郭凇　李耀武

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè)行動；鄉(xiāng)村規(guī)劃編制；村莊分類；鄉(xiāng)村振興

0 引言

鄉(xiāng)村建設(shè)行動[1-4] 具有高度的綜合性[5] 和系統(tǒng)性，且鄉(xiāng)村具有人口密度低、居民點(diǎn)分散等自身特點(diǎn)，在建設(shè)行動開展尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局的統(tǒng)籌上具有難度和特殊性，亟需科學(xué)有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌引領(lǐng)[2，4，6]。探索適合我國鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際需求，具有科學(xué)性和實(shí)用性的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制路徑和成果建議，對鄉(xiāng)村建設(shè)行動實(shí)施[6]、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村[7] 具有重要意義。

當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)[8] 和村莊規(guī)劃的總體要求、編制方法等不斷明確[9–13]，如何兼顧村莊自身特點(diǎn)與各項建設(shè)任務(wù)統(tǒng)籌成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的討論重點(diǎn)，表現(xiàn)為對于村莊規(guī)劃實(shí)用性[14–21]和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌性[22–24] 的探討。對于統(tǒng)籌性和實(shí)用性這一組具有隱含矛盾的問題，如何以系統(tǒng)性的方式兼顧解決，已有“以縣域為單元”[25]和“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”格局推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)[26] 和構(gòu)成鄉(xiāng)村空間規(guī)劃與治理核心體系[27] 的建議，但對于鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點(diǎn)任務(wù)如何以規(guī)劃成果的形式進(jìn)行針對性落實(shí)，尚有待進(jìn)一步研究。

因此，本文基于對我國各地鄉(xiāng)村規(guī)劃編制進(jìn)展與問題的梳理，明確鄉(xiāng)村建設(shè)行動各項任務(wù)在縣、村兩級的實(shí)踐路徑和成果形式，提出在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌規(guī)劃布局，并在村莊層面對重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行精細(xì)集成與長效落實(shí)的建議。

1 我國鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)狀

本文參考政策文件、村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則、規(guī)劃實(shí)例及學(xué)術(shù)論文（表1），總結(jié)當(dāng)前我國鄉(xiāng)村規(guī)劃已在任務(wù)要求、編制流程、成果明確、創(chuàng)新方法等方面取得進(jìn)展，但尚在縣域統(tǒng)籌、層級銜接、村莊分類、指導(dǎo)實(shí)施等方面存在問題。

1.1 我國鄉(xiāng)村規(guī)劃的進(jìn)展

我國鄉(xiāng)村規(guī)劃已逐漸加強(qiáng)對實(shí)用性的關(guān)注，并取得如下進(jìn)展。

（1）任務(wù)要求不斷細(xì)化。2019 年5 月自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中明確村莊規(guī)劃的九項主要任務(wù)涉及發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地和永久基本農(nóng)田等[12]。鄉(xiāng)村建設(shè)行動又將鄉(xiāng)村“建什么、怎么建、建成什么樣”[6] 的問題細(xì)化為規(guī)劃、道路、供水、能源等十二項重點(diǎn)任務(wù)[4]。

（2）編制流程不斷完善。本文所收集的村莊規(guī)劃編制指南[28-36] 中，超過半數(shù)提出應(yīng)在充分現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上編制規(guī)劃，將現(xiàn)狀調(diào)查作為村莊規(guī)劃的組成篇章，并對調(diào)查內(nèi)容提出詳細(xì)建議。

（3）成果形式不斷明確。江蘇省、浙江省等已對規(guī)劃向村民公開展示的內(nèi)容作出了明確限定，形成了面向村民的簡明成果和翔實(shí)全面的管理成果兩套系統(tǒng)[29-30]。

（4）采用方法不斷創(chuàng)新。對于村莊定位、公共設(shè)施布局等難點(diǎn)問題，已有實(shí)例通過建立綜合因子評價指標(biāo)體系，對縣域村莊進(jìn)行分區(qū)分類，并據(jù)此確定不同發(fā)展模式，予以不同的規(guī)劃路徑、管制措施、公服配套和資金投入等[23]。

