn)行銀行風(fēng)險(xiǎn)處置。相對(duì)于其他風(fēng)險(xiǎn)處置措施，資本注入有著快速處置、可迅速提升公眾信心等優(yōu)勢(shì)，隨著銀行體系在社會(huì)的重要性不斷增加，資本注入的應(yīng)用頻率不斷上升。

政府注資類措施具體可分為廣泛資本注入和特別資本注入。廣泛資本注入是指政府入股投資多個(gè)銀行機(jī)構(gòu)，進(jìn)而獲得多個(gè)機(jī)構(gòu)的所有權(quán)，如2008年12月，法國公共投資基金向多個(gè)銀行注資共計(jì)210億歐元。特別資本注入是指政府通過注資，直接獲得單一機(jī)構(gòu)的所有權(quán)或部分股權(quán)，如2005年中國以美元儲(chǔ)備形式向工商銀行注資150億美元。

（四）資產(chǎn)管理類措施

銀行經(jīng)營過程中可能形成大量不良資產(chǎn)，進(jìn)而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，政府可以通過在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)前將問題銀行不良資產(chǎn)剝離，有效緩釋銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)?？勺匪葺^早有完整記錄的資產(chǎn)管理類措施是1890年英國通過成立銀行財(cái)團(tuán)剝離銀行不良貸款。目前資產(chǎn)管理類措施是指政府將數(shù)家或一家金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，部分或全部轉(zhuǎn)移至專業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置，如1999年至2000年，中國設(shè)立了四家資產(chǎn)管理公司，為部分商業(yè)銀行處置了約1700億美元的不良資產(chǎn)。

（五）重組類措施

銀行屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的企業(yè)，當(dāng)經(jīng)營出現(xiàn)困難時(shí)，被兼并重組、破產(chǎn)清算等都是正常的市場(chǎng)出清行為。由于銀行經(jīng)營的特殊性，對(duì)其進(jìn)行清算重組可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行造成較大負(fù)面影響，因此，處置過程中應(yīng)注重其服務(wù)延續(xù)性，盡量降低對(duì)金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊?？勺匪葺^早有完整記錄的重組清算類措施是1259年意大利三家銀行經(jīng)營困難，政府命令將其清算。

重組類措施具體可分為重組清算和內(nèi)部紓困。重組清算既包括風(fēng)險(xiǎn)處置中救助階段實(shí)施的銀行重組這一狹義范圍，也包括清算、收購與承接等處置措施，如2008年10月，冰島Kaupthing、Landbanki和Glitnir三大銀行因受到金融危機(jī)影響而陷入經(jīng)營困境，政府通過接管形式對(duì)三家銀行進(jìn)行重組。內(nèi)部紓困是指問題銀行的債權(quán)人通過減記部分債務(wù)，轉(zhuǎn)換或交換為該銀行或新過橋銀行的股權(quán)或其他工具，如2013年，塞浦路斯兩家大型銀行面臨危機(jī)，經(jīng)過多輪談判，歐盟、歐洲中央銀行、IMF達(dá)成對(duì)10萬歐元以下存款進(jìn)行保護(hù)、10萬歐元以上存款40%減記的協(xié)議，并視情況轉(zhuǎn)為兩家銀行股權(quán)。

（六）修訂規(guī)則與行政關(guān)閉

修訂規(guī)則與行政關(guān)閉是指政府通過修改監(jiān)管規(guī)則或強(qiáng)制要求等行政手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。如1933年，美國通過的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，確立了銀行的分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管框架；再如歷史上各國多次采取的銀行休業(yè)，通過暫停部分或整個(gè)銀行業(yè)營業(yè)來應(yīng)對(duì)擠兌等。

（七）其他措施

除上述措施外，政府還可采取窗口指導(dǎo)、道義勸告等其他一些處置措施，如1933年羅斯福為實(shí)施新政，通過“爐邊談話”來穩(wěn)定公眾恐慌情緒，提振金融市場(chǎng)信心。