1.2 我國鄉(xiāng)村規(guī)劃的問題

盡管已取得一定進(jìn)展，但我國地域廣大，鄉(xiāng)村環(huán)境復(fù)雜、差異較大[37]，鄉(xiāng)村規(guī)劃天然面臨編制實(shí)踐的個案性和一般性理論框架間的矛盾，且鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與技術(shù)較城市規(guī)劃均有一定差異[15]，鄉(xiāng)村規(guī)劃在客觀上仍面臨諸多難點(diǎn)。

（1）縣域統(tǒng)籌引領(lǐng)不夠充分。部分縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)籌性尚有缺失，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置尚不能根據(jù)村莊實(shí)際情況及設(shè)施特點(diǎn)進(jìn)行合理安排，使得村莊規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容缺乏參照，容易出現(xiàn)不務(wù)實(shí)的情況[19]。

（2）層級銜接傳導(dǎo)不夠暢通。村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃間易產(chǎn)生沖突，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制部門也可能比較蕪雜，上下級部門和同級各專項部門間缺少清晰有效的銜接機(jī)制[20]。

（3）村莊分類指引不夠精準(zhǔn)：部分實(shí)例由于尚未充分論證、分類方法不科學(xué)等，在缺少對村莊現(xiàn)狀深入研究和縣域村鎮(zhèn)體系統(tǒng)籌考慮的情況下進(jìn)行村莊分類和定位，導(dǎo)致村莊分類不合理，影響村莊發(fā)展和規(guī)劃實(shí)用性[19]。

（4）指導(dǎo)基層農(nóng)戶實(shí)施不夠?qū)嵱?。部分?shí)例盲目比照城市規(guī)劃編制方法和內(nèi)容組成，在實(shí)際操作中由于內(nèi)容龐雜，實(shí)用性較低。規(guī)劃目標(biāo)也不符合鄉(xiāng)村環(huán)境條件和生活狀態(tài)[16，19-20]。

2 鄉(xiāng)村建設(shè)行動對鄉(xiāng)村規(guī)劃提出的新要求

基于對《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實(shí)施方案》[4] 新要求的解讀，本文認(rèn)為鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)以“國土空間格局—縣域—村莊”不同層次的因地制宜分區(qū)分級分類的編制體系進(jìn)行響應(yīng)，并明確各項鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)在縣、村兩級的實(shí)踐路徑和成果形式，以鄉(xiāng)村規(guī)劃對各項建設(shè)任務(wù)在空間和時序上進(jìn)行統(tǒng)籌，從而針對性服務(wù)于鄉(xiāng)村建設(shè)行動方案的落實(shí)。

2.1 分區(qū)分類，精準(zhǔn)施策

當(dāng)前我國鄉(xiāng)村仍呈現(xiàn)地區(qū)發(fā)展水平不均衡的現(xiàn)狀，有必要在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)時進(jìn)行分區(qū)施策和分類指引，根據(jù)不同地區(qū)當(dāng)前特征和發(fā)展趨勢，制訂發(fā)展對策。

1）東、中、西部地區(qū)的分區(qū)施策。

處于東部與區(qū)域中心城市所在發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，其發(fā)展多依托城市集群化效應(yīng)，鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)代化程度相對較高；中部與東北地區(qū)鄉(xiāng)村具有相對較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及區(qū)位條件；西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村多受資源、生態(tài)環(huán)境制約，發(fā)展相對滯后。依照此國土空間格局，可進(jìn)一步歸納“東部與區(qū)域中心城市發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)融合和高質(zhì)量發(fā)展”“中部與東北地區(qū)的縣域統(tǒng)籌和縣城為載體建設(shè)”“西部與特殊類型地區(qū)的保護(hù)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制創(chuàng)立” [38] 等不同的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)與內(nèi)容。

2）縣域建設(shè)分類指引。

根據(jù)當(dāng)前我國各地鄉(xiāng)村建設(shè)行動開展的現(xiàn)狀和趨勢，在東、中、西部分區(qū)的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步結(jié)合鄉(xiāng)村振興示范縣、重點(diǎn)幫扶縣創(chuàng)建工作，針對不同類型的縣，分類構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)指引體系。

示范引領(lǐng)縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)相對較好[39]，應(yīng)加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施完備性，發(fā)揮示范帶動作用。重點(diǎn)幫扶縣主要為原國定貧困縣（市、區(qū)）[40]，應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，穩(wěn)步提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境水平?；窘ㄔO(shè)縣為除示范引領(lǐng)縣和重點(diǎn)幫扶縣以外的縣（市、區(qū)），應(yīng)統(tǒng)籌構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系，重點(diǎn)優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。

3）村莊建設(shè)分類指引。

在縣域分類基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)劃分縣域村莊類型。可參照《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并四種類型[8]，集聚提升類村莊可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步分為中心集聚和一般存續(xù)兩類[41]（圖1），分類明確發(fā)展重點(diǎn)，提供規(guī)劃指引。

2.2 縣域統(tǒng)籌，村莊細(xì)化

當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)的各項重點(diǎn)任務(wù)呈現(xiàn)出既需要在縣域?qū)用嫒蚪y(tǒng)籌覆蓋，又需要在村莊層面進(jìn)行具體細(xì)化落實(shí)的特點(diǎn)。因此，有必要從縣域?qū)用鎸︵l(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行初步明確，強(qiáng)調(diào)縣域各項內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)同建設(shè)與系統(tǒng)性布局完善；從村莊層面對具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)，強(qiáng)調(diào)各項要素建設(shè)的精細(xì)化建設(shè)管控。

1）縣域統(tǒng)籌布局、共建共享。

為提升各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效能，在縣域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)同的各項重點(diǎn)任務(wù)主要包括暢通農(nóng)村道路、完善農(nóng)村防汛抗旱和供水設(shè)施布局、完善鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程、完善農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施布局、統(tǒng)籌數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程、統(tǒng)籌構(gòu)建均衡普惠教育體系、統(tǒng)籌三級聯(lián)動醫(yī)療衛(wèi)生體系、統(tǒng)籌區(qū)域網(wǎng)絡(luò)養(yǎng)老助殘體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體精神文明服務(wù)體系[4]。

2）服務(wù)村莊需求、覆蓋基礎(chǔ)。

結(jié)合村莊實(shí)際，在村莊層面進(jìn)行落實(shí)和長效管控的重點(diǎn)任務(wù)主要包括提升村級綜合服務(wù)設(shè)施、提升農(nóng)房質(zhì)量安全、整治提升農(nóng)村人居環(huán)境[4]。還包括對于縣域統(tǒng)籌的重點(diǎn)任務(wù)的銜接與落位，如村內(nèi)道路建設(shè)，村莊小型供水工程改造，村級公共服務(wù)設(shè)施如綜合服務(wù)站點(diǎn)、教育、衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等[41]。

3 鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點(diǎn)任務(wù)的規(guī)劃引領(lǐng)和實(shí)施路徑

針對鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重點(diǎn)任務(wù)要求，需要抓好縣域統(tǒng)籌與村莊細(xì)化，將任務(wù)條塊化、系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)與項目實(shí)施層面的縱向統(tǒng)籌與橫向協(xié)同。

3.1 縣域?qū)用妫亨l(xiāng)村規(guī)劃對建設(shè)內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)同與系統(tǒng)布局

1）縣域暢通農(nóng)村道路。

鄉(xiāng)村規(guī)劃需要注重加強(qiáng)縣域農(nóng)村公路體系的暢通、安全保障與效率提升，內(nèi)容上包括優(yōu)化提升國省干線公路以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外快速骨干公路，強(qiáng)化道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，推進(jìn)農(nóng)村公路和產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。具體來說，規(guī)劃需要重點(diǎn)關(guān)注對快速路運(yùn)行效率的提升、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級道路的拓寬以及不同等級道路之間的銜接。此外，需要關(guān)注道路建設(shè)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局的支撐關(guān)系，大力發(fā)展“公路+”模式，推進(jìn)農(nóng)村公路和產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展（圖2）。

2）縣域完善農(nóng)村防汛抗旱和供水設(shè)施布局。

縣域需要加強(qiáng)農(nóng)村防汛抗旱和供水設(shè)施的建設(shè)與布局完善。鄉(xiāng)村規(guī)劃首先需要關(guān)注防汛設(shè)施的布局，重點(diǎn)布置在水庫、中小河流和山洪易發(fā)點(diǎn)，通過縣域統(tǒng)籌布局，提高防汛設(shè)施覆蓋率；其次，注重抗旱設(shè)施建設(shè)，縣域統(tǒng)籌布局抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮好骨干水利工程在抗旱中的作用，構(gòu)建抗旱水源工程體系并引導(dǎo)實(shí)施；第三，在規(guī)劃中劃定重點(diǎn)水源保護(hù)區(qū)，將其布局在城鎮(zhèn)周邊；第四，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的供水策略，推進(jìn)城鎮(zhèn)管網(wǎng)向周邊村莊延伸供水，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌（圖3）。