四、歷史視角下的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置演變

（一）世界經(jīng)濟(jì)格局變化時(shí)期銀行風(fēng)險(xiǎn)處置模式的演變

世界經(jīng)濟(jì)格局變化時(shí)期通常是各主要國家銀行風(fēng)險(xiǎn)暴露和處置的高峰期，從處置案例可以看出，各歷史階段銀行危機(jī)處置措施有著不同的特征：13—18世紀(jì)，銀行業(yè)發(fā)展初期，商業(yè)銀行功能主要以信貸為主，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置以政府牽頭的流動(dòng)性援助、行政干預(yù)處置措施為主。19世紀(jì)和20世紀(jì)初，全球貿(mào)易空前繁榮，金融服務(wù)需求激增，銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置雖仍以流動(dòng)性援助、行政干預(yù)為主，但重組和擔(dān)保類措施逐漸增多。而自20世紀(jì)中葉開始，資本注入類、重組類、擔(dān)保類、資產(chǎn)管理類等風(fēng)險(xiǎn)處置措施使用頻率不斷增加，處置方式也更加靈活，組合措施比重明顯上升。21世紀(jì)初期至今，銀行經(jīng)營向多元化、國際化方向發(fā)展，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置工具箱也不斷豐富，市場(chǎng)化處置占比迅速增加。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)印證了上述特征演變。一是資本注入和擔(dān)保類處置措施顯著增加，行政干預(yù)和流動(dòng)性援助措施采用比例逐漸降低。1971年以前，流動(dòng)性援助和行政干預(yù)為主要風(fēng)險(xiǎn)處置措施，所有處置措施中約有1/3屬于流動(dòng)性援助類，約有1/4屬于行政干預(yù)類。1971年之后，流動(dòng)性援助和行政干預(yù)兩項(xiàng)措施采用占比開始降低，兩項(xiàng)措施合計(jì)占所有處置措施的30%左右，同時(shí)隨著存款保險(xiǎn)制度在各國逐步建立，擔(dān)保類措施也在快速增加（見圖2）。二是組合式處置措施占比不斷增加?！傲鲃?dòng)性援助+資本注入”和“流動(dòng)性援助+資本注入+擔(dān)?！钡纫浴敖?jīng)營中救助”形式開展的風(fēng)險(xiǎn)處置越來越頻繁（見圖3）。這些組合式措施在銀行風(fēng)險(xiǎn)暴露早期時(shí)使用，有效降低了處置成本，并最大程度地抑制了風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)與擴(kuò)散。

（二）金融危機(jī)期間銀行風(fēng)險(xiǎn)處置模式的演變

金融危機(jī)時(shí)期，包括銀行業(yè)在內(nèi)的金融體系受到嚴(yán)重沖擊，處置手段是否及時(shí)、恰當(dāng)，對(duì)危機(jī)持續(xù)時(shí)間和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇有非常大的影響，從處置案例可以看出，危機(jī)期間各國政府對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的措施逐漸多樣化。

一是各國對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處置更加積極主動(dòng)，處置次數(shù)不斷增加。1873年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)間，有36個(gè)國家開展了銀行風(fēng)險(xiǎn)處置，各國約采取了16項(xiàng)不同的處置措施，進(jìn)行了約134次風(fēng)險(xiǎn)處置；1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)間，有42個(gè)國家進(jìn)行了銀行風(fēng)險(xiǎn)處置，各國約實(shí)施了17項(xiàng)不同的處置措施，進(jìn)行了約170余次的風(fēng)險(xiǎn)處置；2008年金融危機(jī)間，有61個(gè)國家進(jìn)行銀行風(fēng)險(xiǎn)處置，各國約實(shí)施了19項(xiàng)不同的處置措施，風(fēng)險(xiǎn)處置次數(shù)達(dá)260余次。二是風(fēng)險(xiǎn)處置措施更加多樣化。1873年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，各國采取較多的處置措施主要是廣泛流動(dòng)性援助、特別流動(dòng)性援助和行政干預(yù)類的措施；1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，各國開始采取注資和擔(dān)保類等“經(jīng)營中救助”的手段；2008年國際金融危機(jī)期間，采取頻率較高的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方式增加到8種，還通過采用向健康的金融機(jī)構(gòu)提供貸款、擔(dān)保等措施，來促成其購買倒閉機(jī)構(gòu)資產(chǎn)與負(fù)債，有效抑制了更大范圍的金融恐慌（見表1）。