3）縣域完善農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施布局。

縣域統(tǒng)籌完善農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮和冷鏈物流設(shè)施建設(shè)布局。鄉(xiāng)村規(guī)劃首先需要以縣域為單位，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地、重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心村布局鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮設(shè)施；其次，注重鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，同時在縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)布局鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流設(shè)施，在縣城配置連鎖商超；第三，注重縣、鄉(xiāng)、村三級物流配送體系的完善，優(yōu)化布局縣城物流配送中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心、村級物流綜合服務(wù)站和村級便利店（圖4）。

4）縣域完善鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程。

縣域統(tǒng)籌保障鄉(xiāng)村能源供給，發(fā)展鄉(xiāng)村清潔能源。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，一方面需要在縣域統(tǒng)籌布局配電網(wǎng)建設(shè)，提高配電網(wǎng)適應(yīng)性、可靠性與智能化水平，同時推動鄉(xiāng)村清潔能源發(fā)展，布局鄉(xiāng)村清潔能源站。鄉(xiāng)村規(guī)劃根據(jù)地區(qū)資源條件差異，因地制宜制定不同地區(qū)、不同類型清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)置類型多樣、功能互補(bǔ)的能源設(shè)施，注重可再生能源資源集約開發(fā)和高效運(yùn)營管理。

5）縣域統(tǒng)籌數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程。

縣域統(tǒng)籌建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村管理服務(wù)數(shù)字化。規(guī)劃通過在數(shù)據(jù)與應(yīng)用層面統(tǒng)籌建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集層、數(shù)據(jù)控制中樞、數(shù)字鄉(xiāng)村政務(wù)層、用戶層各層級所需設(shè)備，將數(shù)字鄉(xiāng)村需求轉(zhuǎn)化為縣域與村莊不同類別的項目任務(wù)，并加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、硬件配套建設(shè)、數(shù)字信息安全等保障工作，實(shí)現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展縣域協(xié)同推進(jìn)，直接服務(wù)智慧農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村管理等各項需求（圖5）。

6）縣域統(tǒng)籌構(gòu)建均衡普惠教育體系。

縣域需要圍繞優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展義務(wù)教育，進(jìn)一步向前延伸至農(nóng)村普惠性學(xué)前教育，向后延伸至鞏固高中階段教育普及水平，面向三農(nóng)實(shí)際需要發(fā)展鄉(xiāng)村職業(yè)教育與繼續(xù)教育，建設(shè)農(nóng)村特色的全周期教育體系。在具體規(guī)劃上，須改善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件，保留并辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，建立健全縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)機(jī)制，完善幫扶機(jī)制（圖6）。

7）縣域統(tǒng)籌三級聯(lián)動醫(yī)療衛(wèi)生體系。

縣域需要加強(qiáng)緊密型縣域醫(yī)療共同體，形成縣—鄉(xiāng)—村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮公共醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的骨干作用。在具體規(guī)劃中，重點(diǎn)辦好縣級中心醫(yī)院，使其發(fā)揮縣域服務(wù)和培訓(xùn)中心的作用，加快建設(shè)胸痛、卒中等急診急救五大中心，兼具養(yǎng)老保障功能。重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)，使其發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的樞紐作用，指導(dǎo)中心衛(wèi)生院、一般衛(wèi)生院建設(shè)，加強(qiáng)發(fā)熱診室、急救型救護(hù)車、遠(yuǎn)程流動醫(yī)療設(shè)備建設(shè)。采取多種形式，支持村級衛(wèi)生室建設(shè)，使其發(fā)揮服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的基礎(chǔ)性、普惠性作用，指導(dǎo)村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與村級疾控網(wǎng)底建設(shè)（圖7）。

8）縣域統(tǒng)籌區(qū)域網(wǎng)絡(luò)養(yǎng)老助殘體系。

縣域需要強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老助殘體系建設(shè)，與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)覆蓋的養(yǎng)老助殘體系。整體上需要堅持?；?、兜底線，固根基、提質(zhì)量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，織牢社會保障和兜底性養(yǎng)老助殘服務(wù)網(wǎng)，擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老助殘服務(wù)覆蓋面，強(qiáng)化農(nóng)村居家養(yǎng)老助殘服務(wù)能力。在具體規(guī)劃上，要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老助殘設(shè)施的空間整合與功能互通，將區(qū)域性養(yǎng)老助殘服務(wù)中心與村級綜合服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）、村衛(wèi)生室與農(nóng)村幸福院毗鄰建設(shè)；對于特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）原地改造升級項目，不需要調(diào)整規(guī)劃用途，不額外占用建設(shè)指標(biāo)。

9）縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體精神文明服務(wù)體系。

縣域需要探索中國城鄉(xiāng)精神文明與文化內(nèi)核融合發(fā)展路徑，著力解決城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)不平衡、不充分的問題。在具體規(guī)劃上，要充分利用現(xiàn)有城鄉(xiāng)公共設(shè)施，統(tǒng)籌建設(shè)基層綜合文化服務(wù)中心。以縣級文化館、圖書館為中心推進(jìn)總分館制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共文化服務(wù)資源整合和互聯(lián)互通；提升農(nóng)家書屋服務(wù)能力，推動農(nóng)村電影放映優(yōu)化升級；實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全民健身場地器材補(bǔ)短板工程；加強(qiáng)城鄉(xiāng)精神衛(wèi)生福利設(shè)施、公益性殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

3.2 村莊層面：鄉(xiāng)村規(guī)劃對建設(shè)內(nèi)容的精細(xì)集成與長效落實(shí)

村級層面的鄉(xiāng)村建設(shè)需要加強(qiáng)農(nóng)房質(zhì)量安全提升和農(nóng)村人居環(huán)境整治。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，首先，需要以用作經(jīng)營的農(nóng)村自建房為重點(diǎn)，注重加強(qiáng)農(nóng)村危房的管理與改造。其次，在規(guī)劃中構(gòu)建新建農(nóng)房質(zhì)量管理和監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)新建農(nóng)房選址避開自然災(zāi)害易發(fā)地段，因地制宜地推廣裝配式鋼結(jié)構(gòu)、木竹結(jié)構(gòu)等安全可靠的新型農(nóng)村房屋建造方式。第三，規(guī)劃注重對村莊風(fēng)貌的整治和傳統(tǒng)民居的保護(hù)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)民居的保護(hù)與利用，提升民居防火防震防垮塌能力。對于歷史村落的規(guī)劃來說，既需要注重對傳統(tǒng)民居建筑特色的保護(hù)，也需要加強(qiáng)對村落傳統(tǒng)格局的保護(hù)，加強(qiáng)對新建民居在風(fēng)貌和建筑高度方面的管控，配套編制鄉(xiāng)村設(shè)計導(dǎo)則，在村莊建設(shè)中加強(qiáng)村莊風(fēng)貌的引導(dǎo)，保留村落傳統(tǒng)風(fēng)貌特色。第四，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)注重加強(qiáng)農(nóng)村廁所的改造與提升，科學(xué)合理布局村莊公共廁所，引導(dǎo)戶用廁所入院入室。在農(nóng)村生活垃圾治理方面，規(guī)劃需要加強(qiáng)對農(nóng)村生活垃圾治理的引導(dǎo)，合理布局農(nóng)村生活垃圾收集點(diǎn)。在村莊小微公園建設(shè)和公共空間提升方面，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)注重充分利用村莊荒地、廢棄地、邊角地等閑置空間，建設(shè)小微公園和公共綠地，同時加強(qiáng)村莊公共空間中公共健身場地設(shè)施的建設(shè)，提升村莊公共空間的多維功能（圖8）。

4 鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點(diǎn)任務(wù)的規(guī)劃成果與實(shí)施建議

4.1 成果形式

縣域管理版村莊規(guī)劃應(yīng)明確空間紅線和底線，有效對縣域城鎮(zhèn)和村莊空間布局和鄉(xiāng)村建設(shè)各項任務(wù)布局作出安排。從縣域?qū)用嫣岢龅拇迩f規(guī)劃導(dǎo)引和有條件的村莊開展詳細(xì)的村莊規(guī)劃編制，應(yīng)對村莊整體風(fēng)貌引導(dǎo)和提升、村級公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容予以落實(shí)[41]。