（三）不同經(jīng)濟(jì)周期下銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施的特征

在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施分別表現(xiàn)出“群體性”和“單一性”特征。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行時(shí)期，單一或部分銀行由于經(jīng)營不善導(dǎo)致銀行風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府更多根據(jù)銀行規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)外溢程度等因素，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)影響程度的銀行實(shí)施對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置措施，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施呈現(xiàn)“單一性”特征。而金融危機(jī)期間，可能出現(xiàn)大規(guī)模銀行風(fēng)險(xiǎn)，各國在此背景下的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置不僅有風(fēng)險(xiǎn)處置的目的，還有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、保持社會(huì)穩(wěn)定的目的。因此，金融危機(jī)期間的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施呈現(xiàn)以提振信心、維護(hù)穩(wěn)定為目標(biāo)的“群體性”特征。

（四）不同歷史時(shí)期銀行風(fēng)險(xiǎn)處置主導(dǎo)部門的演變

銀行風(fēng)險(xiǎn)處置主導(dǎo)部門從“財(cái)政”主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向“財(cái)政”與“中央銀行”各有分工的風(fēng)險(xiǎn)處置模式。19世紀(jì)之前，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置以政府牽頭的流動(dòng)性援助、行政干預(yù)處置措施為主，主要由“財(cái)政”部門主導(dǎo)，國家或者全體納稅人承擔(dān)處置成本。而到19世紀(jì)，隨著銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增加和金融監(jiān)管體系的逐步建立，中央銀行“最后貸款人”職能的出現(xiàn)使其在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置過程中扮演的角色越來越重要。這一時(shí)期提出的白芝浩原則（Bagehot's rule）指出，中央銀行應(yīng)充當(dāng)一國金融系統(tǒng)的最后貸款人角色，且需要收取顯著高于平時(shí)的利息，以區(qū)分真正的資金需要者。這一原則對(duì)中央銀行和商業(yè)銀行體系的運(yùn)行產(chǎn)生了深刻的影響。自20世紀(jì)中葉開始，隨著存款保險(xiǎn)制度在各國逐步設(shè)立，以中央銀行為主的金融監(jiān)管體系不斷發(fā)展，銀行風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化處置手段不斷豐富，重組類、擔(dān)保類、資產(chǎn)管理計(jì)劃等風(fēng)險(xiǎn)處置措施使用頻率不斷增加。21世紀(jì)初期至今，隨著存款保險(xiǎn)制度的完善和逐步普及，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置工具箱不斷豐富，市場(chǎng)化處置占比迅速增加，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)一步發(fā)展為“財(cái)政”與“中央銀行”各有分工的模式（見圖4）。

（五）不同市場(chǎng)化程度國家的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置特征

從銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的國際實(shí)踐來看，市場(chǎng)化處置程度越高、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制越完善的市場(chǎng)，處置效果更優(yōu)、財(cái)政負(fù)擔(dān)越低。以2008年金融危機(jī)期間美歐銀行風(fēng)險(xiǎn)處置為例，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）運(yùn)用多種市場(chǎng)化處置工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，包括收購與承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助、直接償付等，及時(shí)化解了不同規(guī)模銀行的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過行業(yè)保費(fèi)形成基金應(yīng)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)，而不是依靠納稅人資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，最大限度減少了財(cái)政負(fù)擔(dān)。而歐洲各國普遍通過政府救助及國有化等財(cái)政措施處置風(fēng)險(xiǎn)，存款保險(xiǎn)處置工具多為“直接償付”，市場(chǎng)化處置工具應(yīng)用較少，截至2008年10月底，歐盟10個(gè)成員國提出的財(cái)政救助計(jì)劃總額超過1.5萬億歐元。大規(guī)模財(cái)政救助雖然可以快速處置銀行風(fēng)險(xiǎn)，但不僅損害了納稅人利益，也在一定程度上加劇了國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、政策啟示