成果形式應(yīng)具有便于村民理解和建設(shè)項目實(shí)施的特點(diǎn)，以“六圖一表”為核心成果，其他內(nèi)容可根據(jù)縣域和村莊分類決定是否進(jìn)行補(bǔ)充。“六圖一表”具體包括：以土地利用現(xiàn)狀圖明確縣域土地利用情況，以縣域城鎮(zhèn)村莊分類與空間布局規(guī)劃圖明確縣域村莊分類、合理劃分各類空間管控邊界，以縣域農(nóng)村公路系統(tǒng)規(guī)劃圖、縣域教育設(shè)施布局規(guī)劃圖、縣域醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃圖明確縣域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌安排，以農(nóng)房安全質(zhì)量提升及村莊人居環(huán)境整治提升規(guī)劃圖表達(dá)村莊風(fēng)貌管控、農(nóng)房和公共空間及設(shè)施提升建議，以近期建設(shè)項目表明確近期建設(shè)的各條目分類以及建設(shè)時序（表2）。

4.2 實(shí)施建議

1）加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。

從實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋的廣度和更充分地指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)行動的深度上，需要提出在縣域與村莊層面編制鄉(xiāng)村建設(shè)專項規(guī)劃的內(nèi)容框架：在縣域?qū)用婢幹迫采w規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)底線管控與系統(tǒng)布局；在村莊層面詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合彈性引導(dǎo)，完善分類施策；在成果形式上強(qiáng)調(diào)好用管用實(shí)用，重點(diǎn)形成“六圖一表”。

2）落實(shí)政府引導(dǎo)與村民參與。

一方面需要強(qiáng)調(diào)縣域統(tǒng)籌協(xié)同、共建共享，完善基礎(chǔ)建設(shè)，發(fā)揮基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展支撐作用，優(yōu)化居民點(diǎn)布局與存量資源梳理，支撐各項建設(shè)項目。一方面需要服務(wù)村莊需求，強(qiáng)調(diào)村民主體性，提升村民參與度，廣泛引導(dǎo)與組織村民參與到各項建設(shè)項目之中：暢通農(nóng)民參與議事與參與決策的方式，成果表達(dá)貼合農(nóng)民認(rèn)知；完善村民投資投勞參與項目實(shí)施；引導(dǎo)村民參與項目后期管護(hù)。

3）完善機(jī)制保障。

首先需要完善組織領(lǐng)導(dǎo)的工作體系。加強(qiáng)各級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縣級黨委政府細(xì)化具體措施并在縣域統(tǒng)籌，鄉(xiāng)級進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，推進(jìn)承載鄉(xiāng)村建設(shè)行動的各項任務(wù)在縣域空間相互融合、在村莊空間高效集成、在建設(shè)時序上上下銜接，在行動主體上互相協(xié)同[41]。

其次需要完善支持保障的政策體系。加強(qiáng)各級財政投入，將鄉(xiāng)村建設(shè)行動作為重點(diǎn)領(lǐng)域予以支持；加強(qiáng)金融支持，強(qiáng)化鄉(xiāng)村建設(shè)中長期信貸投入；引導(dǎo)社會資本投入農(nóng)村，構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)多元投入格局。協(xié)同眾多部門、行業(yè)，引領(lǐng)村民、村集體以及社會力量廣泛參與，提供制度保障，完善激勵政策；加強(qiáng)高校人才培養(yǎng)與鄉(xiāng)村建設(shè)的聯(lián)系，完善、推廣村莊責(zé)任規(guī)劃師等人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)制度。

最后需要完善全流程監(jiān)管的制度體系。按照村申報、鄉(xiāng)審核、縣審定原則，在縣一級普遍建立鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)項目庫，實(shí)行清單管理并動態(tài)調(diào)整；根據(jù)不同類別、規(guī)模的項目制定相應(yīng)流程與管理辦法，監(jiān)督規(guī)范實(shí)施；實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)評價，確保鄉(xiāng)村建設(shè)項目質(zhì)量和實(shí)際效果（圖9）。