隨著金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新和融合、金融科技的快速發(fā)展以及世界各國金融體系聯(lián)系的加強(qiáng)，各國之間、各個(gè)銀行之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染性大幅增加，銀行風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能更為突然，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的難度可能更大，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的成本可能更高?，F(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)處置制度設(shè)計(jì)和處置措施儲(chǔ)備在面對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)和新的情況時(shí)，可能難以有效應(yīng)對(duì)，因此，應(yīng)加強(qiáng)這方面的政策研究，以有效應(yīng)對(duì)和處置銀行風(fēng)險(xiǎn)。從我國情況來看，有以下幾個(gè)方面的建議：

一是深化金融監(jiān)管體制改革，提升市場(chǎng)化處置程度。目前，我國銀行風(fēng)險(xiǎn)處置開始打破“剛性兌付”，但市場(chǎng)化處置措施應(yīng)用程度仍有待提升。未來我國銀行風(fēng)險(xiǎn)處置要盡可能減少行政干預(yù)，將政府救助責(zé)任后移，在隔離和高效處置金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，為市場(chǎng)處置手段發(fā)揮作用留出更大空間。同時(shí)要進(jìn)一步豐富風(fēng)險(xiǎn)處置措施儲(chǔ)備，明確各項(xiàng)處置措施的使用條件、責(zé)任界定、風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)等內(nèi)容，切實(shí)降低處置成本，細(xì)化處置程序，構(gòu)建成熟可靠的處置與退出機(jī)制。

二是強(qiáng)化銀行自救主體責(zé)任。隨著我國金融持續(xù)深化和銀行資產(chǎn)規(guī)模增長，財(cái)政資金救助成本越來越高，單靠政府救助來處置銀行風(fēng)險(xiǎn)已越來越不現(xiàn)實(shí)。必須依靠銀行自身資本、撥備儲(chǔ)備來分散風(fēng)險(xiǎn)，因此，要構(gòu)建明確的銀行自我救助預(yù)案，強(qiáng)化銀行危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，充分發(fā)揮股東和債權(quán)人的自我救助作用，不斷增強(qiáng)資本與債權(quán)的損失吸收能力。

三是充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)制早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置平臺(tái)的作用。金融風(fēng)險(xiǎn)在“疏”而不在“堵”，要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，完善風(fēng)險(xiǎn)防范制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作。明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的處置權(quán)利、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及處置流程，提高早期糾正措施的約束力，健全早期糾正制度的配套機(jī)制，做到風(fēng)險(xiǎn)“早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”，防止銀行風(fēng)險(xiǎn)積聚。

四是切實(shí)發(fā)揮中央銀行職能，完善最后貸款人制度。中央銀行通過在危機(jī)早期及時(shí)注入流動(dòng)性，可快速提振市場(chǎng)信心，進(jìn)而阻斷金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)傳染和放大效應(yīng)，有效防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。但從主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的中央銀行行使最后貸款人職能的情況看，通過最后貸款人進(jìn)行救助具有兩面性：一方面，最后貸款人救助能夠保障金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營；另一方面，也有可能給被救助機(jī)構(gòu)帶來輿論風(fēng)險(xiǎn)，此外，如果救助失敗，還可能加大被救助銀行倒閉的處置成本，給中央銀行造成損失。因此，應(yīng)對(duì)中央銀行最后貸款人制度進(jìn)行完善，明確使用條件、使用方式、損失承擔(dān)和分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)賦予中央銀行對(duì)被救助銀行的監(jiān)管權(quán)。

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